Административно-правовая характеристика действующей системы управления в сфере ценообразования

Ценообразование представляет собой непрерывный процесс формирования и применения цен, в котором задействовано множество исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных структур, хозяйствующих субъектов и потребителей.

Значительное количество бюджетных средств направляется на осуществление административного ценообразования; обработку обширной информации, полученной посредством ценовых мониторингов; контроль за соблюдением дисциплины цен; подготовку специалистов в этой области. От эффективности взаимодействия участников процесса, целей и задач управления, от правильного распределения полномочий между органами управления в сфере ценообразования разных уровней власти зависит жизнедеятельность всех лиц без исключения.

Придать процессу образования и применения цен согласованность и целенаправленность можно только путем системного управления в указанной сфере. Без системы управления осуществление исполнительной власти исключено. Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для эффективного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из условий эффективного управления.

Система управления в сфере регулирования цен (тарифов) не была отдельным предметом исследования административистов. Особенности административно-правовых режимов тарифного регулирования и регулирования в области ценообразования недостаточно полно рассматривались в рамках других научных исследований, например

административно-правового регулирования предпринимательской дея- тельности , административно-правового регулирования в электро- энергетической отрасли экономики Российской Федерации" . Поэтому поставлена задача в полном объеме изложить административноправовую характеристику системы управления в сфере регулирования цен (тарифов), исследовав ее составляющие: субъект, объект, их связи, цели, задачи и функции, процесс, информацию, технологию, организационную структуру.

Лингвистический анализ термина «система»[1] [2] [3] [4] и изучение мно-

- 205

жества определении данного понятия позволили принта к следующим выводам:

  • - система представляет собой совокупность элементов (частей), закономерно и правильно структурированных с учетом их взаимных связей;
  • - система управления - это совокупность закономерно расположенных звеньев и связей между ними, возникающих в процессе воздействия субъекта управления на объект через соответствующие механизмы для достижения поставленных целей.

Система управления в сфере регулирования цен (тарифов) относится к социальным системам управления; в основе ее функционирования лежит управление совместной деятельностью людей. Она отвечает всем признакам социального управления:

  • - главное назначение - упорядочить взаимоотношения участников совместной деятельности для достижения цели;
  • - главный объект воздействия - поведение участников совместной деятельности;
  • - соподчиненность воль людей (участников совместной деятельности), подчинение целенаправленной воле управляющего субъекта;
  • - механизм реализации управления осуществляется органами управления в рамках управленческих отношений.

Государственная система управления в сфере регулирования цен (тарифов) в России является подсистемой всего государственного управления в Российской Федерации и характеризуется следующими признаками:

  • - представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов управления; имеет соответствующую внутреннюю структуру, определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней управления - относительно обособленных структурных образований, различающихся по своему статусу (правам и обязанностям);
  • - имеет внутренние (между частями системы) и внешние (между системой и окружающей средой) связи;
  • - суть и социальное предназначение заключается в организации практического исполнения нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по образованию и применению цен;
  • - носит исполнительно-распорядительный характер управления; осуществляется посредством принятия административноправовых актов и организационно-исполнительных действий;
  • - обладает определенными устойчивыми свойствами;
  • - способна изменяться и развиваться.

Внутренняя структура системы обусловлена тем, что управление в сфере ценообразования является:

- правовым и подзаконным: его организация регламентируется нормами права, а субъекты управления действуют в пределах компетенции, определенной нормативными правовыми актами и прежде всего законами.

В главе 5 Федерального закона от 26 марта 2003 г. №35-Ф3 «Об электроэнергетике» определена система государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, включающая в себя элементы системы управления в сфере государственного регулирования цен (тарифов): органы регулирования цен (тарифов), их полномочия, принципы и методы. Административно-правовые отношения, возникающие в процессе государственного регулирования цен (тарифов), и последовательность действий органов управления также строго регламентированы законодателем;

  • - общегосударственным, поскольку осуществляется в масштабах всей страны и проявляется во многих отраслях народного хозяйства;
  • - территориальным, то есть осуществляется в рамках определенной территории (муниципального образования, субъекта РФ, страны в целом).

Внутренняя целостность системы складывается из взаимосвязанных и взаимозависимых элементов - субъекта, объекта управления и их связей. Субъект управления имеет преимущественное положение как элемент системы, целенаправленной воле которого подчиняются другие элементы.

В качестве субъектов выступают Президент РФ, Правительство РФ, органы государственного и муниципального управления в сфере регулирования цен (тарифов).

Объектами системы управления в сфере регулирования цен (тарифов) являются входящие в эту систему физические и юридические лица, осуществляющие регулируемые виды деятельности. Под регулируемым видом деятельности понимается вид деятельности, при осуществлении которой расчеты за товары, услуги производятся по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с действующим законодательством государственному регулированию.

Характер связи между субъектами и объектами системы управления в сфере ценообразования во многом зависит от их правового положения в административно-правовых отношениях. В зависимости от характера такой связи выделяют вертикальные и горизонтальные отношения. Вертикальные отношения основаны:

  • - на организационном или властном подчинении одной стороны другой стороне: например, начальник отдела контроля и государственного регулирования тарифов на тепловую энергию службы по тарифам Астраханской области организационно и властно подчинен руководителю службы по тарифам Астраханской области, что обязывает его выполнять приказы, распоряжения и иные поручения руководителя;
  • - на обязательном исполнении субъектами управления акта управляющего субъекта. Обязательному исполнению подлежит нормативный правовой акт об установлении тарифов. Хозяйствующий субъект не вправе завысить или занизить величину установленных тарифов - в противном случае он будет нести административную ответственность;
  • - на юридической зависимости участников отношений. Потребитель электрической энергии, обращаясь в контрольный орган с заявлением о проведении проверки правильности применения поставщиком электрической энергии тарифов на электрическую энергию не находится во властном, организационном или ином подчинении контрольного органа, но при этом он юридически зависим от решения, принимаемого контрольным органом. Не согласившись с результатами проверки, заявитель может их обжаловать.

Горизонтальные отношения возникают при объединении усилий нескольких управляющих субъектов для достижения цели управления. Г оризонтальные административно-правовые отношения отличаются от вертикальных равноправием сторон; ни одна из них не зависит от другой. Например, постановлением Правительства Астраханской области от 23.03.2012 №95-П[5] [6] [7] создана межведомственная комиссия по вопросам стабилизации цен (тарифов) на территории Астраханской области. В состав комиссии вошли представители министерств Астраханской области, службы по тарифам Астраханской области, управления МЧС России по Астраханской области управления ФНС России по Астраханской области, управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области. Взаимоотношения, возникающие между участниками комиссии, являются горизонтальными, координационными отношениями, направленными на достижение единой цели - стабилизации цен в регионе.

Действуют в сфере управления ценообразованием административные правоотношения, основанные на соглашении сторон, например, на соглашениях, заключенных ФАС России с региональными органами регулирования .

Управление ценообразованием носит целенаправленный характер. Определение целей - первооснова, которой подчинено функционирование систем управления, начиная с разработки задач и формирования их структур и кончая оценкой результатов деятельности (соот- ветствие достигнутого поставленным целям) .

Профессор Ю.А. Дмитриев считает, что оценить эффективность или неэффективность управления, определить его качественные и количественные показатели невозможно, если управленческий процесс осуществляется сам из себя и ради себя[8].

Цель представляет собой результат деятельности, к которому стремятся, которого хотят достичь, поэтому цель является непосредственным мотивом, направляющим и регулирующим человеческую деятельность.

Определение целей управления ценообразованием - самый первый и важный этап управления в данной сфере. Субъекты управления стремятся к достижению поставленной цели, и по результатам ее достижения можно судить об эффективности управления. В.В. Прудников в диссертационной работе указывал: «Главная причина провала работы по участию государственных органов в формировании и регулировании цен - отсутствие сформулированных целей (подавление инфляции, тем более любой ценой, не может выступать такой целью)»[9]. С таким утверждением трудно согласиться: не будем столь пессимистичны, в настоящее время система управления ценообразованием имеет множество связанных между собой и дополняющих друг друга целей.

По мнению А.П. Гориной, «цели государственного регулирования состоят в том, чтобы не допустить инфляционного роста цен в результате возникновения устойчивого дефицита, резкого роста цен на сырье и топливо, монополизма производителей; способствовать созданию нормальной конкуренции, ориентирующейся на использование достижений научно-технического прогресса»[10] [11]. Несколько иную цель определила С.Д. Фурсова: по ее мнению, «основная цель государственного регулирования - соблюдение интересов общества в целом и, прежде всего, социально незащищенных слоев населения или отраслей, находящихся в худших экономических условиях, защита интересов будущих поколений, охрана окружающей среды» .

Прежде чем предложить свое видение целей управления, необходимо рассмотреть цели управления в сфере ценообразованием, закрепленные в законодательстве.

В соответствии со ст. 3 ранее действующего Федерального закона от 14.04.1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»[12] государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществлялось в целях:

  • - защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов;
  • - создания механизма согласования интересов производителей и потребителей электрической и тепловой энергии;
  • - формирования конкурентной среды в электроэнергетическом комплексе для повышения эффективности его функционирования и минимизации тарифов;
  • - создания экономических стимулов обеспечения повышения энергетической эффективности систем тепло- и электроснабжения и использования энергосберегающих технологий в процессах использования тепловой энергии (мощности) и электрической энергии (мощности);
  • - обеспечения юридическим лицам - производителям электрической энергии (мощности) независимо от организационно-правовых форм права равного доступа на оптовый рынок.

С 1 января 2011 г. указанный Федеральный закон прекратил действие, а Федеральные законы от 26 марта 2003 г. №35-Ф3 «Об электроэнергетике» и от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении» не содержат целей государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.

На наш взгляд, отсутствие законодательно закрепленных целей регулирования цен (тарифов) делает управление в сфере ценообразования бессистемным, не имеющим первоосновы, а значит заранее обреченным на неэффективность.

По этим причинам цели управления в сфере ценообразования обязательно должны найти отражение в действующем законодательстве. Как верно отметил профессор А.П. Алехин, именно качественное законодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем[13].

Учитывая изложенное, требуется законодательно установить стратегические цели и задачи управления в сфере регулирования цен

  • (тарифов), корректировать их с учетом социально-экономического развития страны. На наш взгляд, такими целями могут стать:
  • - достижение сбалансированности и долгосрочной стабильности регулируемых рынков товаров и услуг;
  • - обеспечение потребителей необходимым количеством товаров, продукции и услуг установленного качества по доступным ценам;
  • - защита экономических интересов потребителей от монопольного повышения цен (тарифов).

Цели управления ценообразованием можно классифицировать в зависимости:

  • - от органов регулирования, перед которыми цели поставлены - федеральные, региональные, местные;
  • - значимости целей - стратегические и оперативные;
  • - направленности целей - экономические, социальные, политические, инновационные, инвестиционные и т.д.;
  • - сроков достижения - конечные и промежуточные.

Законодательно должны быть закреплены стратегические и конечные цели управления в сфере ценообразования, а оперативные и промежуточные будут определены органами управления (например, ФАС России при формировании планов работы на очередной период).

Определив цели, невозможно не установить задачи, способствующие достижению намеченных целей. Как отмечает в своей диссертационной работе Л.Ю. Бекузарова «процесс государственного управления настолько сложен и многогранен, что постановка задач видится необходимой как промежуточное, связующее звено между целями и функциями управления» . А.П. Горина считает, что важной задачей государственного регулирования цен является «достижение определенных социальных результатов, в частности поддержание прожиточного минимума, обеспечение возможности приобретения в достаточном количестве товаров первой необходимости»[14] [15]. Несколько шире представляет себе задачи С.Д. Фурсова: «Исследуя процесс государственной ценовой политики, можно сделать вывод о том, что цель такого вмешательства - решение социальных задач, перераспределение прибыли между различными группами предпринимателей, повышение конкурентоспособности национального экспорта и других задач, которые государство считает наиболее важными»[16].

Другие исследователи в числе первоочередных задач ценового регулирования называли законодательное закрепление «четких пределов публичных органов исполнительной власти»[17].

На наш взгляд, перед системой управления ценообразованием поставлены следующие задачи:

  • - тактическая, связанная с поддержанием устойчивости и взаимодействия всех элементов системы;
  • - стратегическая, обеспечивающая развитие и совершенствование системы.

Другие задачи вытекают из Конституции РФ, закрепляющей право на свободу экономической деятельности и поддержку конкуренции (ч. 1 ст. 8), и иных правовых актов[18]:

  • - обеспечение эффективного и стабильного государственного регулирования цен, что отражает необходимость достижения высокого уровня правового качества и экономической обоснованности принимаемых решений об установлении цен;
  • - обеспечение эффективного государственного контроля регулируемых цен;
  • - создание системы законов и иных нормативных правовых актов в сфере регулирования цен (тарифов), которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, более четко разграничивала права и обязанности Российской Федерации и ее субъектов в указанной сфере;
  • - достижение баланса экономических интересов участников гражданского оборота;
  • - повышение эффективности деятельности регулируемых организаций, в том числе в части снижения издержек, использования энергосберегающих и инновационных технологий, повышения надежности и качества регулируемых услуг;
  • - формирование конкурентной среды для повышения эффективности функционирования рынка и минимизации цен;
  • - развитие программно-целевого механизма управления ценообразованием.

Функционально система управления в сфере регулирования цен (тарифов) состоит из системы планирования, прогнозирования, анализа, координации, организации, регулирования, информационного обеспечения и контроля.

Указанные цели и задачи в рассматриваемой системе достигаются на основе реализации планов и прогнозов. Без планирования невозможно эффективное управление. Плановость управления позволяет отслеживать целенаправленность, эффективность, оперативность выполнения функций управления, на основе анализа исполнения плана при необходимости вносить в него коррективы. Планом устанавливаются конкретные цели и задачи, мероприятия и сроки их реализации.

Прогнозирование и анализ в регулировании цен (тарифов) имеют очень важное значение, поскольку неразрывно связаны с социально- экономическим развитием страны. Прогнозирование - это предвидение изменений в системе государственного управления. Достоверные прогнозы цен являются основой государственного управления в сфере ценообразования, учитывающего все факторы развития экономики. В соответствии с п. 16 раздела II Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный 220

период динамика цен, цены реализации подакцизной продукции, цены на природный газ являются одними из основных параметров, учитываемых при разработке сценарных условий и основных параметров среднесрочного прогноза.

Анализ влияния установленных государством цен на финансовохозяйственную деятельность регулируемых организаций, доступность товаров для потребителей и экономику страны в целом позволяет выработать стратегию дальнейшего управления.

Согласованная работа различных органов ценового регулирования возможна только путем ее организации и координации. Организация как функция управления представляет собой вид деятельности по формированию системы государственного управления и обеспечению ее функционирования. Создание системы органов ценового регулирования, установление их правового положения, формирование структу- [19]

ры, форм и методов управления - это только часть многообразия реализации организационной функции.

Координация - это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования[20] [21] [22]. Координация осуществляется путем заключения соглашений между органами регулирования либо путем властных предписаний. В соответствии с п. 4 Положения о Фе- деральной антимонопольной службе ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, Центральным банком Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Координацию органов регулирования всех уровней осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.

Под регулированием понимается регламентация государством в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти" . Функция регулирования в системе управления ценообразованием является основной. Она реализуется в виде нормативно-правового влияния на процессы образования цен, установления конкретных процедур управления и механизма контроля требуемых действий.

По нашему мнению, регулирование цен (тарифов) органами исполнительной власти представляет собой административное ценообразование. В действующем законодательстве термин «административное ценообразование» пока не применяется. В нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования и применения цен, используется термин «государственное регулирование цен (тарифов)». Например, в ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении» под государственным регулированием тарифов понимается установление экономически обоснованных цен (тарифов) на основе принципов, изложенных в законе.

В научных исследованиях под тарифным регулированием в сфере электроэнергетики также понимается специфическая форма нормирования государством деятельности субъектов электроэнергетики, заключающаяся в установлении системы ценовых ставок (тарифов), по которым осуществляются расчеты[23] [24].

На наш взгляд, содержание термина «государственное регулирование цен (тарифов)» гораздо шире, чем только установление цен (тарифов). Слово «регулирование» образовано от глагола «регулировать - вносить известный порядок, систему во что-либо, упорядочивать» . Регулировать - «...воздействовать на что-нибудь с целью внести порядок, правильность, систему в движение, деятельность или развитие какого-нибудь явления»[25] [26], «направлять развитие, движение чего- нибудь с целью привести в порядок, в систему» .

В лингвистике под «администрацией» понимаются «распорядительные органы государственного управления, органы исполнительной власти»[27]. «Ценообразование» трактуется как процесс образования цен, их установление, изменение, сохранение.

Исследуя административно-правовую природу государственного регулирования цен, следует отметить, что оно является одной из функций государственного управления в сфере ценообразования наряду с функциями планирования, прогнозирования, контроля и т.д.

В широком социально-политическом смысле государственное регулирование цен выражает государственно-властное управляющее воздействие на общественные отношения, возникающие в процессе образования и применения цен, с целью привести их в порядок. Таким образом, административное ценообразование - это только одна из функций управления в сфере государственного регулирования цен (тарифов).

Административное ценообразование - это деятельность исполнительных органов власти по установлению, изменению, сохранению цен на товары, продукцию и услуги, перечень которых законодательно установлен.

Информационное обеспечение (сбор, обработка и анализ информации) является необходимым элементом функционирования исполнительной власти. В целях обеспечения динамичности процесса управления необходимо обеспечить и непрерывность поступления нужной информации об объекте в нужный момент[28]. Необходима информация и при управлении в сфере регулирования цен (тарифов). Она составляет основу взаимодействия между органами регулирования цен, регулируемыми организациями и потребителями продукции, товаров и услуг.

Правовая природа информационного воздействия в управлении ценообразованием заключается в передаче от субъекта к объектам управления обязательных для применения правил, регламентирующих деятельность последних. Обратная информационная связь требуется для анализа достижения цели управления и корректировки процесса управления. Обмен информацией необходим и между системами государственного управления, например для оценки влияния управления в сфере регулирования цен (тарифов) на развитие отдельных отраслей хозяйства.

В системе управления ценообразованием является чрезвычайно важной функция контроля. Нельзя не согласиться с мнением А.В. Яговкиной, отмечающей, что «государственная ценовая политика Российской Федерации не может быть реализована без эффективного контроля за соблюдением порядка применения регулируемых цен»[29] [30].

Проверка применения регулируемыми организациями установленных государством цен, соблюдения органами регулирования установленной процедуры государственного управления ценами позволяет установить соответствие фактической деятельности участников системы ценообразования правовым предписаниям о размере цены или процессе ее формирования.

Анализируя технологию системы управления в сфере регулирования цен (тарифов), следует отметить, что под технологией понимается совокупность приёмов и способов (методов), позволяющих управ- лять общественными процессами и отношениями между людьми .

Понятие, признаки, характерные и отличительные черты методов управленческой деятельности органов исполнительной власти по государственному регулированию цен (тарифов), особенности применения методов управления в исторический период с 1917 по 1990 г.г. рассмотрены в разделе 2.3 главы 3 настоящей монографии. Поэтому предлагается рассмотреть действующие с 1991 года по настоящее время методы системы управления в сфере ценообразования.

Метод принуждения продолжает оставаться основным административным методом государственного управления. Через властные предписания соответствующих субъектов исполнительной власти, хозяйствующие субъекты формируют свою ценовую политику, в которой учитываются не только частные интересы, но и интересы общества и государства.

Наиболее характерным правовым средством распорядительного типа для механизма административно-правового регулирования явля- ются предписания . Властная управляющая сторона в рамках представленных полномочий определяет условия хозяйствования управляемой стороны, устанавливает определенный размер цен, их предельный уровень или запрещает изменение действующих цен.

По-прежнему, самыми распространенными методами регулирования цен, являются установление фиксированных (твердых) цен и их предельных максимального и (или) минимального уровня, установление снабженческо-сбытовых и торговых надбавок к ценам. Так, напри- мер, в 1991 году" были установлены предельные размеры повышения государственных фиксированных розничных цен на основные товары народного потребления и тарифов на услуги для населения республиканской номенклатуры.

До настоящего времени применяются Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 №102 1[31] [32] [33], в соответствии с которыми государственное регулирование цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке осуществляется путем установления фиксированных цен (тарифов) или их предельных уровней. Также предусмотрено регулирование платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа.

Федеральным законом от 26.03.2003 №35-Ф3 «Об электроэнер- гетике» ‘ предусмотрено установление сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии.

Государственное регулирование цен на лекарственные препараты осуществляется путем установления предельных размеров оптовых и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, в субъектах Российской Федерации[34] [35] [36] [37].

Рассматриваемые методы также предусмотрены Федеральным законом от 28.12.2009 №381-Ф3 «Об основах государственного регу- лирования торговой деятельности в Российской Федерации» .

Замораживание цен как метод регулирования цен применялся в 2000-х годах. Были даже разработаны проекты федеральных законов, предусматривающие замораживание цен: «О временной обязательной стабилизации (фиксации, замораживании) розничных цен на товары и услуги для населения» и «О временном замораживании оптовых и розничных цен на горюче-смазочные материалы». Однако оба законопроекта не были приняты, первый из них отклонен постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21.03.2001 №1282-111 ГД238, а второй 22.06.2004 снят с рассмотрения Советом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в связи с отзывом авторами.

Замораживания цен сказывается на общем уровне инфляции. Например, в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, разработанном Минэкономразвития России, предусмотрено, что замораживание регулируемых тарифов инфраструктурного сектора для населения (тарифов на электроэнергию и теплоэнергию, а также цен на газ) может понизить инфляцию примерно на 0,3 п.п., однако приведет к увеличению масштабов перекрестного субсидирования для промышленных и других потребителей, негативно скажется на росте их издержек и динамике производства.

Ненашедший широкого применения в период становления административного ценообразования метод установления предельного уровня рентабельности, стал активно использоваться в 90-х годах.

Постановлением Правительства РФ от 17.09.1992 №724 «О государственном регулировании цен на энергоресурсы, другие виды продукции и услуги»[38] с 1 января 1993 года был установлен предельный уровень рентабельности при формировании свободных тарифов на перевозки пассажиров воздушным транспортом и связанные с ними работы и услуги в размере 20 процентов к себестоимости.

Постановлением Правительства РФ от 25.09.1992 №745 «О мерах по государственной поддержке производства шерсти и шерстяных изделий»[39] устанавливался предельный уровень рентабельности производства продукции, изготавливаемой из шерсти предприятиями текстильной и швейной промышленности, в размере 15 процентов к себестоимости (в настоящее время постановление не действует).

В 90-х годах применялся также метод декларирования цен. В 1992 году постановлением Комитета цен при Министерстве экономики Российской Федерации №2[40] был утвержден Порядок декларирования свободных цен и тарифов на продукцию производственнотехнического назначения, товары народного потребления и услуги, производимые (оказываемые) предприятиями-монополистами (в настоящее время не действует).

Согласно указанному порядку декларирование повышения свободных (рыночных) цен и тарифов осуществлялось предприятиями- монополистами, включенными в Государственный реестр, по указанной в нем продукции (товарам, услугам). При декларировании цен предприятия-монополисты представляли в органы ценообразования декларацию повышения свободной оптовой (отпускной) цены.

Органы ценообразования, осуществляющие регистрацию декларированных цен, с учетом анализа представленных материалов, принимали решение о регистрации свободных цен на уровне представленного проекта, с отклонением от проектируемого уровня или об отказе в регистрации нового уровня цен. Зарегистрированная цена являлась максимальной предельной ценой. При нарушении предприятиями установленного порядка декларирования цен, включая непредставление в органы ценообразования материалов для декларирования цен, к ним применялись меры экономического и административного воздействия в соответствии с Законом РСФСР от 22.03.1991 №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и порядком применения экономических санкции за нарушение государственной дисциплины цен, утвержденным приказом Министерства экономики и финансов Российской Федерации от 12.02.1992 №2 3[41] [42].

В настоящее время устанавливаются также базовые и гарантированные цены.

Базовые (сметные) цены используются в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности (приказ Минрегиона РФ от 28.05.2010 №260 «Об утверждении Справочников базовых цен на проектные работы в строительстве»[43], постановление Правительства РФ от 23.12.2016 №1452 «О мониторинге цен строительных ресурсов»[44]).

Установление гарантированных цен предусмотрено п. 1 ст. 6 Федерального закона от 02.12.1994 №53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[45]. Правительство РФ ежегодно по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и представителями общественных объединений, выражающих интересы товаропроизводителей (поставщиков) и потребителей (покупателей), устанавливает на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд гарантированный уровень закупочных цен, обеспечивающий возмещение материальных затрат и получение дохода товаропроизводителем (поставщиком), достаточного для расширенного воспроизводства.

Одной из особенностей регулирования цен в настоящее время является ограничение ценового (тарифного) регулирования во времени. Так, например, до 1 января 2018 года осуществляется государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по перевозкам пассажиров, багажа, автомобильных транспортных средств, железнодорожного подвижного состава с использованием судов, обеспечивающих сообщение между морскими портами Республики Крым, города федерального значения Севастополя и морскими портами Краснодарского края (далее - услуги по перевозкам), и на связанные с такими перевозками дополнительные услуги в соответствии с Федеральным законом от 20.04.2015 №86-Ф3[46] [47].

В период проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи Правительством РФ осуществлялось государственное регулирование стоимости гостинич- ного обслуживания на территории Краснодарского края*" . Постановлением Правительства РФ от 06.12.2012 №1264[48] была установлена максимальная стоимость гостиничного обслуживания на территории муниципального образования город-курорт Сочи.

В истории имеются примеры одновременного применения государственных методов прямого и косвенного регулирования в сфере ценообразования. Например, постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 30.06.1993 №629 «О мерах государственной поддержки овцеводства в Российской Федерации»[49] [50] одновременно были согласованы стартовая оптовая цена за 1 килограмм шерсти и размер дотации на шерсть, реализуемую в государственные ресурсы.

Следует отметить, что метод убеждения в сфере ценообразования применяется крайне редко, хотя этот метод необходим для государственного управления экономикой, поскольку реализация правовых норм более эффективна при позитивной поддержке субъектами правоотношений и понимания их необходимости231.

По нашему мнению, необходимо расширять применение методов убеждения и формировать правильное поведение участников рынка по вопросам установления ими цен путем официальных разъяснений, квалифицированных рекомендаций, публичных выступлений должностных лиц, поощрительных мер социального предпринимательства и других мер, позволяющих добиться от участников рынка совершения ими требуемых действий самостоятельно, без государственного принуждения. Примером предлагаемого решения может служить опыт Японии. Когда у представителя японской компании спросили, почему они следует рекомендациям министерства торговли Японии, которые не имеют для фирмы обязательной силы, то последовал ответ: «Наши правительственные служащие- высококвалифицированные и опытные люди, поэтому мы придерживаемся их советов. Это результат вложения в человеческий капитал...»[51].

Безусловно, эффективность перечисленных методов управления зависит от конкретных исторических условий для их применения. Так, установление предельных уровней цен на протяжении всего исторического периода становления и развития российского административного ценообразования являлось надёжной гарантией от «ценового произвола» участников рынка.

Но меняются условия хозяйствования, экономические ориентиры, рынок насыщается товарами, появляется эффективная конкуренция среди производителей и поставщиков продукции (работ и услуг), и теряется потребность государственного регулировании ряда цен (тарифов), например, на керосин, на детское питание, тарифов на общественный транспорт.

Государственное ценовое регулирование на товарных рынках при условии эффективной конкуренции не только тормозит снижение цен, но и пагубно влияет на механизмы саморегулирования. Поэтому в перспективе требуется плавный переход к косвенным методам воздействия на сферу ценообразования (льготное налогообложение, льготное кредитование, заключение административных договоров о динамике цен, государственное стимулирование формирования фонда оплаты труда высшего менеджмента крупных компаний (монополий) на уровне средних по отрасли, государственная поддержка программ создания новых видов продукции и др.).

От того, «насколько грамотно будет выстроена система административно-правовых методов государственного управления, настолько эффективнее будет функционировать государственное управле- ние...» .

Проведенный административно-правовой анализ системы управления в сфере регулирования цен (тарифов) позволяет определить ее как совокупность закономерно расположенных элементов и связей между ними, возникающих в процессе властного практического, планомерного, непрерывного, организующего и регулирующего воздействия исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления с применением законодательно определенных форм и методов на общественные отношения, возникающие в процессе формирования и применения цен, для достижения социально-экономических и иных целей.

Система управления в сфере ценообразования создана и функционирует, но при этом имеется ряд направлений, требующих ее совершенствования в целях повышения эффективности управления.

  • [1] См.: Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административноправовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. - М: Волтерс-Клувер, 2008. -С. 141.
  • [2] См.: Аврутин М.Ю. Административно-правовое регулирование в электроэнергетическойотрасли экономики Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.
  • [3] См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. - М.: Русский язык,1989-1991. - Т. 4. - С. 188; Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д.Н. Ушакова.- М.: ТЕРРА, 1996. - Т. 4. - С. 193; Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка: в 2 т. - М.:Русский язык, 2000. - Т. 2. - С. 603; Ожегов С.И. Словарь русского языка / под общ. ред.проф. Л.И. Скворцова. - М.: ОНИКС- 21 век, 2004. - С. 706.
  • [4] См.: Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // Государство и право. - 1999. -№ 2. - С. 14-22; Острейковский В.А. Теория систем: учебник. - М.: Высшая школа, 1997. - С.240.
  • [5] См.: Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. - 2012. -№ 15.-Ст. 14.
  • [6] См.: http://fas.gov.ru/press-center/news/detail.html?id=49089
  • [7] См.: Братановский С.Н.Административное право России. Учебное пособие для студентовсредних специальных учебных заведений // Москва, 2003. Сер. Учебник для вузов.
  • [8] См.: Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник. / Ю.А.Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д: Феникс, 2008. - С. 5.
  • [9] См.: Прудников В.В. Повышение эффективности государственного регулированиятарифов на рынке транспортных услуг: дис. ... канд. экон. наук. - М., 2000. - С. 36.
  • [10] См.: Горина А.П. Формирование государственной ценовой политики в жилищно-коммунальном хозяйстве: дис. ... д-ра экон. наук. - М., 2002. - С. 107.
  • [11] См.: Фурсова С.Д. Ценообразование в системе государственного регулированиянациональной экономики: дис. ... канд. экон. наук. - М„ 2004. - С. 40.
  • [12] См.: СЗ РФ. 1995.-№ 16.-Ст. 1316.
  • [13] См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учебник. Первая ч.- М.: Зерцало, 2009. - С. 21.
  • [14] См.: Бекузарова Л.Ю. Ценовое регулирование предпринимательской деятельности:теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. - С. 124-125.
  • [15] См.: Горина А.П. Формирование государственной ценовой политики в жилищно-коммунальном хозяйстве: дис. ... д-ра экой. наук. - М., 2002. - С. 107.
  • [16] См.: Фурсова С.Д. Ценообразование в системе государственного регулированиянациональной экономики: дис. ... канд. экой. наук. - М„ 2004. - С. 40.
  • [17] См.: Ерина Е.Н. Административно-правовое регулирование естественных монополий всфере топливно-энергетического комплекса: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - С. 125.
  • [18] См., наир.: Энергетическая стратегия России на период до 2030 года: утв. распоряжениемПравительства РФ от 13 нояб. 2009 г. № 1715-р // СЗ РФ. - 2009. - № 48. - Ст. 5836.
  • [19] См.: Постановление Правительства РФ от 14.11.2015 № 1234 «О порядке разработки,корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период и признанииутратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»// СЗ РФ. 2015.№ 47. Ст. 6598.
  • [20] См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. - М.: Норма,2005.-С. 40.
  • [21] См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положенияо Федеральной антимонопольной службе»// СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259.
  • [22] Братановский С.Н.Административное право России. Учебное пособие для студентовсредних специальных учебных заведений // Москва, 2003. Сер. Учебник для вузов. См.: .
  • [23] См.: Аврутин М.Ю. Административно-правовое регулирование в электроэнергетическойотрасли экономики Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 166.
  • [24] См.: Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка: в 2 т. - М.: Русский язык, 2000. - Т. 1.- С. 491.
  • [25] См.: Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д.Н. Ушакова. - М.: ТЕРРА, 1996.-Т. З.-С. 1315.
  • [26] См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / под общ. ред. проф. Л.И. Скворцова. - М.:ОНИКС - 21 век, 2004. - С. 662.
  • [27] Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д.Н. Ушакова. - М.: ТЕРРА,1996. - Т. 1.-С. 15.
  • [28] См.: БратановскийС.Н.Административное право России. Учебное пособие для студентовсредних специальных учебных заведений // Москва, 2003. Сер. Учебник для вузов.С.68.
  • [29] См.: Яговкина А.В. Государственное регулирование цен: региональный аспект: дис. ...канд. экон. наук. - СПб., 2001. - С. 139.
  • [30] См.: URL: http://formaslov.ru/
  • [31] См.: Костенников М.В., Куракин А.В., Павлюк А.В. К вопросу о понятии и методахгосударственного управления в административном праве // Административное имуниципальное право. 2013. № 5. С. 430 - 439.
  • [32] См.: Постановление Совета Министров РСФСР от 20.03.1991 № 162 «О реформерозничных цен и социальной защите населения РСФСР»// Доступ из ИПС «ГАРАНТ».
  • [33] См.: СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 175.
  • [34] См.: СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.
  • [35] См.: Постановление Правительства РФ от 29.10.2010 №865 «О государственномрегулировании цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненнонеобходимых и важнейших лекарственных препаратов»// СЗ РФ. 2010. № 45. Ст. 5851.
  • [36] См.: СЗ РФ. 2010. № 1.Ст. 2.
  • [37] См.: СЗ РФ от 02.04.2001. № 14. Ст. 1302.
  • [38] См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 21.09.1992.№ 12. Ст. 934.
  • [39] См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 28.09.1992.№ 13. Ст. 1017.
  • [40] См.: Постановление Госкомцен РФ от 08.05.1992 №2.// Экономика и жизнь. №33 - 34,1992.
  • [41] См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 18.04.1991.№16. Ст. 499.
  • [42] См.: Нормативные акты по финансам и страхованию. 1992. № 6.
  • [43] См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010.№45.
  • [44] См.: СЗ РФ. 2017. № 1 (часть 2). Ст. 184.
  • [45] См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.
  • [46] См.: Федеральный закон от 20.04.2015 № 86-ФЗ «О государственном регулировании цен(тарифов) на услуги по перевозкам пассажиров, багажа, автомобильных транспортныхсредств, железнодорожного подвижного состава с использованием судов, обеспечивающихсообщение между морскими портами Республики Крым, города федерального значенияСевастополя и морскими портами Краснодарского края, и на связанные с такими перевозкамидополнительные услуги» СЗ РФ. 2015. № 17 (часть 1). Ст. 2461.
  • [47] См.: Федеральный закон от 01.12.2007 № ЗЮ-ФЗ «Об организации и о проведении XXIIОлимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи,развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6071.
  • [48] См.: Постановление Правительства РФ от 06.12.2012 № 1264 «О государственномрегулировании стоимости гостиничного обслуживания на территории муниципальногообразования город-курорт Сочи в связи с организацией и проведением XXII Олимпийскихзимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» // СЗ РФ. 2012. № 51.Ст.7202
  • [49] См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 28. Ст.2599.
  • [50] См.: Калинина Л.Е. Убеждение как метод государственного управления экономикой //Административное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 1170 - 1174.
  • [51] См.: Государство и экономика: факторы роста / А.Г. Зельднер, И.Ю. Ваславская, В.К.Южелевский и др. - М.: Наука, 2003. - С. 25.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >