Этнокультурное развитие. Диаспоры, землячества и внешняя миграция

Для эффективной реализации государственной национальной политики, взаимодействия с этнокультурными и религиозными сообществами и обеспечения этнокультурного развития особую важность представляет федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014— 2020 годы)» (Постановление Правительства РФ от 20.08.2013 № 718 (ред. от 25.03.2015).

Реализация данной Программы и региональных целевых программ предусматривает активное вовлечение национальнокультурных, религиозных организаций, институтов гражданского общества в социально ориентированную деятельность по укреплению гражданского и духовного единства российской нации, сохранению духовных традиций народов России, интеграции, адаптации, социализации мигрантов различной этнической и религиозной принадлежности и др.

Важную роль в формировании единого пространства и решения проблем этнокультурного развития и межкультурного взаимодействия играют национально-культурные объединения, национально-культурные автономии.

Институт национально-культурной автономии, будучи экстерриториальным общественным формированием, не только создает условия для сохранения национальной самоидентификации, но и способствует реализации внутренней политики, национальной политики, внешнеполитических интересов России, интеграции различных национальных культур, делая многонациональность необходимым элементом сохранения целостности России^[1].

В соответствии с Федеральным законом от 17.06.1996 № 74- ФЗ (ред. от 04.11.2014) "О национально-культурной автономии" этнические общности в Российской Федерации имеют право на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности посредством создания на основании волеизъявления населения или по инициативе отдельных граждан национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств, защиту, восстановление и сохранение исконной культурно-исторической среды обитания, но и осуществлять деятельность, направленную на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов. Российская Федерация гарантирует право всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, на культурно-национальную автономию. При этом реализация одними этническими общностями права на культурно-национальную автономию не должна наносить ущерб другим национальным общностям.

Национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной. По данным Министерства юстиции в настоящее время зарегистрировано 1160 национально-культурных автономий, из них федеральных— 16, региональных— 272, местных — 870.

При этом в соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ были внесены существенные изменения в Федеральный закон "О национально-культурной автономии". Так, утратили силу ст.ст.19, 20, касающиеся финансовой поддержки НКА со стороны государства и местного самоуправления, исключена финансовая поддержка национально-культурным автономиям в разработке и реализации государственных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вместо "содействуют" теперь «.могут содействовать» национально-культурным автономиям в издании книг, выпуске периодической печати, организации телерадиовещания, создании средств массовой информации как на русском, так и на национальных (родных) языках; обмене теле- и радиопрограммами, аудио- и видеоматериалами, печатной продукцией на национальных (родных) языках между субъектами Российской Федерации, а также между Российской Федерацией и иностранными государствами. А помощь средствам массовой информации национально-культурных автономий может быть предусмотрена только в программах субъектов Российской Федерации.

В соответствии с настоящим законом федеральные органы исполнительной власти могут оказывать поддержку федеральным национально-культурным автономиям за счет средств федерального бюджета, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации оказывают поддержку региональным и местным национально-культурным автономиям (в т.ч. изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности) за счет средств бюджета субъекта, органы местного самоуправления вправе оказывать поддержку местным национально-культурным автономиям за счет средств местного бюджета, содействуют сохранению и развитию национального (родного) языка.

Институт национально-культурной автономии (НКА) как форма неполитической общественной самоорганизации граждан основывается на следующих принципах — свободе выбора этнической принадлежности; организации самоуправления; многообразии форм организации; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения самобытности этнических общностей; соблюдения законности. Правовое регулирование национальнокультурной автономии осуществляется и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. По действующему в настоящее время правовому регулированию, национально-культурная автономия представляет собой, с одной стороны, институт самоопределения народов в Российской Федерации, а с другой стороны — это один из видов объединения граждан в форме общественной организации.

Важную роль в создании условий играют государственные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Одной из задач в сфере осуществления государственной национальной политики Российской Федерации является признание социально ориентированными некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в сфере межнационального (межэтнического) сотрудничества, сохранения и защиты самобытности, культуры, языка и традиций народов Российской Федерации, поддержка в деятельности социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов со стороны органы государственной власти и органы местного самоуправления^[2].

Одним из инструментов реализации государственной национальной политики в части социально-культурной и экономической адаптации мигрантов, поддержки региональных и местных национально-культурных автономий является программно-целевой подход, который обеспечивает объединение усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных органов власти и национальных сообществ в целях обеспечения равенства прав граждан любой национальности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов России, проживающих на территории субъекта РФ, их языков и культуры, защита прав национальных меньшинств, социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия^[3].

К основным вопросам местного самоуправления относятся разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории городского округа, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В целях гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений, совместного противодействия росту межнациональной напряженности, экстремизму, разжиганию этнической и религиозной ненависти либо вражды в качестве основной задачи устанавливается необходимость использования потенциала национальных общественных объединений граждан, национально-культурных автономий, диаспор, землячеств.

Помимо национально-культурной автономии более четко структурированным образованием социокультурного и политического представительства являются диаспоры и землячества.

Поскольку основное предназначение национально-культурной автономии заключается не в национально-территориальном, а в национально-культурном самоопределении, то есть в обеспечении жизнеспособности и самостоятельности людей, живущих в ситуации национального меньшинства на определенной территории, то диаспора — это такая форма самоорганизации, через которую идет поддержка национальных меньшинств.

В настоящее время в российском законодательстве определение понятия «диаспора» отсутствует в нормативных правовых актах федерального уровня.

Чаще встречаются такие понятия, как:

«российская диаспора» (Закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", Постановление Правительства РФ от 11.12.1994 № 1369 (ред. от 21.11.2011) "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом»);

«русская диаспора» ("Концепция внешней политики Российской Федерации" (утв. Президентом РФ 12.02.2013) Постановление Правительства РФ от 20.06.2011 № 492 (ред. от 05.04.2014) "О федеральной целевой программе "Русский язык" на 2011 — 2015 годы");

«национальная диаспора» ("Концепция общественной безопасности в Российской Федерации" (утв. Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685, Указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года", Приказ Минкультуры РФ от 17.12.2008 № 267 "Об утверждении Концепции сохранения и развития нематериального культурного наследия народов Российской Федерации на 2009— 2015 годы", Постановление СФ ФС РФ от 15.04.2015 № 141-СФ "О совершенствовании механизмов взаимодействия Российской Федерации с зарубежным Русским миром и развития международного гуманитарного сотрудничества");

«этническая общность» ("Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1) (ред. от 21.07.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015; Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "О национально-культурной автономии») Указ Президента РФ от 19.12.2012 №

1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года" Постановление Правительства РФ от 20.08.2013 № 718 (ред. от 25.03.2015) "О федеральной целевой программе "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014— 2020 годы)" Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 05.04.2009) Указ Президента РФ от 31.03.2015 № 168 "О Федеральном агентстве по делам национальностей" Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2012 № 506-р "Об утверждении Концепции государственной молодежной политики в субъектах Российской Федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, до 2025 года "Распоряжение Правительства РФ от 09.02.2001 № 196-р "Об утверждении Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации", "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации";

«культурно-этническая общность» Указ Президента РФ от 15.06.1992 № 632 (ред. от 17.10.2013) "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О реабилитации репрессированных народов" в отношении казачества";

Определение понятия «диаспора» дано только в ведомственной правовом акте (Приказ Минрегиона России от 14.10.2013 № 444 "Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий", Приказ Минрегиона РФ от 29.06.2007 № 57 "Об организации работы по проведению мониторинга в сфере межнациональных отношений"), согласно которому диаспоры — это «группы лиц, относящих себя к определенной этнической общности и находящихся вне исторической территории расселения».

Согласно данных методических рекомендаций с целью выявления конфликтных ситуаций уполномоченному органу исполнительной власти рекомендуется осуществлять постоянный мониторинг состояния конфликтности в межнациональных отношениях, задачами которого являются: «получение, обработка и анализ данных о состоянии межнациональных отношений, а также информации о деятельности общественных объединений, в том числе этнокультурных и казачьих, религиозных организаций, диаспор, национальных меньшинств и т.д.

В отношении диаспор международные документы не предусматривают права на территориальную автономию, а гарантируют главным образом их защиту от политической и культурной дискриминации.

В настоящее время правовая сторона деятельности землячеств определяются согласно критериям, которые содержатся в федеральном законе об общественных объединениях.

Определение «землячество» в нормативных правовых документах нигде не обозначается. Термин «землячество» можно встретить в нормативных правовых документа, касающихся казачества (Постановление ВС РФ от 16.07.1992 № 3321-1 (ред. от 26.06.2007) "О реабилитации казачества") В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1992 года "О реабилитации казачества" за казачеством признано право на создание общественных казачьих объединений с исторически сложившимися названиями, в том числе землячеств, союзов, других, деятельность и государственная регистрация которых осуществляются в общем порядке, установленном для общественных объединений граждан.

Землячества рассматриваются в рамках содействия адаптации мигрантов (Указ Президента РФ от 09.08.1994 № 1668 (ред. от 13.06.1996) "О Федеральной миграционной программе"), сотрудничества для организации управления процессами внешней миграции, работы по интеграции вынужденных мигрантов в среду новых мест поселения. А также в рамках соглашений экономического, научно- техническом и культурном сотрудничества с государствами представителей национальных меньшинств, согласно которым представители национальных меньшинств имеют право создавать в соответствии с законодательством государства их проживания общественные организации (ассоциации, землячества) просветительского, культурного, религиозного и иного характера в целях сохранения и развития национальной или этнической, языковой, культурной и религиозной самобытности.^[4]

Особое значение имеет взаимодействие с общественными объединениями, национальными диаспорами и иными религиозными организациями и использование их потенциала в рамках обеспечения общественной безопасности в сфере профилактики правонарушений на почве социальной, расовой, национальной или религиозной розни ("Концепции общественной безопасности в Российской Федерации" (утв. Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685), обеспечения тесных связей зарубежных диаспор с Россией и ее регионами в области культуры, образования, информации и иных сферах гуманитарного взаимодействия ("Основные направления политики Российской Федерации в сфере международного культурно-гуманитарного сотрудничества" (утв. Президентом РФ 18.12.2010), повышения адаптации мигрантов в Российской Федерации и их интеграции в российское общество, формирования обоснованных и взвешенных предложений по основным направлениям государственной миграционной политики (Приказ ФМС России от 02.12.2010 № 439 "Об утверждении Положения об Общественном совете при Федеральной миграционной службе", Постановление СФ ФС РФ от 21.05.2014 № 195-СФ "О вопросах миграционной политики в Российской Федерации и деятельности Федеральной миграционной службы").

Таким образом, реализации стратегии самоопределения диас- пор/землячеств способствует деятельность соответствующих им национально-культурных автономий. НКА обладают всей совокупностью инструментов и средств помощи диаспорам / землячествам по их адаптации в социокультурных условиях и располагают административными ресурсами помощи землякам-мигрантам, способствуют сохранению этнонациональной культуры диаспор, развитию межгосударственных связей между Родиной и Россией как залога благоприятных межнациональных взаимодействий.

Таким образом, образуется триединая связь элементов (национальная безопасность, образование и межнациональные отношения), которые находятся в тесном взаимодействии, дополняя и обусловливая друг друга.

Важным является анализ регионального законодательства в осуществлении мер по адаптации и интеграции мигрантов: реализация региональных целевых программ национально-культурного развития народов и межнационального взаимодействия; деятельность национально-культурных автономий в субъектах РФ, институтов содействия — центров социально-культурной адаптации мигрантов, которые решают задачи реализации государственной национальной политики Российской Федерации на территории субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями по вопросам адаптации и интеграции мигрантов.

• [1] Федеральный закон «О национально-культурной автономии»: новые правовые аспекты:Материалы «круглого стола» 22 апреля 2010 года. М.: Издание Государственной Думы,2011. С. 7-19.
• [2] Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О некоммерческихорганизациях".
• [3] Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
• [4] См. напр., "Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского - в Российской Федерации" (Подписан в г. Москве 18.05.1995); "Соглашение междуПравительством Москвы и Республикой Северная Осетия-Алания о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве" (Заключено 26.11.2014) ; "Соглашение между Правительством Москвы и Республикой Дагестан о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве" (Заключено 13.11.2014) ; "Соглашение между Правительством Москвы и Кабардино-Балкарской Республикой о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве"(Заключено в г. Москве 13.10.2014)