Земельный кодекс Российской Федерации и другие законы, принятые на рубеже XX—XXI вв., их роль в урегулировании земельных отношений

Сразу после того как в конце 1993 г. ряд норм ЗК РСФСР был признан недействующим[1], началась работа над проектом нового кодекса. В 1997 и 1998 гг. проект нового Земельного кодекса даже был принят Федеральным Собранием, но его не подписал Президент РФ. Принять документ удалось только в 2001 г. Появление ЗК РФ позволило преодолеть законодательную неопределенность в земельном вопросе. В частности, ЗК РФ разграничил полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений, определил виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения, установил особенности оборота земельных участков, зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель. Также ЗК РФ определил принципы, на которых основываются нормы не только самого Кодекса, но и изданных в соответствии с ним иных актов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Перечислим эти основополагающие принципы:

  • 1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека;
  • 2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;
  • 3) приоритет охраны жизни и здоровья человека;
  • 4) участие граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю;
  • 5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;
  • 6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий (ООТ);
  • 7) платность использования земли;
  • 8) деление земель по целевому назначению на категории;
  • 9) разграничение государственной земельной собственности на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований;
  • 10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель;
  • 11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан;
  • 12) разграничение действия норм гражданского законодательства и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель;
  • 13) государственное регулирование приватизации земли;
  • 14) эффективность, справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедур предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.

Значение ЗК РФ для формирования взаимоувязанной системы земельного законодательства заключается также в том, что кодексы как кодифицированные законы занимают особое место среди нормативных актов, регулирующих те или иные общественные отношения. В частности, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ.

Это особенно важно с учетом того, что наряду с земельным законодательством, объединяющим нормативные правовые акты, регулирующие отношения по использованию и охране земель, источниками земельного права являются также и нормативные правовые акты, образующие другие отрасли законодательства, но при этом регулирующие в отдельных своих положениях (наряду с другими общественными отношениями) земельные отношения. Такими являются гражданское, административное, лесное, водное, налоговое и другое законодательство, специальные федеральные законы. Принятие ЗК РФ позволило, в частности, достаточно корректно разграничить действие норм земельного и гражданского законодательства при регулировании отношений по использованию земли.

Как известно, в советский период гражданское законодательство к земле не применялось. В условиях национализации земли и ее полного исключения из гражданского оборота земля перестала быть имуществом. Тогда гражданское законодательство прямо определяло, что земельные отношения регулируются особыми кодексами1, земельным законодательством[2] [3]. Но по мере развития рыночных отношений земля как рыночный товар оказалась вовлеченной в сферу гражданского законодательства.

Первый шаг в этом направлении был сделан еще в 1991 г. в условиях СССР. Согласно Основам гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик1, к отношениям по использованию природных ресурсов, в том числе земли, отвечающим признакам гражданских отношений, стало применяться гражданское законодательство, но только в тех случаях, когда эти отношения не регулировались законодательством об использовании природных ресурсов и охране окружающей природной среды. В 1993 году этот курс был подтвержден Указом Президента РФ[4] [5]. Совершение сделок с земельными участками стало регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного и иного специального законодательства.

Однако земельно-имущественные нормы главы 17 части первой ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю», принятой в 1994 г., не вступали в силу вплоть до 2001 г. При принятии указанной части ГК РФ было оговорено, что глава 17 будет введена в действие только со дня введения в действие принятого Государственной Думой нового Земельного Кодекса РФ.

В связи с этим в 90-е г. XX в. вопрос о приоритете гражданского или земельного законодательства в земельно-имущественных вопросах оставался открытым. Решен он был принятием ЗК РФ, который определил, что земельно-имущественные отношения регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Нормы земельного и гражданского права содержательно связаны между собой. Например, при регулировании купли-продажи земельных участков, с одной стороны, действуют общие положения о купле- продаже главы 30 ГК РФ, с другой стороны, ЗК РФ содержит дополнительные требования к договору купли-продажи земельного участка, несоблюдение которых влечет признание такого договора недействительным даже в том случае, если содержащиеся в нем условия законны. Или, например, гражданское законодательство в зависимости от оборотоспособности имущества делит его на виды: имущество, свободное в обороте, ограниченное в обороте и изъятое из оборота. При этом земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Ограничения же оборотоспособности земельных участков определены в ЗК РФ (ст. 27).

Некоторые земельно-имущественные отношения, в том числе связанные с собственностью на землю и совершением сделок с землей, в значительной степени регулируются именно нормами земельного законодательства (например, вопросы приватизации земель, условия и порядок перехода прав на землю при образовании земельных участков, процедурные вопросы прекращения прав на землю). Кроме того, следует учитывать, что у земельного участка всегда особый режим охраны и целевого рационального использования, который обеспечивается нормами земельного законодательства (путем установления условий пользования, ограничений и запретов), в том числе и в тех случаях, когда отношения по поводу участка носят имущественный характер.

Поэтому фактически в современной России земельно-имущественные отношения (вопросы собственности, иных вещных прав на землю, сделки по поводу земельных участков) стали предметом совместного регулирования как земельного, так и гражданского законодательства.

Характеризуя в целом значение ЗК РФ для урегулирования земельных отношений и его влияние на систему современного земельного законодательства, следует отметить, что принятие ЗК РФ позволило в основном завершить процесс становления нового рыночного земельного законодательства и привести его в соответствие с достигнутыми в 90-е г. XX в. результатами земельной реформы.

Вместе с тем последующее динамичное развитие земельных отношений выявило новые задачи в этой области уже после принятия ЗК РФ. В связи с этим за последние годы в ЗК РФ и в федеральный закон о введении его в действие внесено множество поправок. Так, существенной новацией ЗК РФ стало значительное сужение сферы действия титула права постоянного (бессрочного) пользования землей: после принятия Кодекса на таком праве участки не предоставляются ни гражданам, ни юридическим лицам (они продолжают предоставляться только ограниченному кругу юридических лиц, подробнее см. параграф 3.2.1. «Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком»).

Кроме того, на рубеже XX—XXI вв. были приняты федеральные законы земельно-правовой тематики, которые развивали положения ЗК РФ или регулировали отдельные вопросы, которые не были включены в него по различным причинам. К числу таких федеральных законов следует отнести:

  • 1) Федеральный закон от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», который был принят тремя месяцами раньше ЗК РФ. Предусмотренная этим законом процедура подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые возникало право федеральной, региональной или муниципальной собственности, была достаточно сложной, и процесс разграничения государственной собственности на землю мог затянуться на десятилетия. В связи с этим в 2006 г. этот закон был признан утратившим силу, а «вводный» закон ЗК РФ дополнен нормами, регламентирующими правовые основания отнесения неприватизированных земель к тем или иным формам публичной земельной собственности;
  • 2) Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», действующий и поныне, определивший принципы оборота указанных земель, особенности совершения с ними отдельных сделок, порядок владения, пользования и распоряжения земельными участками, находившимися в общей долевой собственности, правовой статус земельных долей и другие ключевые положения в данной области правоотношений. Вместе с тем уже спустя три года с учетом реальной ситуации в аграрном землепользовании в данный закон были внесены существенные изменения в части преимущественного права покупки земельных долей. Достаточно принципиальные изменения вносились в данный закон и в последующем[6];
  • 3) Федеральный закон от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее — Закон о земельном кадастре), который определял цели, принципы и место земельного кадастра в системе государственных информационных ресурсов, полномочия соответствующих органов, состав сведений и документов и другие существенные положения. Однако в 2008 г. данный закон утратил силу, и в настоящее время действует Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре);
  • 4) Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» (действует в настоящее время, далее — Закон о землеустройстве), который определяет содержание землеустроительных мероприятий, его объекты, состав землеустроительной документации, формы государственного контроля за проведением землеустройства. В 2008 году из данного закона был исключен ряд важных положений, связанных с территориальным землеустройством, кроме того, из числа объектов землеустройства были исключены земельные участки (основной объект землеустройства на протяжении предыдущих десятилетий);
  • 5) Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». До настоящего времени данный закон не претерпел радикальных изменений. В последнее время активно обсуждается вопрос об отмене института категорий земель. В частности, Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012—2017 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р, далее — Основы госземполитики (2012— 2017)) предусматривают исключение из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории. В связи с этим данный закон будет радикально изменен либо признан утратившим силу.

Таким образом, с одной стороны, ЗК РФ и названные федеральные законы (вместе с принятыми в их развитие подзаконными актами), урегулировали практически все нерешенные в 1990-е гг. земельноправовые проблемы. Это позволило сформировать в краткосрочной перспективе стабильное федеральное земельное законодательство. С другой стороны, и ЗК РФ, и вышеназванные законы буквально через несколько лет претерпели весьма существенную трансформацию либо вообще признаны утратившими силу.

  • [1] Указ Президента РФ от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательстваРоссийской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».
  • [2] Постановление ВЦИК от 11.11.1922 «О введении в действие Гражданского кодексаРСФСР» (вместе с Гражданским кодексом РСФСР).
  • [3] Закон РСФСР от 11.06.1964 «Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР» (вместес Гражданским кодексом РСФСР).
  • [4] Утв. Верховным Советом СССР 31.05.1991 № 2211-1.
  • [5] Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношенийи развитии аграрной реформы в России».
  • [6] Об изменениях, которые за последние десять лет претерпел указанный закон, подробнее см.: Липски С.А. О развитии федерального законодательства, регулирующего оборотземель сельскохозяйственного назначения //Аграрное и земельное право. 2013. № 2.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >