ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ: НОВАЯ РЕАЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Еще в доцифровую эпоху констатировался рост экономической значимости информации. Рассмотрение информации как производительного ресурса и как товара легло в основу концепции информационной, или виртуальной, экономики[1]. В 1990-х годах XX в. возникло понятие «цифровая экономика». В одноименной книге Дона Тапскот- та[2] были описаны изменения, которые несет с собой широкомасштабное применение интернет-технологий. В настоящее время цифровая экономика рассматривается как категория, объединяющая не только электронную торговлю, электронные финансовые услуги, но и другие цифровые решения для бизнеса, а также для граждан и государства. В понимании международных организаций, в частности, Всемирного банка, цифровая экономика охватывает и государственное управление на основе ИКТ (электронное правительство).

В 2016 году вышел в свет доклад Всемирного банка «Цифровые дивиденды»[3], основной постулат которого — стратегии цифрового развития должны быть шире стратегий развития ИКТ. Согласно приведенным данным, к началу 2014 г. национальными веб-сайтами располагали все 193 государства — члена Организации Объединенных Наций (ООН): на 101 из них граждане могли создавать онлайновые личные кабинеты, на 73 — подавать декларации по подоходному налогу, на 60 — зарегистрировать компанию. Что касается наиболее распространенных базовых правительственных административных систем, то 190 государств-членов внедрили автоматизированное управление финансами, 179 использовали такие системы для таможенного оформления, а 159 — для налогового администрирования. 148 из них внедрили ту или иную форму цифровой идентификации, а в 20 были созданы многоцелевые платформы цифровой идентификации. При этом развивающиеся страны вкладывали больше средств в автоматизацию административных функций, нежели в автоматизацию оказания услуг гражданам и бизнесу.

В докладе подчеркнуто, что интернет способствует инновациям. Максимальный уровень эффективности достигается в том случае, когда транзакции проводятся автоматически, без участия человека, и транзакционные издержки снижаются практически до нуля. Это — сфера «новой экономики», такой, как поисковые системы и платформы электронной торговли, цифровые платежные системы, электронные книги, потоковая музыка и социальные сети.

В течение последнего года понятие «цифровая экономика» стало употребляться в стратегических документах российского государства. Экспертное сообщество принимает участие в создании цельной концепции цифровой экономики, используя зарубежные и международные достижения в этой области. 1 декабря 2016 г. Президентом РФ дано поручение разработать и утвердить в первом полугодии 2017 г. программу «Цифровая экономика», предусмотрев создание правовых, технических, организационных и финансовых условий для развития цифровой экономики в РФ и ее интеграции в пространство цифровой экономики государств-членов ЕАЭС. Эта работа проводится на основании ряда актов, заложивших основы для формирования цифровой экономики, таких как упомянутая выше Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 годы)», Государственная программа «Информационное общество» на 2011—2020 гг. (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313)[4], Концепция региональной информатизации (утверждена распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2014 г. № 2769-р)[5] и др.

26 декабря 2016 г. в Санкт-Петербурге главы государств ЕАЭС приняли Заявление о цифровой повестке Евразийского экономического союза, где они выразили стремление обеспечить необходимые условия для формирования цифровой повестки ЕАЭС, в том числе путем: а) разработки нормативно-правовой базы цифровой экономики государств-членов ЕАЭС; б) подготовки предложений и обмена опытом в сфере охраны и защиты прав на объекты интеллектуальной собственности; в) создания государственно-частных партнерств в области цифровой экономики; г) стимулирования и поддержки цифровых инициатив и проектов; д) поддержки диалога между всеми заинтересованными организациями и гражданами государств — членов ЕАЭС и продвижения лучших практик в области цифровой экономики.

В Основных направлениях промышленного сотрудничества в рамках Евразийского экономического союза определен перечень приоритетных видов экономической деятельности для промышленного сотрудничества государств — членов ЕАЭС. В данном перечне предусмотрены сектора научно-технической и инновационной сферы, которые тесно связаны с цифровой трансформацией промышленности и формированием единого цифрового пространства промышленности ЕАЭС, а именно: информационно-коммуникационные и компьютерные технологии, технологии больших данных, суперкомпьютерные технологии (п. 4), когнитивные технологии, технологии искусственного интеллекта, робототехника (п. 5), цифровое проектирование и моделирование (и. 11), квантовые технологии (и. 14), интернет-технологии в промышленности (и. 15), а также другие сектора (транспортные технологии; космические технологии; энергоэффективность и энергосбережение, смарт-грид технологии, новые источники энергии; технологии безопасности; аддитивные технологии).

В рамках ЕАЭС уже реализуется проект по созданию Общего торгового (товарного) информационного пространства в рамках ЕАЭС. Ключевой идеей проекта стало введение маркировки на ряд групп промышленных товаров и грузов, перемещаемых через границы Союза, а также формирование баз данных по товаропроизводителям, описания промышленных товаров и разработка пакета сервисов для бизнеса и конечных потребителей.

Согласно информационно-аналитическому отчету «Анализ мирового опыта развития промышленности и подходов к цифровой трансформации промышленности государств-членов Евразийского экономического союза» (г. Москва, январь 2017 г.)[6], базовыми технологиями для цифровой трансформации промышленности выступают:

  • 1) Интернет вещей;
  • 2) индустриальный Интернет вещей;
  • 3) «облачные» технологии;
  • 4) роботизация;
  • 5) искусственный интеллект;
  • 6) большие данные;
  • 7) безбумажные технологии;
  • 8) аддитивные технологии;
  • 9) туманные вычисления;
  • 10) беспилотные технологии;
  • 11) мобильные технологии;
  • 12) биометрические технологии;
  • 13) квантовые технологии;
  • 14) суперкомпьютерные технологии;
  • 15) технологии идентификации;
  • 16) математическое моделирование;
  • 17) технологии блокчейн;
  • 18) киберфизические системы;
  • 19) сквозные технологии;
  • 20) технологии открытого производства.

Кроме этих базовых технологий, с цифровой трансформацией промышленности связаны и другие технологические направления (например, интернет-торговля промышленными товарами, промышленная аналитика) и ряд других.

Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017—2030 гг.[7] В целом она носит ярко выраженный протекционистский характер — иностранные компании, оказывающие услуги в этой сфере в России, должны создавать совместные предприятия с местными участниками рынка и проводить все платежи через отечественные системы. Планируется также усилить правовое регулирование СМИ, интернет-телевидения, новостных агрегаторов, социальных сетей и мессенджеров, а также взять под управление и непрерывный мониторинг все сети связи страны. Помимо общих мер по развитию информационного общества, Стратегия определяет основы формирования национальной цифровой экономики.

Под цифровой экономикой понимается «хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг». Экосистема цифровой экономики — партнерство организаций, обеспечивающее постоянное взаимодействие принадлежащих им технологических платформ, прикладных интернет-сервисов, аналитических систем, информационных систем органов государственной власти Российской Федерации, организаций и граждан.

Отмечено, что повсеместное применение новых информационных и коммуникационных технологий способствует развитию нового этапа экономики — цифровой экономики и образованию ее экосистемы. Главным способом обеспечения эффективности цифровой экономики становится внедрение технологии обработки данных, что позволит уменьшить затраты при производстве товаров и оказании услуг.

Основными задачами применения информационных технологий в сфере взаимодействия государства и бизнеса, формирования новой технологической основы в экономике являются:

  • а) своевременное распространение достоверных сведений о различных аспектах социально-экономического развития, в том числе данных официального статистического учета;
  • б) создание условий для развития электронного взаимодействия участников экономической деятельности, в том числе финансовых организаций и государственных органов;
  • в) использование инфраструктуры электронного правительства для оказания государственных, а также востребованных гражданами коммерческих и некоммерческих услуг;
  • г) продвижение проектов по внедрению электронного документооборота в организациях, создание условий для повышения доверия к электронным документам, осуществление в электронной форме идентификации и аутентификации участников правоотношений;
  • д) обеспечение доступности электронных форм коммерческих отношений для предприятий малого и среднего бизнеса;
  • е) сокращение административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности вследствие использования информационных и коммуникационных технологий при проведении проверок органами государственного и муниципального контроля (надзора) и при сборе данных официального статистического учета;
  • ж) создание электронной системы представления субъектами хозяйственной деятельности отчетности в органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также сохранение возможности представления документов традиционным способом;
  • з) внедрение систем повышения эффективности труда в государственных и коммерческих организациях;
  • и) разработка мер, направленных на внедрение в российских организациях, в том числе в организациях жилищно-коммунального хозяйства и сельскохозяйственных организациях, российских информационных технологий, включая технологии обработки больших объемов данных, облачных вычислений, интернета вещей;
  • к) обеспечение дистанционного доступа к банковским услугам, в том числе внедрение единых подходов к проверке сведений, предоставляемых при банковском обслуживании, в электронной форме;
  • л) развитие трансграничного информационного взаимодействия, в том числе обеспечение трансграничного пространства доверия к электронной подписи.

Очевидно, что все перечисленные меры нуждаются в правовом обеспечении. Представляется, что создание системы правового обеспечения цифровой экономики — задача крайне сложная в силу как минимум двух факторов. Во-первых, сбалансированное нормативное регулирование цифровой экономики предполагает не только позитивную регуляцию нового формата отношений, но и нормативные меры по обеспечению цифровой безопасности. Поиск необходимого баланса между органической свободой интернета и возрастающими рисками цифровой безопасности — необходимое условие развития цифровой экономики. Во-вторых, успех цифровой экономики сомнителен при ориентации лишь на ее национальный характер. Как и глобальное информационное общество, цифровая экономика изначально ориентирована на широкие транснациональные связи. Построить цифровую экономику в отдельно взятом государстве, жестко регулирующем национальный сегмент интернета, — экономически невыгодная цель, не говоря уже о политических и пр. аспектах.

В проекте программы «Цифровая экономика Российской Федерации»1 (Минкомсвязь) отмечено, что управление развитием цифровой экономики предполагает адаптацию нормативной правовой базы к новым видам отношений, новым объектам и субъектам цифровой экономики, создание инфраструктуры, технологий и платформ, обеспечивающих получение, хранение и обработку того объема данных, которые создаются в условиях цифровой экономики, обеспечение недискриминационного доступа к данным при условии обеспечения законных прав и интересов субъектов и владельцев данных, подготовку квалифицированных кадров, обеспечение информационной безопасности, развитие прикладных решений для нового качества использования информационно-телекоммуникационных технологий в сфере государственного и муниципального управления, здравоохранения, образования, управления городским хозяйством и других отраслях экономики.

С учетом целей и задач развития цифровой экономики в Российской Федерации формируется система управления, которая должна:

  • 1) включать представителей всех заинтересованных сторон в развитии цифровой экономики (органов государственной власти, бизнеса, гражданского общества, научно-образовательного сообщества);
  • 2) обеспечивать прозрачность и подотчетность своей деятельности;
  • 3) реализовывать проектный подход в организации управления;
  • 4) включать три уровня управления — стратегический, оперативный и тактический.

В нормативном плане ставится задача определения правового статуса субъектов и правового режима объектов отношений, складывающихся в рамках цифровой экономики. Первым шагом должно стать снятие правовых ограничений для развития цифровой экономики, в частности, необходимо принять федеральный закон, определяющий:

  • — основные понятия и принципы правового регулирования цифровой экономики;
  • — особенности осуществления основных видов деятельности в цифровой экономике, права и обязанности ее участников, виды и объекты правоотношений, юридические факты, обуславливающие их возникновение;
  • — виды ответственности субъектов правоотношений в цифровой экономике и механизмы ее реализации;
  • — механизм применения особых правовых режимов для стимулирования развития цифровой экономики, в том числе в части проведения правовых экспериментов;
  • — вопросы юридической значимости цифровых данных, в том числе применительно к документам на бумажном носителе, а равно к другим цифровым данным.

Другой задачей, требующей нормативного решения, является обеспечение благоприятных условий для сбора, хранения и обработки данных, в том числе с использованием новых технологий, при условии защиты прав и законных интересов субъектов и владельцев данных. Среди законодательных мер по стимулированию развития цифровой экономики — принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих импортозамещение и экспортно ориентированные проекты в области цифровых технологий. Немаловажно, что планируется также решать общесистемные проблемы государственного управления, влияющие, в том числе, на развитие цифровой экономики, например, закрепить нормативными правовыми актами «переход от согласования текстов нормативных актов к согласованию «проблем» и соответствующих им нормативных «решений» на основе принципов «умного» регулирования». Должны быть приняты нормативные правовые акты, обеспечивающие внедрение электронной платформы разработки проектов нормативных правовых актов, обеспечивающей безбумажный характер нормотворческого процесса, в том числе с точки зрения работы с актуальными версиями документов и правок проектов актов в режиме «реального времени».

Несмотря на несколько «импрессионистскую» архитектуру проекта программы, в ней содержится важный, на наш взгляд, момент, а именно признание неминуемых перемен в государственном управлении, происходящих под влиянием цифровой экономики. «Многие эксперты считают, что переход к цифровой экономике, который сейчас происходит, в том числе, приведет и к пересмотру роли государства в управлении экономикой. Вся система государственного управления, как минимум, должна адаптироваться к объекту воздействия, прежде всего по быстроте, по качеству принимаемых решений... Стремиться к оптимизации, двигаться в направлении ускоренной цифровизации государственного сектора необходимо, при этом нужно учиться у лидеров в этой области. У нас такие планы были и остаются», — подтвердил премьер-министр Дмитрий Медведев1. Таким образом, регулировать только цифровую экономику не получится, параллельно должна перестраиваться и система государственного управления.

Чтобы создать более широкий диапазон возможностей правового регулирования цифровой экономики, обратимся к альтернативной Программе развития цифровой экономики в Российской Федерации до 2035 г., разработанной Центром изучения цифровой (электронной) экономики1. В ней под цифровой (электронной) экономикой понимается совокупность общественных отношений, складывающихся при использовании электронных технологий, электронной инфраструктуры и услуг, технологий анализа больших объемов данных и прогнозирования в целях оптимизации производства, распределения, обмена, потребления и повышения уровня социально-экономического развития государств.

Эксперты полагают, что в результате реализации предлагаемых Программой мер возможно повысить эффективность экономики нового поколения посредством:

  • — минимизации коррупционной составляющей за счет минимизации человеческого фактора в административной системе и создания «безлюдной» схемы взаимодействия;
  • — «наделения субъектностью» интеллектуальных агентов — их налогообложение, ответственность, идентификация и т.п.;
  • — оптимизации налогообложения за счет использования интеллектуальных агентов, работающих по принципу «умных контрактов» с индивидуальным расчетом налоговой нагрузки;
  • — внедрения адаптационной модели автоматизированной при- оритизации части бюджетных расходов;
  • — широкого использования моделей партисипаторного бюджета, в том числе как способа влияния на политические решения;
  • — предоставления госуслуг через единую цифровую платформу, имеющую открытые интерфейсы межмашинного взаимодействия.

Все это означает, что «государству необходимо обеспечить модернизацию системы государственного управления, разработать удобные для пользователей услуги электронного правительства».

Программа также предусматривает создание законодательных основ цифровой экономики. На этапе формирования цифровой экономики, в отсутствие достаточной практики для оценки целесообразности введения отдельных ограничительных мер, ограничительное регулирование способно приводить к сдерживанию развития экономики нового технологического поколения и, соответственно, к отставанию страны от ведущих экономик мира в области модернизации традиционных производственных отраслей и отраслей услуг, а также модернизации процедур управления. В этой связи в ближайшие несколько лет целесообразно придерживаться незапретительного правового регулирования в сфере цифровой экономики.

Необходимо урегулировать работу основных институтов цифровой экономики, в том числе:

  • 1. Определить единый способ идентификации и аутентификации физических и юридических лиц, сформировать единую цифровую среду доверия.
  • 2. Сформировать благоприятные условия для деятельности по сбору, передаче, хранению, обработке и доступу к данным, генерируемым в связи с использованием информационных технологий физическими и юридическими лицами (в том числе определить права на сбор таких данных в зависимости от волеизъявления субъектов, условия по обработке и коммерческому использованию таких данных, статус систем автоматического снятия показаний с приборов учета и датчиков без участия граждан и иных категорий потребителей).
  • 3. Определить условия юридической значимости и установить приоритет цифровых данных над традиционным представлением в виде бумажных документов для обеспечения взаимодействия граждан, бизнеса и государства преимущественно в электронном виде.
  • 4. Определить правила использования технологий «блокчейн» в государственном управлении и российской экономике.
  • 5. Определить правовой статус «виртуальных двойников» и возможности перехода прав на них от одних лиц к другим.
  • 6. Наделить федеральные министерства новыми функциями по проведению ежегодных «правовых Форсайтов», направленных на выявление новых потенциальных объектов правового регулирования.
  • 7. Сформировать перечни возможных правовых режимов, под регулирование которых попадают новые объекты в зависимости от степени их потенциальной опасности.
  • 8. Снять правовые ограничения для развития цифровой экономики в смежных отраслях законодательства, а также в отраслях, имеющих критически важное значение для развития предпринимательства, основанного на принципах цифровой экономики, в том числе:
    • — определить правовой статус и создать единый реестр трудовых отношений, исключающий обязательность ведения трудовых книжек и заменяющий трудовые и гражданско-правовые договоры с физическими лицами, а также устранить иные препятствия для реализации трудовых отношений в цифровой среде;
    • — запретить введение новых форм взаимодействия государства с физическими и юридическими лицами без создания по определенным стандартам электронных форм такого взаимодействия;
    • — определить новые правила сбора статистической информации, направленной на обеспечение потребностей государства и экономических субъектов необходимыми данными в режиме «реального времени»;
    • — определить правовой механизм защиты прав интеллектуальной собственности и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе механизм капитализации РИД;
    • — определить необходимые действия по снятию нормативных барьеров, препятствующих применению цифровых технологий в наиболее перспективных отраслях экономики, здравоохранения, образования, сельского хозяйства, финансов, торговли, логистики, промышленности, транспорта, государственного управления, медиа, в области технического регулирования и метрологии;
    • — определить необходимые изменения в системе технического регулирования, стандартизации и обеспечения единства измерений, необходимые для их адаптации к быстрым изменениям и стимулирующие развитие цифровых технологий;
    • — сформировать систему мер поддержки и стимулирования, обеспечивающую мотивацию субъектов экономической деятельности к цифровым инновациям и исследованиям в области цифровых технологий;
    • — внести изменения в налоговое регулирование, направленные на стимулирование развития цифровой экономики.

В плане осуществления контроля необходимо определить осуществление мониторинга за соблюдением всех требований в режиме «одного окна» (за исключением работы правоохранительных органов), правовой статус единой «контрольно-надзорной организации», осуществляющей мониторинг соответствия деятельности компаний установленным требованиям, правовой статус «регулирующей организации», наделенной полномочиями по установлению в отношении деятельности компаний альтернативных ведомственным правовым актам правил поведения на основании принципов минимизации излишнего и неэффективного регулирования, а также по выдаче обязательных для ведомств предписаний по разработке и внесению изменений в нормативные акты более высокой юридической силы.

Потребуется и новая процедура технологической оценки проектов нормативных правовых актов, направленная на предотвращение появления новых барьеров на пути технологического развития компаний. Программой предусматривается порядок перевода текстов нормативных правовых актов в форму алгоритмического описания, позволяющего использовать такие алгоритмы для организации взаимодействия компаний в цифровой среде.

Главный вывод, который следует из проанализированных документов, — в условиях цифровой экономики сам подход к государственному управлению меняется. Государственное управление в целом, и в сфере экономики в частности, не рассматривается и не реформируется само по себе. Уже на предыдущем этапе административной реформы делался акцент на клиентоориентированность, оказание государственных услуг. Согласно официальным данным, формирование системы «Электронное правительство» рассматривается в качестве одного из структурных элементов программы цифровой экономики. Предполагается, что в основу электронного правительства лягут принципы клиентоориентированности, формирования комплексной цифровой среды жизнедеятельности граждан и организаций, обеспечения постоянного роста качества электронных государственных и муниципальных услуг, снижения издержек органов власти и оптимизации их взаимодействия1.

Таким образом, государственное управление в известном смысле «имплементируется» в более крупную систему цифровой экономики, подчиняясь ее логике. Это означает революционную перемену — государственное управление должно перестраиваться под влиянием внешнего технологического фактора, исходя из нужд цифровой экономики.

  • [1] 2 Вершинская О.Н. Информационно-коммуникационные технологии и общество.М., 2007. С. 27.
  • [2] Tapscott D. Digital Economy: Promise and Peril in the Age of Networked Intelligence.New York: McGraw-Hill, 1996.
  • [3] URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/224721467988878739/pdf/102724-WDR-WDR2016Overview-RUSSIAN-WebRes-Box-394840B-OUO-9.pdf
  • [4] СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. II). Ст. 2159.
  • [5] СЗРФ. 2015. №2. Ст. 544.
  • [6] URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/prom_i_agroprom/dep_prom/ SiteAssets/Pages/%D0%9C%D0%BE%D0%BD%D0%B8%Dl%82%D0%BE%Dl%80%D0%B8%D0%BD%D0%B3%20%D0%B8%20%D0%B0%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D0%B8%D0%B7/sectorreview/%D0%A6%D0%98%D0%A4%D0%A0%D0%9E%D0%92%D0%90%D0%AF%20%D0%A2%D0%A0%D0%90%D0%9D%D0%A1%D0%A4%D0%9E%D0%A0%D0%9C%D0%90%D0%A6%D0%98%D0%AF%20%D0%9F%D0%A0%D0%9E%D0%9C%D0%AB%D0%A8%D0%9B%D0%95%D0%9D%D0%9D%D0%9E%D0%A1%D0%A2%D0%98%2013.02.2017.pdf
  • [7] СЗРФ. 2017. №20. Ст. 2901.
 
Посмотреть оригинал