Особенности форм и методов управленческой деятельности в период реформирования административного ценообразования

Рассмотрев функции, цели и задачи органов исполнительной власти в период реформирования административного ценообразования необходимо определить исторически сложившиеся формы и методы управленческой деятельности указанных органов и остановиться на их особенностях.

Под формой управления понимается внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления . Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени. [1] [2]

Формы управления обусловлены специфическими задачами и функциями органов исполнительной власти в сфере ценообразования и могут быть классифицированы в зависимости:

  • - от направленности - на внутренние и внешние;
  • - от содержания - на правоустановительные, правоприменительные, регулятивные и правоохранительные;
  • - от порождаемых последствий - на правовые и организационные.

Управленческие действия, направленные на внутреннюю

организацию работы органа исполнительной власти, облекаются во внутренние формы (например, приказ руководителя об утверждении внутреннего распорядка работы органа исполнительной власти). Во внешних формах проявляется воздействие на общественные отношения при реализации функций органа исполнительной власти в установленной сфере деятельности (правовой акт управления).

В рамках правоустановительной формы управления реализуется функция административного правотворчества. Издаются обязательные для субъектов управления нормативные правовые акты, например, правила государственного регулирования цен (тарифов); основы ценообразования на отдельные виды продукции, товаров и услуг; стандарты раскрытия информации хозяйствующими субъектами, осуществляющими регулируемые виды деятельности; постановления об установления цен.

Для реализации функций государственного регулирования цен (тарифов) используется правоприменительная форма управления, издаются индивидуальные акты управления: решения о включении хозяйствующего субъекта в Реестр субъектов естественных монополий, приказы об установлении предельных уровней тарифов и др.

Регулятивная форма управления применяется для решения задач по достижению баланса экономических интересов производителей и потребителей продукции, товаров и услуг, и выражается в совершении юридически значимых действий или действий юридического характера, основанных на нормативных правовых актах (рассмотрение разногласий между участниками оптового рынка мощности и энергии по вопросам применения тарифов, прогнозирование цен).

Внешнее выражение контрольных управленческих функций органов исполнительной власти в сфере ценообразования проявляется в правоохранительной форме управления: составление административных протоколов, рассмотрение дел об административных правонарушениях и применение иных мер воздействия.

Правовые формы управленческой деятельности в сфере регулирования цен (тарифов) влекут определенные юридические последствия, например обязанность применения установленных цен и ответственность за нарушение порядка ценообразования. Важнейшими правовыми формами являются нормативные и индивидуальные (административные) акты, а также плановые акты, в том числе целевые программы и концепции.

Организационные формы (нередко такие формы называют не правовыми ) представляют собой организационные действия - например, проведение собрания правления органа регулирования цен, совещаний - и материально-технические операции, направленные на ведение делопроизводства, учета, отчетности органов ценового регулирования.

Исходными методами правового регулирования, положенными в основу методов управленческой деятельности органов исполнительной власти в сфере ценообразования, являются централизованное регулирование (метод субординации) и децентрализованное регулирование (метод координации).

При методе субординации осуществляется централизованное регулирование на властно-имперагивных началах сверху вниз (характерно для применения в публичном, административном праве). При методе координации - участники регулируемых общественных отношений влияют на правовое регулирование (характерно для применения в гражданском праве).

Представляя собой сложное, многогранное правовое явление, каждый отраслевой метод выражает особый юридический режим регулирования и состоит в специфическом комплексе приемов и средств регулирования, который существует только в данном, конкретном нормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом правового регулирования[3] [4].

Рассматривая способы и приемы практического осуществления административного воздействия на объект управления, необходимо отметить, что метод управления представляет собой правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности[5].

Методы управленческой деятельности в сфере ценообразования обладают традиционными признаками методов управления:

  • - их существование обусловлено формированием соответствующих органов исполнительной власти;
  • - цель использования - обеспечение государственного управления в конкретной сфере:
  • - порядок применения методов установлен законодательством и др.

Характерными и отличительными чертами методов управленческой деятельности органов исполнительной власти по государственному регулированию цен (тарифов) являются:

  • - применение методов в процессе публично-управленческой деятельности в области экономики;
  • - выражение властных полномочий органов исполнительной власти в сфере управления ценообразованием;
  • - обеспечение порядка в системе управления ценообразованием;
  • - управленческое воздействие на специфический объект управления - поведение хозяйствующих субъектов, осуществляющих регулируемые виды деятельности, процессы образования и применения цен.

Рассматривая виды методов осуществления исполнительными органами государственной власти в сфере ценообразования управленческих действий, следует отметить широкое применение методов принуждения.

Управляющими субъектами устанавливаются обязательные для исполнения управляемыми субъектами правила государственного регулирования цен (тарифов) и основы ценообразования[6]. В случае, если действия управляемых субъектов не соответствуют требованиям этих правовых актов, исполнительные органы государственной власти применяют меры принуждающего характера, например, привлечение к административной ответственности.

Исторический анализ позволяет сделать вывод о том, что государственное регулирование цен осуществляется специальными косвенными и прямыми методами. Косвенные методы еще называ- юг экономическими методами . Косвенное регулирование - это регулирование не самих цен на товары, продукцию и услуги, а регулирование факторов, влияющих на цены. Управленческое воздействие направлено на экономические и материальные интересы субъекта управления через финансовую, налоговую, таможенную[7] [8], бюджетную, кредитную, инвестиционную политику государства. Оно осуществляется путем: установления налогов (значительное влияние на уровень цен оказывает налоговые обременения), проведения кредитной политики (льготного кредитования, снижения ставки банковского процента), установления норм амортизации, установления таможенных тарифов (применения льготных таможенных пошлин), субсидирования, датирования из бюджетов, осуществления государственных закупок и государственных заказов, определения уровня минимального размера оплаты груда. К формам косвенного регулирования цен можно также отнести:

  • - мероприятия по привлечению иностранных инвестиций, создание совместных предприятий;
  • - государственные программы по развитию конкуренции и предпринимательства, по развитию производства товаров народного потребления первой необходимости (например, лекарственных средств);
  • - государственное финансирование научных разработок новых видов продукции.

Таким образом, государство влияет на спрос и предложение на рынке, на доходы населения, на налоговые обременения хозяйствующих субъектов, и, как следствие, на цены.

Прямые методы управления в сфере ценообразования характеризуются односторонностью государственно-властного воздействия субъекта управления на объект. Прямое воздействие государства в лице его административных органов на экономические отношения, в том числе, в сфере ценообразования, осуществляется в целях реализации социальных и экономических функций государства, для защиты экономических интересов производителей и потребителей продукции, товаров, услуг, для создания условий рыночного равновесия. Методы прямого административного воздействия в сфере ценообразования характеризуются:

  • - прямым воздействием на волю производителя (поставщика) продукции, товаров, услуг (обязывают делать, как установлено законодательными или иными правовыми актами). Идеальный вариант, когда воли управляющих и производителя (поставщика) совпадают. Рассматривая регулирование как функцию государственного управления, Перфильев А.В. отмечал, что «государственное регулирование осуществляется посредством добровольного или принудительного подчинения воли и поведения людей правилам, утверждаемым уполномоченными государственными органами. При этом большую важность представляет то обстоятельство, что подчинение в случае регулирования не является абсолютным: объект регулирования изначально всегда имеет возможность в зависимости ог собственных интересов и системы ценностей выбирать варианты действия в пределах установленных правил. Есть и обратная связь: регулирование изначально устанавливается с учетом интересов участников регулируемых общественных отношений и таким же образом корректируется»[9];
  • - применением принудительных мер за нарушение порядка ценообразования.

Прямое государственное регулирование в сфере ценообразования - регулирование цен на товары, продукцию и услуги органами исполнительной власти путем: установления обязательных для применения хозяйствующими субъектами основ ценообразования и правил регулирования цен и путем вмешательства исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления в процесс формирования цен на товары, продукцию и услуги.

В результате проведенного исторического анализа к прямым методам государственного регулирования цен возможно отнести:

1. Установление фиксированных цен- эго наиболее распространенный прямой метод государственного регулирования цен, сущность которого заключается в определении государством цен с твердой установленной величиной. В случае установления государством фиксированных цен, хозяйствующие субъекты обязаны реализовывать свою продукцию, товары, услуги по установленным ценам, не выше, не ниже.

Этот метод, зарожденный еще в 1918 г., когда впервые были установлены твердые цены на хлеб[10] [11] [12], активно применялся и в период реформирования административного ценообразования. Государством твердо фиксировались как оптовые, так и розничные цены. Например, постановлением Совета Министров РСФСР от 29.12.1990 №623 «О переходе на новую систему оптовых цен и тари- фов в РСФСР» были введены с 1 января 1991 г. фиксированные оптовые цены и тарифы на сырье, материалы и другую промышленную продукцию и услуги, разработанные в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 28.07.1988 №283.

В виде твердых устанавливались заготовительные и закупочные цены на сырье и продукты сельского, лесного хозяйства и рыболовства.

С применением рассматриваемого метода регулировались также тарифы. Постановлением Госкомцен СССР от 14.10.1988 №551 был утвержден Прейскурант №03-03 «Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных систем (поверхностные и подземные источники)». Совместным решением Госкомцен СССР и Министерством путей сообщения СССР от 31.03.1989 №328 утвержден Прейскурант №10-01 «Тарифы на грузовые железнодорожные перевозки (Тарифное руководство №1)».

2. Установление предельных максимального и (или) минимального уровня цен.

При данном методе государством определяется «коридор цен», в рамках которого продавец, поставщик самостоятельно формирует конечную цену, при этом они не должны превышать максимального или занижать минимального уровня, установленного государством.

Как следует из исторического анализа, этот метод применялся, начиная с 1918 г. В соответствии с п.п. «а» п. 1 Положения о Комитете твердых цен при ВСНХ РСФСР от 18.07.1918 , комитет устанавливал

предельные цены на предметы массового потребления и элементы их производства.

Право устанавливать предельные уровни цен (тарифов) на основные потребительские товары (услуги), производимые и реализуемые кооперативами, включая кооперативы системы потребительской кооперации, было предоставлено Советам народных депутатов в целях обеспечения стабильности цен на потребительском рынке.

В 1990 г. органы регулирования цен были наделены полномочиями по установлению предельных цен и тарифов или предельных размеров их изменений на отдельные виды продукции и услуг.

3. Установление закупочных цен - это прямой метод государственного регулирования цен, используемый в основном при регулировании сельскохозяйственного рынка. В военные годы регулированию подлежали заготовительно-закупочные цены на продукцию колхозов и совхозов, а в 90-х г. - цены на сельхозпродукцию предприятий, кооперативов и крестьянских хозяйств. Так, например, постановлением Совета министров СССР от 7 мая 1990 г. №451 «О мерах по стимулированию в 1990 году государственных закупок зерна» были установлены государственные закупочные цены на зерновые культуры: пшеницу, кукурузу, рожь, ячмень, овес, рис, крупяные, бобовые и другие культуры 4 .

С 1958 г. регулировались заготовительные и закупочные цены на сырье и продукты не только сельского, но и лесного хозяйства и рыболовства. Позднее государственные закупочные цены стали применяться на лом и отходы черных, цветных и драгоценных металлов и др.

4. Замораживание цен.

Замораживание цен - это запрет на изменение цен, может быть общим или на отдельные группы товаров. Применялся, как правило, как краткосрочное средство для подавления инфляционных всплесков. Например, в Основных направлениях стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике, одобренных Верховным Советом СССР 19.10.1990[13] [14] [15], было предусмотрено применение временного замораживания цен на товары массового спроса в случае их чрезмерного роста.

Также в 1990 году было запрещено повышение цен хлеб и хлебобулочные изделия, крупу и бобовые, макаронные изделия[16].

5. Установление предельного уровня (норматива) рентабельности.

В случае государственного регулирования цен методом установление предельного уровня (норматива) рентабельности, при расчете цены учитывается размер прибыли, не превышающий установленного предельного уровня рентабельности.

Этот метод был известен еще с 1918 г., когда Комитеты цен наделялись полномочиями по определению среднего размера прибыли торгового заведения. Позже этот метод не нашел широкого применения. Только в 1990 г.[17] было введено применение предельных уровней рентабельности в целях предотвращения необоснованного роста договорных оптовых цен и тарифов на продукцию (работы, услуги) отраслей народного хозяйства. При этом предельный уровень рентабельности не применялся, если договорные цены и тарифы соответствовали или были ниже уровня утвержденных в установленном порядке оптовых цен и тарифов на эти виды продукции и услуг. Также предельный уровень рентабельности не применялся к договорным ценам на новую высокоэффективную продукцию производственно - технического назначения.

6. Установление надбавок к ценам (снабженческо- сбытовых, торговых).

В предусмотренных законодательством случаях, государством устанавливаются снабженческо-сбытовые и торговые надбавки к ценам.

Зародилось установление «пределов начислений на цены» в 1921 г., в период НЭПа, а широкое распространение этот метод получил с 1924 г., когда Комиссией по внутренней торговле при СТО стала применяться целая система «наценок, надбавок и скидок» к ценам.

Применялся этот метод регулирования цен в период реформирования административного ценообразования. Постановлением Совета Министров РСФСР от 18.02.1983 №85[18] были установлены повышенные тарифы на воду, потребляемую предприятиями и организациями сверх установленных лимитов в городах и других населенных пунктах Алтайского, Краснодарского и Приморского краев, Волгоградской, Иркутской, Новосибирской, Ростовской, Свердловской и Челябинской областей - в пятикратном размере против утвержденных тарифов.

7. Установление базовых цен.

Установление базовых цен применялось в основном при государственном регулировании цен на железнодорожные перевозки. Базовые часовые ставки платы за пользование вагонами были установлены Госкомцен СССР и МПС СССР 31.03.1989 №328 (с изменениями внесенными постановлением ФЭК РФ от 29.04.2003 №33-т/2[19] [20]).

8. Установление социально низких цен.

Этот метод необходим для обеспечения доступности товаров и продукции для широкого круга потребителей, относящихся к категории социально-незащищенных слоев населения.

Примером, может служить утвержденная в 1990 г. номенклатура товаров народного потребления, реализуемых по социально низким ценам (например, детские зимние пальто, ботинки, спортивные костю-

ч 146

мы и др.)

Особенностями рассматриваемого исторического периода является применение и сочетание различных методов государственного регулирования цен, а также использование методов регулирования свободных (договорных) цен и тарифов.

Подводя итог исследованиям исторических периодов зарождения и развития административного ценообразования, необходимо отметить, что, государство всегда осуществляло управление в сфере ценообразования.

Происходящие в России с 1917 г. процессы формирования цен являлись сферой государственного управления.

В период с 1917 по 1990 г.г. осуществлялось плановое ценообразование, отличительными чертами которого были высокая степень централизации управления и применение исключительно прямых методов регулирования цен на все виды продукции, товаров и услуг. В период административно-плановой экономики регулирование цен осуществлялось на основную массу товаров (работ, услуг).

С появлением рыночной экономики сфера ценообразования структурно разделилась на две части - сферу свободного ценообразования и сферу государственного регулирования цен. В 1991 г. государством был избран путь либерализации ценообразования, и начался поиск новых организационно-правовых форм управления в сфере регулирования цен (тарифов).

Таким образом, государственное управление ценами сыграло решающую роль в становлении государства и его социально- экономическом развитии. На разных исторических этапах цены становились орудием роста благосостояния населения, развития отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства. При этом, как показывает проведенный историко-правовой анализ, управление ценообразованием имело ряд негативных тенденций.

Государственное управление ценообразованием в масштабе страны не означало установления цен в одном центральном органе[21]. Функциями в сфере формирования и реализации ценовой политики страны, на том или ином этапе развития всегда обладало множество органов исполнительной власти федерального и регионального уровня, органов местного самоуправления. При этом указанные органы не работали как единый механизм. Разработанные комитетами (комиссиями) цен (нижестоящими органами власти по отношению к министерствам) методологические акты по расчету цен были обязательными для применения министерствами только «на бумаге».

По сути, осуществлялось управление отдельными отраслями хозяйства, а не ценообразованием как сферой управления.

Важнейшие правовые нормы административного ценообразования, такие как порядок государственного регулирования, перечень видов продукции, товаров[22] и услуг, цены на которые подлежат государственному регулированию, не были сконцентрированы в едином нормативном правовом акте.

Указы главы государства, постановления высшего органа исполнительной власти, правовые акты иных органов исполнительной власти, в том числе региональных и органов местного управления не представляли собой единую систему взаимосвязанных, дополняющих и регулирующих правоотношения в сфере ценообразования нормативных правовых актов.

За весь исследованный исторический период в стране не существовало единого законодательного акта, содержащего основы государственной ценовой политики страны, четкого разграничения полномочий между органами регулирования цен, пределов вмешательства государства в указанную сферу деятельности хозяйствующих субъектов.

Таким образом, требовалась совершенствование законодательства и сложившейся системы органов управления в сфере ценообразования в Российской Федерации.

147 См.: Дерябин А.А., Салимжанов И.К. Цена - инструмент управления экономикой. М.,1985. С.55.

  • [1] ' См.: Павлов В.С., Шпрыгин В.И. Реформа ценообразования: цели, пути реализации.М.,1991. Ст. 52.
  • [2] См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. Москва,2005. Ст. 339.
  • [3] См.: Канунникова Н.Г. Теоретические аспекты форм государственного управления //Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 10 - 12.
  • [4] См.: Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994. Ст. 157.
  • [5] См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М, 2005. Ст. 410.
  • [6] См. например, Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) вэлектроэнергетике, утвержденные Постановление Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178«О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» // СЗ РФ.2012. №4. Ст. 504.
  • [7] См.: Метелев И. Государственное регулирование цен в России. // «Человек и труд», 2006.№ 10. Ст. 77-79.
  • [8] Сидоров В.Н. Таможенное право. Учебник для бакалавров. Сер. 58 Бакалавр.Академический курс (5-е изд., пер. и доп.). Москва, 2014. С. 21; Сидоров В.Н. Осовершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации: изменения статусанекоммерческих организаций как юридических лиц // Вестник Волжского университета им.В.Н. Татищева. 2009. №71. С. 11-23; Сидоров В.Н. Совершение сделок с земельнымиучастками из состава земель сельскохозяйственного назначения // Вестник Российскогоуниверситета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2006. № 2. С. 38-47; СидоровВ.Н. Госкорпорация в атомной отрасли: правовые проблемы ее создания и деятельности //Вестник Омской юридической академии. 2007. № 7. С. 65-70.
  • [9] См.: Перфильев А.В. Регулирование как функция государственного управления.Диссертация кандидата юридических наук. М. 2004. Ст. 63.
  • [10] См.: Постановления Народного комиссара продовольствия от 08.08.1918 г. «О твердыхценах на хлеб урожая 1918 г.» // ГААО. Ф. Р-1373. Оп. 2. Д. 127. Л. 7-8.
  • [11] 13 Доступ из ИПС «Консультант».
  • [12] См.: История ценообразования в СССР 1917-1928. М.,1970. Ст. 193.
  • [13] См.: Закон СССР от 26.05.1988 № 8998-XI «О кооперации в СССР» // Ведомости ВССССР. 1988. №22. Ст. 355.
  • [14] См.: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_16544.htm
  • [15] См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 31.10.1990. №44. Ст. 906.
  • [16] См.: Постановление Верховного Совета СССР от 14.06.1990 № 1562-1«О предложениях Правительства СССР по повышению розничных цен на хлеб ихлебопродукты» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.1990. №25. Ст. 465.
  • [17] См.: Постановление Совмина РСФСР от 29.12.1990 № 623 «О переходе на новую системуоптовых цен и тарифов в РСФСР»// Доступ из ИПС «Консультант».
  • [18] Доступ из ИПС «Консультант».
  • [19] См.: Информационный бюллетень ФЭК РФ от 15.05.2003. № 14. Ст. 18.
  • [20] См.: Постановление Совмина СССР от 05.02.1990 №110 «О неотложных мерах понормализации потребительского рынка, денежного обращения и усилению государственногоконтроля за ценами». СП СССР. 1990. № 6. Ст. 33.
  • [21] |4!< Михальский Э.В. Таможенный контроль после выпуска товаров: Учебное пособие. М.,
  • [22] 2017.-92 с.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >