Формирование правовой базы национального туризма

Политического нестабильность в стране сказывалась и на положении дел в туризме. В 90-х годах органы исполнительной власти, курирующие данную отрасль, менялись с пугающей быстротой. Так, в апреле 1991 г. был упразднен Государственный комитет по иностранному туризму и создан Совет по иностранному туризму при Кабинете министров СССР, просуществовавший до марта 1992 г. Ему на смену приходит Министерство культуры и туризма РФ, которое в сентябре того же года передает туризм в ведение Комитета РФ по туризму. Этот комитет упраздняется в январе 1994 г. Можно сказать, что этот год стал рекордным в истории туризма по созданию и упразднению органов исполнительной власти. Так, созданный Комитет по делам молодежи, физической культуры и туризма России просуществовал только 5 месяцев и в мае передал бразды правления Комитету по физической культуре и туризму РФ. Этот комитет через 3 месяца реорганизуется в Государственный Комитет по физической культуре и туризму РФ, просуществовавший до января 2000 г.

Развитие туризма в нашей стране требовало совершенствования правовой базы. В первой половине 90-х гг. в России были приняты законы, которые касались развития и функционирования туризма. Конституция Российской Федерации и другие важные законодательные акты открыли перед гражданами РФ возможности свободной реализации своего права на выезд на границу. Данное право подкреплялось также Законом СССР от 20 мая 1991 г. № 2177-1 «О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР», введенным в действие в РФ Постановлением Верховного Совета РСФСР в 1992 г.

Определяющую роль в развитии национального туризма сыграли ряд Указов Президента и Постановлений Правительства РФ. В 1994 году выходит Указ Президента РФ от 25 апреля 1994 г. № 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в РФ и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма», в котором поддержка развития туризма признавалась одной из приоритетных задач государства. В данном Указе также было предложено разработать программу приватизации объектов гостиничного хозяйства и туристских предприятий, отнесенных к федеральной собственности и расположенных на территории России. С этой целью ставились задачи разграничения государственной собственности Российской Федерации, созданной с использованием централизованных капитальных вложений и находившейся введении бывшего Госкоминтуриста СССР, включая объекты незавершенного строительства, с целью определения порядка их последующего разгосударствления.

В Указе Президента РФ от 22 декабря 1995 г. № 1284 «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» одобрялась инициатива Государственного комитета РФ по физкультуре и туризму, Национального фонда спорта, Национальной туристической ассоциации, АО «Интуртранс», «Мосинтур» и коммерческого банка «Интурбанк» по образованию финансово-промышленной группы — Национальной туристической корпорации (НТК), созданной при Торгово-промышленной палате РФ. Одной из важных задач НТК является объединение финансовых и материальных ресурсов туристских, банковских и иных коммерческих структур в целях содействия в реализации программ развития туризма.

Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. № 177 «О федеральной целевой программе „Развитие туризма в Российской Федерации⁴⁴» была принята Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации», реализация которой была рассчитана на два этапа. С 1995 по 1997 г. предполагалось сформировать нормативно-правовую базу развития механизмов государственного регулирования и обеспечения туризма. На втором этапе, с 1998 по 2005 г., намечалось модернизировать материально-техническую базу туристской отрасли, создать систему подготовки профессиональных кадров, оказать информационную и рекламную поддержку и т.д. Эта программа, содержавшая анализ состояния отрасли в России и основные меры по ее развитию, и предполагавшая фактически возвращение к государственному планированию в области туризма, не была реализована из-за недостаточного финансирования со стороны государственного бюджета и отсутствия должной внебюджетной финансовой поддержки.

Определяющую роль в повышении статуса национального туризма сыграл принятый в 1996 г. Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об основах туристской деятельности), который определил основные принципы государственной политики в сфере туризма, порядок рационального использования туристских ресурсов и другие важные вопросы создания в России современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса. И хотя практика показала его несовершенство, поскольку в Законе об основах туристской деятельности не охватывались все стороны деятельности туристско-гостиничных и экскурсионных объектов и субъектов, он упрочил правовые основы национального туризма. Закон об основах туристской деятельности постоянно совершенствуется, в него вносились изменения и дополнения в 2003 г., 2004 г. и, начиная с 2007 по 2012 г., практически ежегодно.

