НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ДИАСПОРЫ И ЗЕМЛЯЧЕСТВА (ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ)1
А.В. Дмитриев
Член-корр. РАН, доктор философских наук, главный научный сотрудник, Институт социологии РАН (Москва)
А.В. Роговая
Кандидат философских наук, старший научный сотрудник,
Институт социологии РАН (Москва)
Будем исходить из тезиса о том, что диаспоры и землячества являются неотъемлемой частью гражданского общества и во многом способствуют формированию регионального социума, изменению социально-демографической структуры, ее этнического и конфессионального состава.
Современные диаспоры ныне являются не только этнокультурными анклавами, но и активными участниками внутри- и внешнеполитических отношений стран пребывания [4], что приводит к появлению новых социальных и политико-правовых аспектов деятельности этнических групп, которые выходят за рамки традиционного представления о национальных меньшинствах. К тому же существование диаспор и землячеств как этнокультурных общностей во многом зависит от готовности и желания их субъектов жить в соответствии с правовыми нормами, действующими в том или ином государстве, что требует дополнительного их изучения в нормативно-правовом дискурсе.
Напомним, в настоящее время категория «диаспора» активно используется в современной научной литературе, однако пока момента единого подхода к определению данного термина не выработано, что, впрочем, объяснимо.
В российском же законодательстве нормативное употребление термина «диаспора» прослеживается в основном в подзаконных актах[1] [2], чаще встречаются такие понятия, как «российская диаспора»,
«русская диаспора», «национальная диаспора», «этническая общность», «культурно-этническая общность». При этом существующее законодательное определение диаспоры, которое отражено в ведомственном правовом акте Минрегиона России[3] [4], не в полной мере отражает сущность данного института. Приведенная дефиниция сформулирована без должного учета ряда научных подходов к определению понятия «диаспора», упуская из виду главное: одним из основных условий существования диаспоры является устойчивая совокупность людей единого этнического происхождения.
Материалом для анализа необходимости нормативноправового статуса диаспор и землячеств или отсутствия таковой служат результаты полуформализованного интервью 16 экспертов — представителей научного сообщества из Москвы, Краснодарского края, Республики Адыгея, Ростовской и Тюменской областей, проведенного осенью 2015 г. в рамках проекта РНФ № 15-18-00093.
Первичный анализ опроса показал явную противоречивость мнений экспертов по данной проблеме. Одни эксперты отметили важность определения юридического, государственного статуса диаспоры и землячества, тогда как другие выступили за сохранение их статуса как этнокультурного сообщества, не более того. Эксперты согласились с тем, что определяющими признаками диаспоры и землячества выступают как культурная, так и политическая, экономическая составляющие.
Как отмечает эксперт А. Шадже (Майкоп), экономика, с одной стороны, культура и политика — с другой, носят явно взаимодополняющий характер в деятельности диаспор, поэтому «значимыми являются разработка и реализация социальных технологий адаптации, правовых и экономических механизмов интегрирования в принимающее общество, сохранения и развития этнокультурных ценностей».
Культурная политика в стране и ее регионах направлена на сохранение каждой культурной единицы и укрепление «единства в многообразии», при этом «правящая элита» не должна руководствоваться крайними принципами «назад к традиции» или «долой традиции». Стратегические задачи в этой сфере были четко определены Правительством РФ в Федеральной целевой программе «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)» и в «Основах государственной культурной политики». Программы призваны обеспечить координацию государственной национальной и культурной политики, выработку региональных стратегий этнокультурного развития, поддержку диалога между органами государственной власти и общественными национальными и религиозными объединениями.
Основными аргументами о необходимости нормативноправового статуса диаспор, по мнению экспертов, является значимость роли диаспоры как одной из важных структур гражданского общества для регулирования отношений в правовой и политической сферах.
