Либерализация государственного ценового регулирования (1991-2017 г.г.).

Реформа административного ценообразования в период либерализации цен

Начало изменениям ценовой политики государства положил Указ Президента РФ от 03.12.1991 №297 «О мерах по либерализации цен» .

На смену плановому ценообразованию пришло рыночное конкурентное ценообразование. Возник вопрос о соотношении плана и цены в хозяйственном механизме. Объективной основой ценообразования в социалистической экономике являлся ее плановый характер. Планомерность реализовывалась через государственное управление процессами ценообразования, включающее в себя:

• - установление цен (подготовка проектов прейскурантов и цен на новую продукцию, их рассмотрение и утверждение);
• - планирование и прогнозирование цен;
• - координацию (согласование) устанавливаемых различными органами (например, республиканскими или местными) цен на одинаковые товары и услуги;
• - контроль за обоснованностью установления и правильностью применения утвержденных цен (за соблюдением государственной дисциплины в области цен).

Основным принципом планового ценообразования был принцип единой государственной политики цен.

Господство отношений социалистической собственности, плановое ведение экономики требовали единства в управлении ценообразованием и единства в порядке и методологии государственного регулирования цен.

Цены являлись механизмом формирования плановых показателей, и находились в прямой зависимости от утвержденного финансового плана. ^[1]

Проанализировав различные мнения^{[2] [3]} относительно иерархичности плана и цены, можно сделать вывод о том, что внутренним содержанием планового ценообразования являлось всеобъемлющее стабильное государственное регулирование, планирование и прогнозирование оптовых, закупочных и розничных цен (тарифов) на товары, продукцию и услуги, исходя из экономических, социальных и политических задач стоящих перед страной.

В ходе рыночных преобразований началось формирование новой государственной политики в сфере ценообразования, включающей в себя отличные от планового ценообразования сущность и принципы.

Процесс формирования цен был освобожден ог всеобъемлющего государственного управления и контроля над ценами, получили развитие механизмы конкуренции.

Изменилось государственное отношение к роли и месту цены в экономике: цена - это не плановый показатель, она складывается под влиянием рынка и государства, а такие факторы, как спрос и предложение, качество и полезность продукции имеют первоочередное влияние на уровни цен.

В сущности это означало, что если раньше самым главным было выполнение плана, го в период реформирования ценообразования выполнение плановых заданий необходимо было решать «на основе цен, ориентирующих производителя продукции на минимизацию затрат трудовых и материальных ресурсов».^{1 1} Взятый курс на совершенствование управления экономикой путем развития рыночных отношений требовал эффективного функционирования системы цен.

Указом Президента РФ от 03.12.1991 №297 «О мерах по либерализации цен»^[4], было предусмотрено осуществить со 2 января 1992 г. переход, в основном, на применение свободных (рыночных) цен и тарифов, складывающихся под влиянием спроса и предложения, на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления, работы и услуги.

Применение государственных регулируемых цен (тарифов) предприятиями и организациями, независимо от форм собственности, сохранялось только на ограниченный круг продукции производственно-технического назначения, основных потребительских товаров и услуг по перечням. Указанные перечни впоследствии многократно корректировались постановлениями Правительства РФ:

• - от 18.05.1992 №318 «О государственном регулировании цен на энергоресурсы, другие виды продукции и услуги»^[5];
• - от 11.08.1992 №576 «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992- 1993 годах»^[6];
• - от 31.12.1992 №1041 «О государственном регулировании цен на отдельные виды продукции и товаров»^[7];
• - от 18.01.1993 №33 «О дальнейших мерах по государственному регулированию инфляционных процессов и частичном изменении постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 1992 г. №1041 «О государственном регулировании цен на отдельные виды продукции и товаров»^{[8] [9] [10]};
• - от 07.10.1993 №1013 «О ценах на продукты детского пита- ния» .

В качестве основного принципа построения новой системы цен был принят принцип единства методологии ценообразования независимо от того, на каком уровне устанавливаются цены. Министерством экономики и финансов РСФСР было утверждено Временное положение о порядке применения свободных (рыночных) цен и тарифов на продукцию производственно-технического назначения, товары народ- ного потребления и услуги (от 23.12.91 №Р-339) .

Большим шагом вперед по либерализации цен (тарифов) стал Указ Президента РФ от 28.02.1995 №221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»^[11].

Указом было предусмотрено осуществление государственное регулирование цен (тарифов) в основном только на продукцию естественных монополий, а Правительству РФ поручено утверждать перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правительством РФ были утверждены^[12], и в настоящее время действуют (с изменениями и дополнениями):

перечень продукции производственно- технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти;

перечень продукции производственно- технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

До настоящего времени запрещено применять государственное регулирование цен (тарифов), надбавок для всех хозяйствующих субъектов независимо от их организационно - правовых форм и ведомственной принадлежности, осуществляемое путем установления фиксированных цен, предельных цен, надбавок, предельных коэффициентов изменения цен, предельного уровня рентабельности, декларирования повышения цен на все виды продукции производственно - технического назначения, товаров народного потребления и услуг, кроме продукции, товаров и услуг, предусмотренных в вышеуказанных перечнях.

Были приняты меры к усилению контроля за соблюдением порядка ценообразования.

Правительством РСФСР принимается постановление от 19.12.1991 №55 «О мерах по либерализации цен»^[13], которым Министерству экономики и финансов РСФСР, Государственной налоговой службе РСФСР, Государственному комитету РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, правительствам республик в составе РСФСР, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга поручалось усилить контроль за соблюдением государственной дисциплины цен на товары народного потребления, продукцию производственно - технического назначения и услуги.

Постановлением устанавливалось, что в случае нарушения предприятиями и организациями независимо от форм собственности порядка применения свободных (рыночных), а также государственных регулируемых цен и тарифов на продукцию производственно - технического назначения, товары народного потребления и услуги излишне полученная прибыль в бесспорном порядке перечисляется (изымается) в доход бюджета. В таком же размере с предприятия или организации дополнительно взыскивается штраф.

В 1993 г. для упорядочения ответственности за незаконную торговлю вносятся изменения и дополнения^[14] одновременно и в Уголовный кодекс РСФСР и в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

Уголовный кодекс РСФСР дополняется новой статьей 156.6. «Нарушение государственной дисциплины цен». Под таким нарушением понималось завышение государственных регулируемых цен, их предельных уровней и установленных надбавок к ценам. В отличие от Уголовного кодекса РСФСР 1960 г., в объективную сторону состава преступления также вошли: нарушение порядка декларирования цен и иные нарушение государственной дисциплины цен. Уголовная ответственность наступала только в случае если, перечисленные нарушения были совершены после наложения административного взыскания за такие же нарушения.

Административное взыскание за правонарушение, предусмотренное ст. 146.6 «Нарушение государственной дисциплины цен» Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, предусматривалось в виде штрафа от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Наряду с реформой ценообразования происходит реорганизация центральных органов государственного управления.

На базе упраздненных Межреспубликанского комитета по ценам при Министерстве экономики и прогнозирования СССР и Комитета цен при бывшем Министерстве экономики Российской Федерации в феврале 1992 г. был образован Комитет цен Министерства экономики и финансов Российской Федерации^{[15] [16]}.

Основными задачами^к’⁴ образованного комитета стали: подготовка предложений по проведению единой государственной политики цен в Российской Федерации;

систематический анализ процессов ценообразования в отраслях народного хозяйства Российской Федерации и подготовка на этой основе предложений по изменению номенклатуры и уровня цен и тарифов на продукцию, товары и услуги, реализуемые по государственным регулируемым ценам и тарифам;

совершенствование порядка установления государственных регулируемых и свободных цен и тарифов на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги;

государственное регулирование цен и тарифов на продукцию предприятий-монополистов;

систематический контроль за соблюдением государственной дисциплины цен предприятиями, организациями и другими юридическими лицами на территории Российской Федерации независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности;

оказание методической помощи органам ценообразования республик в составе Российской Федерации, краев и областей.

В Комитете цен при Министерстве экономики Российской Федерации была образована Российская инспекция по контролю за ценами. Основная задача инспекции заключалась в организации и проведении проверок государственной дисциплины цен, в привлечении правонарушителей к административной ответственности. Под государственной дисциплиной цен понималось соблюдение всеми участниками рынка и хозяйственных отношений административного ценового законодательства.

Уже через полгода, в сентябре 1992 г. Комитет цен при Министерстве экономики Российской Федерации вместе с Российской инспекцией по контролю за ценами упраздняются, и создается Комитет Российской Федерации по политике цен^{[17] [18]}.

В 1994 году функции Комитета Российской Федерации по политике цен были переданы Министерству экономики Российской Феде- рации .

В диссертационном исследовании Горина А.П. отмечает, что «после ликвидации Госкомцен в 1994 г. система органов ценообразования и контроля цен в РФ распалась»^[19].

С этим выводом можно согласиться, поскольку функции федерального органа по ценовой политике перешли к Министерству экономики Российской Федерации, а в отличие от финансовых, налоговых, антимонопольных и иных органов исполнительной власти, имеющих вертикальную структуру управления, у Министерства экономики Российской Федерации не было своих территориальных органов.

Реализация основ ценовой политики Российской Федерации осуществлялась Министерством экономики Российской Федерации до мая 2000 года (постановления Правительства РФ от 28.03.1994 №240 «О министерстве экономики Российской Федерации»^[20], от 09.02.2000 №111 «Об утверждении положения о Министерстве экономики Российской Федерации»^{[21] [22]}).

В мае 2000 г. Министерство экономики Российской Федерации было упразднено и его функции переданы Министерству экономиче- ского развития и торговли Российской Федерации . В том числе переданы функции по разработке предложений о совершенствовании ценового регулирования в отраслях, где применяется государственное регулирование цен (тарифов), по прогнозированию динамики цен и индексов-дефляторов, по контролю за применением государственных регулируемых цен (тарифов).

В Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации указанные функции выполнялись структурным под- разделением министерства- Департаментом цен и закупок . Перед ним были поставлены задачи по систематическому анализу процессов ценообразования в отраслях экономики, мониторинга цен (тарифов), включая цены (тарифы) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий, по систематизации соответствующей базы данных по ценам (тарифам).

К основным функциям Департамента цен и закупок относилась подготовка:

• - прогноза показателей динамики цен и индексов-дефляторов на соответствующий период по отраслям экономики и анализ последствий принимаемых решений по изменению параметров ценовой политики;
• - предложений по государственному регулированию естественных монополий в части вопросов ценообразования;
• - предложений по утверждению оптовых цен на нефтяной (попутный) газ и сжиженный газ для бытовых нужд, регулируемых минимальных цен на этиловый спирт из пищевого сырья, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, ставок (сборов) за услуги ледокольного флота на трассе Северного морского пути, минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню.

Помимо этого Департамент цен и закупок прогнозировал цены (тарифы) на важнейшие виды продукции, товаров и услуг, участвовал в осуществлении контроля за применением государственных регулируемых цен (тарифов) и в подготовке предложений по совершенствованию форм и методов государственной статистики по вопросам ценообразования.

В целях совершенствования механизма государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию создается Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (далее - ФЭК РФ) . Она являлась постоянно действующим межведомствен- ^{[23] [18]}

ным органом государственного регулирования тарифов на электриче- скую и тепловую энергию .

Организационно-техническое обеспечение деятельности ФЭК РФ осуществлял рабочий аппарат, образуемый в составе Министерства экономики Российской Федерации. Состав Комиссии утверждался Правительством Российской Федерации^{[25] [26]}.

Перед ФЭК РФ были поставлены задачи по проведению экономической политики Правительства Российской Федерации в области ценообразования в электроэнергетике на основе государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.

К основным функциям ФЭК РФ относилось: рассмотрение и утверждение тарифов на электрическую энергию, рассмотрение разногласий между участниками оптового рынка мощности и энергии по вопросам применения тарифов, совершенствование нормативнометодической базы государственного регулирования тарифов.

При Комиссии создавался экспертный совет, в функции которого входила проверка обоснованности представленных к утверждению тарифов на электрическую и тепловую энергию, а также анализ эффективности мер государственного регулирования в электроэнергетике.

В последующем задачи и функции ФЭК РФ были расширены:

• - в 1995 г. ФЭК РФ была наделена функциями по регулированию естественных монополий в сферах транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубопроводам и услуг по передаче электрической и тепловой энергии ^[27] :
• - в 2001 г. - функциями государственного регулирования цен (тарифов) на отдельные, не отнесенные к сферам естественных монополий, виды товаров (работ, услуг), подлежащих регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации по перечню, определяемому Правительством Российской Федерации^[28];
• - в 2002 и 2003 - функциями государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в топливноэнергетическом комплексе и на транспорте, а также функциями государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию .

Перед ФЭК России были поставлены следующие задачи: государственное регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе и на транспорте в соответствии с действующим законодательством;

достижение баланса экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов, обеспечивающего доступность для потребителей реализуемой субъектами естественных монополий продукции (услуг);

создание экономических стимулов, обеспечивающих использование энергосберегающих технологий в производственных процессах;

формирование конкурентной среды в сферах деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе и на транспорте.

К основным функциям ФЭК России было отнесено: регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в сферах транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубопроводам, железнодорожных перевозок, услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, услуг по передаче электрической и тепловой энергии, услуг транспортных терминалов, портов и аэропортов, включая ценовое регулирование, а также определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, или установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товарах (работах, услугах), реализуемых субъектом естественной монополии;

государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Помимо вышеуказанных функций ФЭК России формировала и вела реестры субъектов естественных монополий в топливно- энергетическом комплексе и на транспорте, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль; рассматривала разногласия, возникающие между региональными энергетическими комиссиями, потребителями, электроснабжение которых осуще- ^[29]

ствляется с федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности), и энергоснабжающими организациями по их просьбе и др.

В субъектах РФ были созданы региональные энергетические комиссии. Например, в Астраханской области при Главе Администрации области была образована постоянно действующая региональная энергетическая комиссия (далее - РЭК) Администрации Астраханской об- ласти . Комиссия являлась постоянно действующим межведомственным органом, регулирующим процессы развития энергетики в Астраханской области, координирующим отношения между производителями, поставщиками и потребителями энергии и топлива в целях экономного и упорядоченного их расходования. В ее состав вошли представители органов управления, энергоснабжающих организаций: ОАО «Астраханьэнерго», МУП г. Астрахани «Астркоммунэнерго», Горжил- коммунхоза и потребителей энергии и газа в сфере промышленности и коммунального хозяйства. Задачи, поставленные перед РЭК заключались в развитии механизма рыночных отношений, установлении системы тарифов на тепловую и электрическую энергию, внедрении системы льгот и штрафов, стимулирующих экономию энергетических ресурсов, определении взаимоотношений между производителями, перепродавцами и потребителями тепла, электроэнергии и топлива.

РЭК Администрации Астраханской области обрела статус юридического лица только в 1997 г.^{[30] [31]}, в соответствии с Федеральным законом от 14.04.1995 №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и рекомендательным письмом ФЭК России от 20.01.1997 №ФЭК- Б-45 «О региональной энергетической комиссии». После изменения правового статуса РЭК Администрации Астраханской области осуществляла следующие функции:

установление экономически обоснованных тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности) потребителям, расположенным на территории Астраханской области;

представление в ФЭК России предложений по установлению предельных размеров платы за услуги по передаче электрической энергии (мощности) по сетям, расположенных на территории области организаций, включенных в Реестр субъектов естественных монополий;

установление размера платы за услуги по передаче электрической энергии (мощности) по сетям расположенных на территории области организаций, включенных в Реестр субъектов естественных монополий, в пределах размеров платы за соответствующие услуги, установленных ФЭК России;

анализ и прогнозирование экономической ситуации на территории Астраханской области, складывающейся в процессе реализации мер государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию;

разработка предложений по целевым программам развития электроэнергетики, принимаемым федеральными органами государственной власти и затрагивающим интересы области;

участие в разработке и контроле выполнения программ и прогнозов социально-экономического развития области в пределах своей компетенции;

участие в разработке региональных программ энергосбережения и контроль их выполнения;

осуществление проверок хозяйственной деятельности энергоснабжающих организаций, для которых тарифы устанавливаются комиссией по вопросам формирования и применения тарифов на электрическую, тепловую энергию;

формирование и ведение Реестра энергоснабжающих организаций, расположенных на территории области, в отношении которых осуществляется госрегулирование.

В 2005 году, в связи с внесением изменений в Устав Астраханской области, РЭК была реорганизована путем преобразования в службу по тарифам Астраханской области^[32] с передачей ей функций преобразуемого департамента экономического развития Астраханской области по установлению тарифов и контролю за применением государственных регулируемых цен (тарифов). Положение о службе было разработано в соответствии с Типовым положением об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 04.03.2004 №136^{[33] [34] [35] [36] [37]}.

В период существования Федеральной энергетической комиссии обсуждались вопросы целесообразности образования территориальных органов ФЭК России, а позднее - территориальных органов ФСТ России. Однако соответствующее решение так и не было принято, и региональные энергетические комиссии остались в ведении субъектов Российской Федерации .

В марте 2004 года Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации была преобразована в Федеральную службу по тарифам (ФСТ России). Ей были переданы функции Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в части регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической и почтовой связи, а также функции Минэкономразвития РФ по регулированию ценовых составляющих государственного оборонного заказа, производства ядерного топлива, сжиженного бытового газа, ценообразования в отношении лекарственных средств, зерновых товарно-закупочных интервенций и целому ряду других позиций.

^{Ж J} |?4

Положение о ФСТ России обсуждалось достаточно долго, в итоге было принято решение, что в отличие от Федеральной энергетической комиссии, где Правление состояло только из чиновников ФЭК России, в ФСТ России решения принимаются межведомственным Правлением, куда помимо руководства ФСТ России входят представители других министерств и ведомств, компетенцию которых затрагивают решения ФСТ России: МЭРТ, Минэнерго РФ, Минтранса РФ, Минсвязи РФ и ФАС. Участие в работе Правления должностных лиц от заместителя директора департамента до заместителя министра или руководителя федеральной службы позволяло обеспечить не только собственно обсуждение, но и ответственность за принимаемые решения .

Следует отметить, что ФСТ России не имела территориальных органов. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти^{[38] [39] [40]} на предмет наличия у федеральных служб территориальных органов показал, что в указанную структуру вошли 35 федеральных служб, из них 31 федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы и только четыре федеральные службы не имеют территориальных органов, и одна из них - Федеральная служба по тарифам.

Во многих субъектах РФ полномочиями в сфере регулирования цен наделялись несколько органов исполнительной власти субъекта РФ. Как следует из отчета ФСТ России, по состоянию на 25 февраля 2010 г. было создано 90 органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов . Отсутствие сосредоточенности всех полномочий в указанной сфере в едином органе регулирования цен субъекта РФ затрудняло управление процессом образования цен со стороны ФСТ России, так как с увеличением числа субъектов управленческого процесса усложняется и замедляется информационный обмен в ходе мониторингов, осуществления контрольных функций.

Стал актуальным вопрос: имеются ли правовые основания для создания территориальных органов Федеральной службы по тарифам и требуется ли создание таких органов?

Федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий п. 1 ст. 78 Конституции РФ предоставлено право создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти основано на установленных конституционных нормах.

Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ- ектов Российской Федерации» , суверенитет, предполагающий, по смыслу ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. Единство системы государственной власти в Российской Федерации выражается в наличии единой системы органов (федеральных и региональных), обладающих компетенцией в целях реализации функций государства. Как указывается в комментариях к Конституции РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти - это органы федеральной исполнительной власти «на местах»; в результате их создания образуется единая «исполнительная вертикаль»^[41]. Территориальные органы в пределах своих полномочий обеспечивают реализацию государственной политики в соответствующей сфере государственного управления. Они существуют наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами исполнительной власти местного самоуправления; независимы в своей деятельности и не подчинены главам субъектов РФ, главам муниципальных образований, их законодательным органам.

Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств подчинены вышестоящим федеральным органам - так образуется линейное (административное) подчинение, для решения задач организации государственного управления на всей территории страны. Для линейной власти характерно прямое подчинение единой воле, непосредственное руководство деятельностью и применение дисциплинарного принуждения.

Правовой основой для создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти являлись:

• - постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»^[42], где определен Порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,
• - постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. №452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»^{[43] [44] [45]}, которым определены Правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Потребность в создании территориальных органов ФСТ России была обусловлена рядом причин.

Первая из них заключается в том, что ФСТ России без территориальных органов не могла в полном объеме обеспечить реализацию государственной ценовой политики. Подтверждение тому значительный рост в 2009 г. числа актов, направленных ФСТ России региональным органам регулирования, о приведении в соответствие с действующим законодательством нормативных правовых актов об установлении цен (тарифов); социальное недовольство и прямое вмешательство Президента РФ в первом квартале 2010 г. в ситуацию, когда регулируемые цены в отдельных регионах страны увеличились по сравнению с 2009 г. в два раза. Как следует из отчетов ФСТ России за 2007-2009 гг. , количество актов ФСТ России об устранении нарушений, выданных органам исполнительной власти субъектов РФ, составило в 2007 г. 19 актов, в 2008 - 37 актов, а в 2009 г. уже 104; количество решений органов исполнительной власти субъектов РФ, приведенных по требованию ФСТ России в соответствие с действующим законодательством, составило в 2007 г. 21 акт, в 2008 - 55 актов, в 2009 г. - уже 433.

В 2009 г. ФСТ России были выявлены следующие нарушения :

• - по вопросам установления тарифов на тепловую энергию - по 23 регионам 45 решений принято с превышением полномочий;
• - по вопросам установления тарифов на электрическую энергию - по 30 регионам 60 решений принято с превышением полномочий;
• - по вопросам установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии - по 41 региону 184 решения принято с превышением полномочий.

Не изменилась ситуация и в последующие годы. Так, анализ результатов выездных проверок, проведенных в 2013-2014 г.г.^[46] ФСТ России в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) показал, что имеется системное и массовое нарушение органами власти норм российского ценового права.

Самыми нарушаемыми в 2013- 2014 годах стали федеральные законы «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и «О водоснабжении и водоотведении». В одних случаях, тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения вообще не были установлены (Тюменская область), в других - установлены с нарушениями:

• - требований к производственным программам организаций, оказывающих услуги в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (Нижегородская область, республика Башкортостан, республика Карелия);
• - периодов действия тарифов и надбавок (Нижегородская, Тульская области, республика Башкортостан);
• - порядка вступления в силу установленных тарифов и надбавок (республика Башкортостан).

Были выявлены превышения предельных максимальных уровней тарифов на тепловую энергию и на услуги организаций коммунального комплекса (республика Башкортостан).

Установлены случаи проведения экспертизы материалов, представленных для государственного регулирования тарифов, не уполномоченным органом власти. В Нижегородской области в нарушение требований действующего законодательства экспертизы предложений регулируемых организаций по установлению тарифов на услуги в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения на 2014 год проводились ГКУ НО «Управление государственной экспертизы цен и тарифов».

Проведенные проверки также показали несоответствие положений о региональных органах регулирования действующему законодательству. Так, в положениях о Государственном комитете Республики Карелия по ценам и тарифам, о Комитете Тульской области по тарифам не в полном объеме отражены полномочия органов регулирования.

В 2015 году ФСТ России также было выдано множество предпи-

- 195

сании, в том числе два предписания о прекращении нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения Региональной энергетической комиссией города Москвы и Комитету по ценам и тарифам Московской области. Указанные органы регулирования в нарушении Федерального закона от 27.07.2010 №190-ФЗ «О теплоснабжении» и постановления Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 №706 «Об утверждении ^[47]

Правил согласования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, устанавливаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов), если теплопотребляющая установка и источник тепловой энергии расположены в разных субъектах Российской Федерации» приняли решение об установлении тарифов на тепловую энергию на 2015 год в отсутствие согласования с ФСТ России.

За невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов предусмотрена административная ответственность в соответствии со ст. 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Анализ судебной практики по применению вышеуказанной статьи КоАП РФ показывает, что в основном суды поддерживают решения ФСТ России по привлечению к административной ответственности региональных органов регулирования, но имеются и исключения. Так, например, в январе 2015 года арбитражный суд Северо-западного округа оставил без изменения решение Арбитражного суда города Санкт- Петербурга и Ленинградской области от 26.05.2014 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2014 по делу №А56-17347/2014^[48], в рамках которого Комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области оспорил постановление начальника контрольно-ревизионного управления ФСТ России о привлечении к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 150 000 рублей. Суд указал, что ФСТ России пропущен срок давности привлечения Комитета к административной ответственности.

Таким образом, по нашему мнению, ФСТ России без территориальных органов не имело возможности в полном объеме обеспечить реализацию государственной ценовой политики.

Ранее действовавшее и утвержденное постановлением Правительства РФ от 4 марта 2004 г. №136 Типовое положение об органе исполнительной власти субъекта^[49], определявшее задачи, порядок формирования и полномочия органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования тарифов (только в сфере электроэнергетики), не выстраивало прямую вертикаль власти. Еще в 2006 г. в качестве «основных характеристик негативного плана» состояния тарифной политики выделялись: недостаточная независимость

РЭК (региональных органов регулирования цен) в рамках своих полномочий от регионального руководства и слабая управленческая вертикаль в системе федеральных и региональных органов регулирования цен .

Несмотря на то, что назначение на должность и освобождение от должности руководителя регионального органа регулирования цен осуществлялось по согласованию с ФСТ России (п. 7 Типового положения об органе исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования тарифов), руководитель ФСТ России не вправе был применять к руководителю регионального органа дисциплинарное принуждение. В случае нарушения порядка ценообразования руководитель регионального органа регулирования цен привлекался к административной ответственности по ст. 14.6 КоАП РФ, наряду с иными субъектами административной ответственности, что затрудняло процесс управления.

ФСТ России также не могла влиять на штатную численность и организационную структуру регионального органа регулирования цен, и, как следствие, в разных субъектах РФ штатная численность органов регу- лирования цен отличалась в разы , а организационная структура не позволяла эффективно реализовывать все функции в установленной сфере.

В случае образования территориальных органов ФСТ России возможно было бы во всех субъектах Российской Федерации единообразно осуществлять полномочия ФСТ России; иметь единую обоснованную численность и структуру органов регулирования: привлекать руководителей территориальных органов ФСТ России к дисциплинарной ответственности в случаях допущенных нарушений.

Начальник Контрольно-ревизионного управления ФСТ России А.В. Малоземов в интервью «Контрольные функции ФСТ России», отмечал, что «существуют определенные сложности в создании четко структурированной системы контроля. Причиной тому: ФСТ России не имеет территориальных органов и фактически координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, которые в свою очередь непо- ^{[50] [51]}

средственно подчиняются высшему органу исполнительной власти субъекта РФ»^[52].

Несмотря на целесообразность образования территориальных органов Федеральной службы по тарифам и принятия соответствующего нормативного правового акта^[53] территориальные органы ФСТ России так и не были созданы.

На протяжении 10 лет ФСТ России было главным тарифным регулятором и координатором работы региональных органов регулирования.

Процесс реформирования органов регулирования продолжается. В целях совершенствования государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования, оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти в июле 2015 года Федеральная служба по тарифам была упразднена, а ее функции переданы Федеральной антимонопольной службе.

• [1] См.: Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 26.12.1991. №52. Ст. 1878.
• [2] См.: Яковец Ю.В. Цены в плановом хозяйстве. М.,1974. Ст. 9. Павлов В.С. Радикальная реформа ценообразования. М.,1988. Ст. 7. Комин А.М. Проблемы плановогоценообразования. М.,1971. Ст. 25. Тарасов В.И. Система цен и эффективностьхозяйствования. Минск, 1991. Ст. 7-8. Прудников В.В. Повышение эффективности государственного регулирования тарифов на рынке транспортных услуг: диссертация ...кандидата экономических наук. М.,2000. Ст. 30-31. Лушин С.И. Плановое ценообразование.М.,1986.Ст. 234-235.
• [3] См.: Тарасов В.И. Система цен и эффективность хозяйствования. Минск,1991. Ст. 7-8.
• [4] См.: Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 26.12.1991. №52. Ст. 1878.
• [5] См.: Российская газета от 20.05.1992.
• [6] См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 17.08.1992.№ 7. Ст. 392.
• [7] См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 18.01.1993.№2. Ст. 106.
• [8] См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 25.01.1993.№ 4. Ст. 309.
• [9] См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 11.10.1993.№41. Ст. 3929.
• [10] См.: Экономика и жизнь. Декабрь 1991 г.
• [11] См.: СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 859.
• [12] См.: Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 №239 «О мерах по упорядочениюгосударственного регулирования цен (тарифов)». СЗ РФ. 1995. №11. Ст. 997.
• [13] См.: СП РСФСР. 1992. № 1-2. Ст. 8.
• [14] См.: Закон РФ от 01.07.1993 № 5304-1 «О внесении изменений и дополнений взаконодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности занезаконную торговлю»// Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1231.
• [15] См.: Указ Президента РФ от 16.02.1992 № 141 «О Комитете цен Министерства экономикии финансов Российской Федерации». Ведомости СНД и ВС РСФСР от 27.02.1992. №9. Ст.412.
• [16] См.: Постановление Правительства РФ от 03.03.1992 № 133 «Вопросы Комитета цен приМинистерстве экономики Российской Федерации». Доступ из ИПС «Консультант».
• [17] См.: Указ Президента РФ от 30.09.1992 №1148 «О структуре центральных органовфедеральной исполнительной власти». Собрание актов Президента и ПравительстваРоссийской Федерации от 05.10.1992. № 14. Ст. 1091.
• [18] См.: Указ Президента РФ от 10.01.1994 №66 «О структуре федеральных органовисполнительной власти». Собрание актов Президента и Правительства РоссийскойФедерации от 17.01.1994. № 3. Ст. 190.
• [19] См.: Горина А.П. Формирование государственной ценовой политики в жилищно-коммунальном хозяйстве: диссертация ... доктора экономических наук. М.,2002. Ст. 115-116.
• [20] См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 04.04.1994.№ 14. Ст. 1057.
• [21] См.: СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 818.
• [22] См.: Указ Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органовисполнительной власти». Собрание законодательства РФ от 22.05.2000. № 21. Ст. 2168.
• [23] См.: Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 09.09.2002 № 287.Текст приказа размещен в информационно-правовой системе «ГАРАНТ».
• [24] См.: Указ Президента РФ от 10.01.1994 №66 «О структуре федеральных органовисполнительной власти». Собрание актов Президента и Правительства РоссийскойФедерации от 17.01.1994. № 3. Ст. 190.
• [25] См.: Постановление Правительства РФ от 19.06.1994 № 739 «Об утверждении Положенияо Федеральной энергетической комиссии». СЗ РФ. 1994. № 9. Ст. 1022.
• [26] См.: Постановление Правительства РФ от 25.03.1994 №230 «Об утверждении составаФедеральной энергетической комиссии». Собрание актов Президента и ПравительстваРоссийской Федерации от 04.04.1994. № 14. Ст. 1096.
• [27] См.: Указ Президента РФ от 29.11.1995 № 1194 «О Федеральной энергетической комиссииРоссийской Федерации». СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4770.
• [28] См.: Указ Президента РФ от 04.09.2001 № 1091 «О внесении изменения в Указ ПрезидентаРоссийской Федерации от 29.11.1995 №1194 «О Федеральной энергетической комиссииРоссийской Федерации». СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3670.
• [29] См.: Постановлением Правительства РФ от 13.08.1996 №960 «Об утвержденииПоложения о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации». СЗ РФ. 1996.№35.Ст. 4182.
• [30] См.: Распоряжение Администрации Астраханской области от 10.02.1992 №145-р «Обобразовании региональной энергетической комиссии (РЭК)» // http://www.astrtarif.ru/7icH1797
• [31] См.: Постановление Главы Администрации Астраханской области от 14.04.1997 № 140 «Орегиональной энергетической комиссии Администрации Астраханской области» //http://www.astrtarif.ru/7icH 1797
• [32] См.: Постановление Губернатора Астраханской области от 04.02.2005 №34 «Ореорганизации органов исполнительной власти Астраханской области» //http://www.astrtarif.ru/?id= 1797
• [33] См.: СЗ РФ от 08.03.2004. № 10. Ст. 875.
• [34] См.: Изотова А.В. Правовые основы создания и функционирования системы ценовогорегулирования в электроэнергетике//Энергетическое право. 2013. № 1. С. 12.
• [35] См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти». Собрание законодательства РФ от 15.03.2004. № 11. Ст.945.
• [36] См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 332 «Об утверждении Положенияо Федеральной службе по тарифам». СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3049.
• [37] httpV/www.fstrf.ru/about/activity/l7.
• [38] 1X6 См.: Указ Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структурыфедеральных органов исполнительной власти». СЗ РФ. 2008. - № 20. - Ст. 2290.
• [39] 1X7 См.: Отчет ФСТ России о результатах деятельности в 2009 году и задачах насреднесрочную перспективу. Информационный бюллетень Федеральной службы по тарифам.-2010.-№ 11.-С. 183-194.
• [40] См.: СЗ РФ. - 2000. - № 25. - Ст. 2728.
• [41] См.: Зорькин В.Д., Лазарев Л.В. Комментарий к Конституции Российской Федерации. -М.: Эксмо, 2010. - С. 76.
• [42] См.: СЗ РФ. - 2005. - № 4. - Ст. 305.
• [43] См.: Там же. 2005. - № 31. - Ст. 3233.
• [44] См.: Информационный бюллетень Федеральной службы по тарифам. - 2008. - № 10. - С.105-106; 2009. — № 14.-С. 100; 20Ю.-№ 11.-С. 84-87.
• [45] См.: Информационный бюллетень Федеральной службы по тарифам. - 2010. - № 11. - С.84.
• [46] См.: URL: http://www.fstrf.ru/about/activity/control/10/55
• [47] См.: URL: http://www.fstrf.rU/about/activity/control/commission/l
• [48] См.: URL: http://docs.pravo.ru/document/view/64051155/74859627/
• [49] См.: СЗ РФ. - 2004. - № 10. - Ст. 875.
• [50] См.: Марочкина С.С. Тарифное регулирование в условиях реформирования 'энергетикиРоссии: дис. ... канд. экой. наук. - Омск, 2006. - С. 38-39.
• [51] Например, региональная служба по тарифам Ростовской области насчитывает 63 штатныеединицы; служба по тарифам Астраханской области - 40 штатных единиц; региональнаяэнергетическая комиссия - департамент цен и тарифов Краснодарского края - 74 штатныеединицы.
• [52] Бюджет. - 2009. - № 8. - С. 18.
• [53] См.: Пункт 2 постановления Правительства РФ от 24.12.2008 № 1003 «О внесении изменений вПоложение о Федеральной службе по тарифам» См.: СЗ РФ. 2009. - № 1. - Ст. 142.