В ст. 4 Закона об основах туристской деятельности определяются направления и способы государственного регулирования туристской деятельности. Основными целями государственного регулирования считаются:

• • обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;
• • охрана окружающей среды;
• • создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;
• • развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма^[1].

После отмены государственного регулирования и финансирования туризма и выхода Указа Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. №213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», открывшего для всех предприятий возможность осуществления внешнеэкономических операций, произошло почти двукратное увеличение туристических поездок за границу. В соответствии с этим Указом разрешалось всем зарегистрированным на территории РСФСР предприятиям и их объединениям независимо от формы собственности осуществлять внешнеэкономическую, в том числе и посредническую, деятельность без специальной регистрации. В результате бывшие монополисты туризма — «Интурист», «Спутник» и ЦСТЭ ВЦСПС — потеряли монопольное право заниматься организацией иностранного туризма. Они были преобразованы в акционерные общества и холдинг-компании. Был открыт путь в туристский бизнес всем желающим. Быстро росло число фирм, которые предлагали населению туристские поездки, главным образом за рубеж. Согласно статистике, к настоящему времени в стране зарегистрировано более 4 тыс. специализированных туристских организаций и около

10 тыс. организаций могут оказывать туристские услуги в рамках своей уставной деятельности. В стране наблюдается тенденция внедрения иностранного капитала в туристский рынок РФ. Более 30% туристских фирм России привлекают в свой бизнес иностранный капитал.

С целью совершенствования туристской деятельности предполагалось улучшить состояние всей туристской инфраструктуры, решить вопросы лицензирования и аттестации гостиниц. В апреле 1997 г. были утверждены постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации. Необходимо было, в частности, организовать аттестацию гостиничной базы Москвы с целью максимального приближения к существующим международным нормам и стандартам гостиничного обслуживания, а также разработать Положение о лицензировании организаций г. Москвы, занятых туристской деятельностью. С этой целью в июне 1997 г. постановлением правительства Москвы от 3 июня 1997 г. № 416 «Об утверждении Временного положения о лицензировании гостиничной деятельности в г. Москве» было утверждено Временное положение о лицензировании гостиничной деятельности в г. Москве. Для создания современной системы управления туристской отраслью и координации туристской деятельности при правительстве Москвы был создан Координационный совет по туризму. Разрабатывалась система мер по улучшению состояния памятников истории культуры, по организации различных праздников и юбилеев. Созывались фонды для поддержки малого бизнеса и инвестиционные фонды по поддержке гостиничного хозяйства столицы и многое другое. Подобные мероприятия проводились и в других регионах России, ориентированных на развитие туризма.

Наиболее характерной тенденцией для современного туристского бизнеса РФ является увеличение конкуренции между туристскими организациями, так как число туристских фирм превышает спрос на туристские услуги. В целях борьбы с недобросовестной конкуренцией, которая может нанести и наносит ущерб всей отрасли, теряющей привлекательность для зарубежных и российских потребителей, было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 1995 г. № 1222 «О лицензировании международной туристической деятельности», в котором конкретизировалось понятие «международной туристической деятельности» и определялись условия ее лицензирования. Позднее, в 2001 г., появились новые нормативные документы, касающиеся вопросов лицензирования, в частности, был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и на его основе в феврале 2002 г. вступил в действие новый порядок лицензирования туроператорской и турагентской деятельности. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 95 «О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности» были утверждены соответствующие Положения.

Практика туристского предпринимательства показала нецелесообразность процедуры лицензирования. Федеральным законом от 14.07.2008 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона „О лицензировании отдельных видов деятельности" » в целях построении цивилизованного рынка туристических услуг принимаются поправки. Позиция государства была сформулирована таким образом, что большая ответственность возлагалась на туроператоров, т.е. те фирмы, деятельность которых связана с формированием, продвижением и реализацией туристского продукта. Эти фирмы должны быть внесены в единый федеральный реестр туроператоров.

Туристская деятельность — одна из приоритетных отраслей экономики, поэтому абсолютно необходимо совершенствование системы государственного регулирования этой сферы с целью совершенствования туристской индустрии.

• [1] Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Глава II.Государственное регулирование туристской деятельности. URL : http://base.garant.га/136248/2/#ixzz3 RjiTjjtW