Диаспоры играют все более значимую роль в работе с мигрантами, их интеграции в общество, в регулировании их трудовой деятельности, а также в контроле деятельности отечественных работодателей именно в рамках закона, помогают решать многие вопросы, в частности, способствуют профилактике нарушения законодательства мигрантами, работодателями, отстаиванию интересов мигрантов в различных судебных процессах, в т.ч. и уголовных.
Эксперт В. Леденева (Москва) настаивает на том, что именно нахождение большинства мигрантов в России в неправовом миграционном поле, т.е. с нарушением миграционного законодательства как ими самими, так и работодателями, является самым главным препятствием интеграции этнических групп. Сталкиваясь с неформальными практиками, нарушением законодательства со стороны работодателей, мигранты в большей степени обращаются к диаспорам: «Да, в этом плане диаспоры помогают решать многие вопросы; с одной стороны, это хорошо, но есть и отрицательный момент в том, что мигранты сами таким образом не способны как-то проявлять себя и решать свои проблемы самостоятельно. Поэтому для интеграции мигрантов нужно в первую очередь контролировать и регулировать их трудовую деятельность именно в рамках закона и особенно контролировать деятельность работодателей. Когда мигрант чувствует свою незащищенность, нестабильность, то, конечно, ни о какой интеграции речь не может идти».
Вместе с тем значительное влияние на приток мигрантов оказывают небольшие группы инициативных людей из диаспор, оказывающие услуги трудовым мигрантам (получение как государственных услуг, связанных с оформлением и выдачей разрешения на работу, патента, миграционным учетом, разрешения на временное проживание и др., так и негосударственных услуг, касающихся трудоустройства мигрантов, поиска жилья, неформальной защиты, представительства интересов при решении трудовых споров и конфликтов), используя различные ресурсы родственных, деловых, земляческих связей в регионах стран происхождения мигрантов и содействуя привлечению этнических соотечественников для работы в России. При этом эта диаспорная группа руководствуется в первую очередь целью получить прибыль от подобной деятельности, поднять свой авторитет и занять более высокое положение в структуре диаспоры и только потом — улучшить отношение к мигрантам в регионе. Такие неформальные практики предоставления услуг могут мотивировать у трудовых мигрантов дезинтеграционные установки во взаимодействии с принимающим обществом [5]. Это в свою очередь требует ужесточения административной и уголовной ответственности за теневую деятельность в сфере трудовой миграции членов диаспоры (НКО, НКА).
Поскольку этнические диаспоры являются связующим звеном с регионами, наличие нормативно-правовой базы для деятельности является важным для диаспоры как общественной организации. При этом возможность закрепление диаспор на государственном уровне на законных основаниях позволяет вести эффективный диалог органов государственной власти с лидерами этнических групп по вопросам существующих противоречий между этническими группами и принимающим сообществом. Так, например, как отмечает эксперт Г. Денисова (Ростов-на-Дону), «диаспорно- земляческие группы нередко считают, что имеют право реализовывать свои этнические, конфессиональные традиции и обычаи открыто (ношение национальной одежды, использование национального языка, моделей поведения в присутственных местах), принимающее сообщество в свою очередь выражает недовольство и нередко протестует против таких явлений».
Как отмечает эксперт Г. Зайцев (Тюмень), нужна обязательная регистрация этнических диаспор, чтобы власть могла влиять на определенные действия диаспоры.
Однако мнения по поводу дальнейшей формализации деятельности диаспор и землячеств разделились. В частности, большинство экспертов отметило, что никакого дополнительного нормативно-правового статуса землячества не нужно.
По мнению некоторых экспертов, землячества — более условная и неопределенная структура и оформляются в рамках общественных движений, занимаются выдвижением своих представителей для решения своих частных вопросов, в основном для закрепления собственного статуса.
По мнению других, нормативно-правовой статус для землячеств все же нужен. «Особенно (они нужны) для землячеств из областей, краев, где преобладает русское население» (Е. Назарова, Москва), поскольку «все живущие вне своей "малой родины" должны жить по законам принимающего общества» (Л. Рыбаковский, Москва).
Общий анализ мнений экспертов, которые выступили против нормативно-правового статуса, показал, что в основном мы имеем дело с утверждениями: диаспора и землячество — это прежде всего культурный феномен, и придание правового статуса только усилит их существующее обособление. «Люди, которые перебираются из одной страны в другую или из одного региона в другой, и так чувствуют себя ущемленными, неравноправными, их религия и традиции могут быть поставлены в тупик. Если их еще обосабливать на законодательном уровне, то будет больше вреда, они будут чувствовать себя скорее изгоями, чем равноправными жителями» (Г. Ромашкина, Тюмень).
Как отмечает эксперт Г. Денисова, все же «доминирующая позиция— не государственный статус, а статус этнокультурного сообщества внутри принимающего сообщества. Если юридический статус уже есть, то уместно говорить о диаспоре, при этом данный статус позволяет представлять интересы этнокультурного общества в государственных органах власти. Влияние диаспорных групп наиболее заметно в сфере культуры, где им оказывается помощь со стороны администрации, конфессиональных организаций. Нормативно-правовой статус только выстроит дополнительные этногруп- повые границы, что противоречит стратегии интеграции этнических групп в единое социокультурное пространство. Задача в другом — обеспечение равноправного вхождения в сферу производственных, социальных и политических отношений всем гражданам России независимо от этнического происхождения».
На это указывают и эксперты из Краснодара и Тюмени: «диаспора — это только культурная автономия, а не территориальная или политическая» (В. Ракачев, Краснодар), «нет смысла лишний раз акцентировать внимание на национальности. Диаспора и так регулируется как общественная организация, а землячества— тем более, разве что нести ответственность за провинившегося» (И. Грошева, Тюмень).
При этом, как отмечает А. Назаров (Москва), не все приезжие желают взаимодействовать между собой, а правовой статус изначально будет их помимо воли приписывать к диаспоре со всеми последствиями.
Более категоричны эксперты, когда речь идет о землячествах. Так, Г. Денисова отмечает, что для землячеств характерно наличие солидарных этнокультурных связей между людьми, прибывшими из территории расселения российских этносов, которые «неформальны, тем не менее они оказывают друг другу моральную поддержку, помогают в трудоустройстве, помогают деньгами», им не имеет смысла придания нормативно-правового статуса землячества. Чаще всего лидеров землячеств привлекают к политике для обсуждения существующих проблем в проведении национальной политики или вопросов, которые в той или иной мере затрагивают интересы этнических групп.
Как отмечают некоторые эксперты, никакого нормативноправового статуса дополнительно не нужно, поскольку закон о национально-культурной автономии отражает все их интересы и специфичность. Имеющееся законодательство вполне достаточно для решения проблем и, как отмечает эксперт В. Авксентьев (Ростов-на-Дону), «чем меньше эти процессы вовлекаются в политикоправовую сферу, тем лучше».
Одним из важных условий существования диаспоры является ее признание в качестве социального института — организации, деятельность которой направлена на сохранение и развитие этнической идентичности, реализацию каких-либо потребностей представителей диаспоры. Именно поэтому эксперты рассматривают диаспоры в форме общественного объединения, а точнее, национальнокультурной автономии [3].
Так, отвечая на вопрос, каким может быть нормативный статус диаспор/землячеств, большинство экспертов указало, что их статус определяется только на основе национально-культурных общественных организаций (НКОО) и национально-культурных автономий (НКА).
Наибольшее активное развитие национально-культурных объединений, в особенности национально-культурных автономий, получило с начала 2000 г., однако надежды на то, что НКА будут выступать в качестве посредника между представителями конкретного этноса и властью по реализации национальной политики как в регионах, так и в стране в целом не реализовались. Национальнокультурная автономия в основном трактуется как обычная общественная организация, а финансирование происходит, как правило, через региональные бюджеты субъекта РФ или посредством участия в грантах на проведение отдельных мероприятий (национальных праздников, фестивалей, конкурсов). Лишь некоторые регионы могут похвастаться поддержкой НКО или финансированием тех или иных мероприятий в рамках национальной политики Федеральным центром, и, как правило, это богатые регионы: Москва, Московская область, Тюменская область и некоторые другие [3J.
В основном диаспоры и землячества руководствуются федеральным законодательством («О национально-культурной автономии» от 22.08.2004 №122-ФЗ, «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 №7-ФЗ). Однако, как отмечает эксперт В. Муха (Краснодар), «даже если есть региональное законодательство о НКА, отдельные постановления, но о них мало знают. Все это идет на уровне исполнительных органов власти, постановлений правительства, региональных целевых программ, отдельных ведомственных нормативных правовых актов».
Общественные этнокультурные организации нужны, и это уже устоявшаяся практика. Как отмечает эксперт Г. Денисова, «они функционально работают в городской среде, в сельских поселениях оптимально местное самоуправление, где этнокультурные группы тоже представлены. Но и в этом случае нужно стремиться к участию в самоуправлении на равных условиях всех граждан сельского поселения. Пока же сохраняется практика: к авторитетным лидерам землячеств обращаются даже за помощью в случае сбора налога. Т.е. государственные органы в лице их конкретных представителей сами добровольно (для оптимизации своих усилий) передают часть государственных функций лидерам диаспор, тем самым укрепляя социальногрупповые отношения и межгрупповые этнокультурные границы».
Возможно, по мнению эксперта А. Шадже, «социальноориентированные НКА и НКОО будут способствовать выявлению и укреплению консолидационных основ многоэтноконфессиональной России, укреплению российской гражданской идентичности». Стратегические задачи в этой сфере определены Правительством РФ в Федеральной целевой программе «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)», которая подготовлена в соответствии со Стратегией государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Программа призвана обеспечить координацию государственной национальной политики, выработку региональных стратегий этнокультурного развития, поддержку диалога между органами государственной власти, общественными национальными и религиозными объединениями.
В то же время, как отмечает эксперт из Краснодара В. Муха, необходимо более четко сформулировать закон об общественных объединениях, «на данный момент есть статус землячества, который прописан в законе об общественных объединениях, либо это в отдельный пункт в законе по диаспорам прописать, либо разграничить — что это за объединение, какие отличительные черты оно имеет».
Как отмечает эксперт из Тюмени Г. Зайцев, НКОО наиболее приемлемы для граждан России, НКА — для бывших граждан СССР.
По поводу включения диаспор, землячеств на основе местного самоуправления (МСУ) и территориально-общественного самоуправления (ТОС) среди экспертов также имеются противоречия. Так, по мнению эксперта из Краснодара, есть смысл отразить нормативноправовой статус диаспор/землячеств на основе МСУ и ТОС, «указывать на возможности диаспор, делегировать туда своих представителей. С одной стороны — это нужно, но с другой — здесь содержится существенный конфликтный потенциал, поэтому надо очень обдуманно подойти, согласовать с объемами возможностей».
В то же время, как отмечает эксперт В. Леденева, «на основе МСУ и ТОС — это ни к чему, поскольку местные органы власти также ведут активную деятельность по выстраиванию взаимоотношений с этническими группами по профилактике межнациональных конфликтов».
Как показал анализ интервью, фундаментальным принципом мирного сожительства населения, ассоциирующего себя с различными этническими группами, остается правовое равенство граждан вне зависимости от национальности. В то же время важную роль вне зависимости от нормативно-правового статуса диаспоры, землячества играет лидер этнической группы. Именно лидеры, формирование элит внутри диаспоры, которых выдвигают для взаимодействия с органами власти, по мнению многих экспертов, способны по мере возможности решать многие вопросы.
Как отмечает эксперт Г. Денисова, «устоявшаяся политическая практика — создать групповое объединение прибывших (благо они объединены родственными, конфессиональными и территориальными связями), выделить или поддержать в этом объединении авторитетного лидера и все проблемы, которые возникают с «этни- ками», решать через лидера. (Например, даже по проблемам успеваемости конкретного школьника учитель вызывает в школу часто не родителя, а авторитетного человека в этническом землячестве.) Эта стратегия только закрепляет групповую организацию и препятствует стратегии индивидуальной мобильности, а следовательно, укреплению правового статуса индивида, прибывшего из другого этнокультурного региона. При сложившейся практике это размывает значимость правовых государственных институтов. Все решается через «старшего».
Многое зависит от лидера диаспоры, и этнические группы поддерживают своих лидеров в политике. Лидер, по мнению В. Ле- деневой, «это, как правило, человек авторитетный, уважаемый как со стороны представителей диаспоры мигрантов, так и со стороны органов власти, человек, который умеет выстраивать взаимоотношения с органами власти разных уровней, человек, который организовывает, управляет деятельностью диаспор, ведет активную политическую и общественную деятельность, помогает мигрантам решать их проблемы, и, конечно, многое зависит от лидера, от его авторитета. Лидер является связующим звеном диаспоры».
Таким образом, можно сказать, что полноценной интеграции этнических групп в региональном сообществе способствует не столько наличие нормативно-правового статуса диаспоры/ землячества, сколько эффективная работа государственных органов и правовых органов во взаимодействии с лидерами диаспоры/землячества, особенно в тех случаях, когда эти лидеры достаточно профессионально подготовлены. Руководителям национально-культурных объединений предпочтительно досконально знать нормативно-правовые основы деятельности своих организаций и разбираться во многих законодательных тонкостях. Именно НКОО и НКА являются основными регуляторами межэтнических отношений и важным институтом гражданского общества.
Вопрос о предоставлении дополнительных юридических полномочий диаспорам и землячествам до сих пор является достаточно спорным. Этот факт необходимо постоянно учитывать. Наш вывод подтверждает и эксперт В. Авксентьев: «чем меньше эти процессы вовлекаются в политико-правовую сферу, тем лучше. Имеющееся законодательство вполне достаточно для решения проблем».
Литература
- 1. Полоскова Т. Современные диаспоры: внутриполитические и международные аспекты. М.: Научная книга, 2002. 284 с.
- 2. Пядухов Г.А. Диаспоры и социальные практики субъектов услуг в сфере трудовой миграции: региональный аспект // Демоскоп. 2012. № 533-534. http://demoscope.ru/weekly/2012/0533/anal i t05. php
- 3. Дмитриев А.В., Пядухов Г.А. Социально-пространственный дискурс конфлик- тогенности внешней трудовой миграции // Региональная социология: проблемы консолидации социального пространства России / отв. ред. В.В. Маркин. М.: Новый Хронограф, 2015. С. 347-378.
- 4. Мамедов Э.Ф. Особенности и проблемы использования термина «диаспора» в российском законодательстве // Евразийский юридический журнал. 2015. № 7 (86).
- 5. Ильина А.А. Национально-культурные объединения современной России: нормативно-правовые основы деятельности и этапы формирования // Культурологические исследования в Сибири. 2012. № 4. С. 14-21.
- [1] Исследование выполнено при поддержке Российского научного фонда проект № 15-18-00093.
- [2] См: Указ Президента РФ «О Стратегии государственной национальной политикиРоссийской Федерации на период до 2025 года»; Постановление Правительства РФ «Об
- [3] утверждении Положения о Правительственной комиссии по делам соотечественников зарубежом»; Постановление Правительства РФ «О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом»; Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Программыработы с соотечественниками, проживающими за рубежом, на 2013-2014 годы» и др.
- [4] См: Приказ Минрегиона России от 14.10.2013 № 444 «Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерациио порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений,их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий».
