Теоретико-правовые аспекты становления и развития института муниципально-правовой ответственности

И.И.Овчинников

Доктор юридических наук, профессор

Институт муниципально-правовой ответственности является составной частью концепции организации современного местного самоуправления. Его становление и развитие обусловлено рядом факторов: формированием в муниципальных образованиях структуры самостоятельных органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, разграничением их полномочий, установлением порядка взаимодействия органов между собой, с населением, с органами государственной власти, включающего вопросы подотчетности, подконтрольности, определения взаимных мер ответственности.

Опыт развития местного самоуправления в нашей стране свидетельствует о том, что, несмотря на неоднократные попытки его реформирования, не теряют своей актуальности не только проблемы повышения эффективности и качества местного самоуправления (укрепление гарантий вовлечения населения в местное самоуправление; ответственной деятельности органов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих по решению вопросов местного значения; повышение общественного авторитета муниципальной власти), но и проблемы создания эффективных механизмов защиты граждан от различных злоупотреблений со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления, не надлежаще исполняющих свои полномочия, а также передаваемые им в установленном порядке отдельные государственные полномочия, нарушающих требования законов и уставов муниципальных образований, что детерминирует установление мер ответственности в отношении таких должностных лиц и органов. Поэтому проблемы юридической ответственности в местном самоуправлении не теряют своей актуальности, дискуссионности, а их исследование имеет большое теоретическое и практическое значение.

Значительную дискуссию в юридической литературе вызывает сама постановка вопроса о наличии муниципально-правовой ответственности. Муниципальное право, как комплексная отрасль российского права, сформировалось сравнительно недавно. Поэтому естественно возникает вопрос: правомерно ли делать вывод о том, что с возникновением новой отрасли права появляется и соответствующий этой отрасли новый вид юридической ответственности, в нашем случае - муниципально-правовой? Ведь нельзя исключать применение мер ответственности, за нарушение норм муниципального права, предусмотренных нормами иных отраслей права. Однозначного ответа на этот вопрос пока нет. Распространенными являются суждения о применении в муниципальном праве мер конституционно-правовой, муниципальноправовой, уголовно-правовой, гражданско-правовой, административноправовой, материально-правовой ответственности.

Формирование концепции муниципально-правовой ответственности, как одного из важнейших институтов муниципального права, должно осуществляться не только с учетом мнений современных ученых1, но и того багажа научных знаний о юридической ответственности, который был накоплен в предшествующие годы. Еще в советский период в теории права сформировалось несколько позиций по вопросу о природе и сущности юридической ответственности. Одни ученые отождествляли ее с юридической обязанностью материально-правового или процессуально-правового характера[1] [2]. Другие в качестве основного признака выдвигали государственное принуждение[3]. Третьи рассматривали юридическую ответственность в единстве трех аспектов: как правовой институт[4], как элемент правового статуса субъекта наряду с право- и дееспособностью[5] и как правоотношение[6].

Юридическая ответственность часто рассматривается в негативном аспекте, как некое принудительное воздействие, которое применяется только в случае нарушения действующих норм права. Вместе с тем представляется вполне правомерным и наличие концепции позитивной юридической ответственности[7], как юридической обязанности по соблюдению правовых норм, реализуемой в правомерном поведении субъектов права, одобряемом или поощряемом государством, реализуемой в правоотношениях регулятивного характера[8].

В качестве признаков позитивной юридической ответственности выделяются нормативность, общеобязательность, обеспеченность государством (причем не только в форме принуждения, но также поощрения и убеждения). Таким образом, ответственность в позитивном аспекте рассматривается как осознание личностью необходимости и значимости правомерного поведения, следования нормам права, его соответствия общеобязательным установлениям, понимание необходимости соизмерения своих действий с тем объемом прав и обязанностей, которые личности предоставлены. В противоположность позитивной ответственности негативный аспект ответственности имеет место тогда, когда лицо совершает поступок, не соответствующий нормам права, вследствие чего и должен претерпеть негативные для него последствия, установленные законодателем для подобных ситуаций. Позитивная ответственность добровольна по форме реализации, стимулирует правомерное поведение и выступает как юридическая обязанность; ретроспективная ответственность ассоциируется с принудительным воздействием на правонарушителя и способствует восстановлению правопорядка1.

Рассуждения о природе юридической ответственности чаще всего основываются на признании ответственности юридической обязанностью, которая должна быть исполнена в силу закона. Юридическая ответственность выступает в форме обязанности, которая была закреплена законом, но в силу правонарушения, ее исполнение было осуществлено не добровольно, а с использованием государственного принуждения. Поскольку правонарушение чаще всего связано с причинением ущерба, имущественного и неимущественного характера, то после совершения правонарушения, помимо неисполненной, возникает также новая обязанность по возмещению либо компенсации такого ущерба.

Обязанность понести наказание за допущенное нарушение норм права правомерно связывается с понятием юридической ответственности[9] [10]. При этом наказание понимается как определенный урон, обременение, уменьшение объема прав, их ограничение, а в итоге - возникновение неблагоприятных последствий для нарушителя. Таким образом, юридическую ответственность можно рассматривать в качестве одного из видов обязанностей, возникающей только в случае неисполнения лицом основной обязанности. Эта дополнительная обязанность может быть возложена только на непосредственного правонарушителя либо иное лицо, которое в силу закона должно ее нести за непосредственного правонарушителя. Юридическая ответственность исполняется в принудительном порядке, но выступает в качестве «гарантирующей» обязанности, так как потенциальная возможность ее применения обеспечивает исполнение основной обязанности.

При отсутствии каких-либо механизмов понуждения к исполнению (будь то сила государства или сила морального осуждения в обществе) любая правовая норма теряет свой смысл и свою общеобязательность, а следовательно, перестает быть правилом поведения. Поэтому ключевым аспектом при уяснении сущности юридической ответственности является ее осуществление на основе государственного принуждения, гарантированного возможностью использования принудительной силы государства1, выступающей в форме потенциального (статичного) и реального (динамичного) государственного принуждения. Исходя из данной классификации, проводится также и граница между правовым воздействием и правовым регулированием. Выделение потенциального принуждения в качестве самостоятельного вида связано также и с дискуссией относительно существования косвенного принуждения (также называемого условным или психическим). Обязательность (императивность) нормы права уже сама по себе несет потенциальную возможность применения принуждения (так называемое условное принуждение). Эта потенциальная возможность психологически формирует у обязанного лица мотивацию для правомерного поведения[11] [12]. Более того, в случае добровольного исполнения обязанности условное принуждение реально и потому, что лицо осознает социальную необходимость, правильность требований нормы права для общества в целом[13].

Убеждение и потенциальное принуждение сходны по своим целям, однако данные понятия не являются синонимами. Грань между ними проводится на основании мотивации лица, соблюдающего правовое предписание. Основой убеждения является сознательная и самостоятельная установка, уверенность лица в правильности своего поведения, добровольность и желание действовать определенным образом просто потому, что лицо считает это правильным. В случае потенциального принуждения на первый план выходят иные мотивы. Это страх осуждения и наказания; в этом случае лицо может не желать вести себя определенным образом, но делает это из-за боязни неблагоприятных последствий для него.

Таким образом, государственное принуждение проявляется тогда, когда имеется потенциальная возможность возникновения противоречия между волей государства (в идеале выражающей волю большинства граждан, проживающих на его территории) и волей отдельных лиц и представляет собой воздействие на индивида с целью обеспечения его поведения в рамках, установленных нормами права.

Исходя из указанных доводов, юридическую ответственность возможно рассматривать как воздействие государства на индивида, которое проявляется в двух формах: потенциальной (когда сама угроза применения принуждения формирует у индивидов мотивацию к соблюдению общеобязательных правил поведения) и реальной (применение предписанных санкций в случае, если индивид все же нарушает установленное правило поведения).

Возможность осуществления юридической ответственности связана с возникновением особой правовой связи - охранительного правоотношения, субъектами которого являются правонарушитель, потерпевший и государство в лице органов и должностных лиц, наделенных соответствующими полномочиями. Также субъектом может быть и лицо (или лица), которое несет ответственность за правонарушителя в силу закона.

Охранительные правоотношения могут быть различных видов. Так, законодатель устанавливает санкции за нарушение норм права, вследствие чего субъекты права при выборе определенного алгоритма поведения должны учитывать возможные неблагоприятные последствия, если этот алгоритм не будет укладываться в рамки, очерченные нормами права. Подобные правоотношения являются общими охранительными. Если же лицо все-таки нарушает нормативно-правовые предписания (то есть совершает правонарушение), то возникает конкретный, индивидуальноопределенный объем прав и обязанностей правонарушителя, потерпевшего и государства - то есть конкретное охранительное правоотношение. Конкретные (индивидуально-определенные) правоотношения являются формой реализации охранительных норм права. Иными словами, юридическая ответственность осуществляет регулятивную функцию общественных отношений.

В юридической литературе ответственность часто рассматривается в качестве охранительного правоотношения, существующего в двух основных видах: общем (как угроза возникновения неблагоприятных последствий в случае нарушения нормы права) и конкретном (как правовая связь, возникающая в случае совершения индивидом конкретного правонарушения). Виды правоотношений юридической ответственности различаются по своим субъектам; в случае общего охранительного правоотношения это государство как источник правовых предписаний и лица, на которые данное предписание распространяется (то есть индивиды, которые предписанное правило поведения должны соблюдать); для конкретного охранительного правоотношения характерно наличие конкретного индивида - правонарушителя (из числа лиц, на которые нарушенное предписание распространялось), потерпевшего и государства, но в лице органов и должностных лиц, круг которых определяется предоставленными им полномочиями.

Таким образом, юридическая ответственность выступает в позитивном и ретроспективном аспектах. Ответственность в позитивном аспекте рассматривается как осознание личностью необходимости и значимости правомерного поведения, следования нормам права, соизмерения его с общеобязательными установлениями, понимание необходимости соизмерения своих действий с тем объемом прав и обязанностей, которые личности предоставлены. В противоположность ей негативный аспект ответственности имеет место тогда, когда лицо совершает поступок, не соответствующий нормам права, вследствие чего и должен претерпеть негативные для него последствия, установленные законодателем для подобных ситуаций. Позитивная ответственность добровольна по форме реализации; ретроспективная ассоциируется с принудительным воздействием на правонарушителя.

Кроме того, юридическую ответственность возможно рассматривать как один из видов обязанностей, имеющий следующие отличительные черты:

  • - эта обязанность возникает только в случае неисполнения лицом основной обязанности;
  • - это дополнительная обязанность, которая может быть возложена только на непосредственного правонарушителя либо иное лицо, которое в силу закона должно ее нести за непосредственного правонарушителя;
  • - это «гарантирующая» обязанность, так как потенциальная возможность ее применения обеспечивает исполнение основной обязанности;
  • - данная обязанность исполняется в принудительном порядке.

Юридическая ответственность проявляется и как воздействие государства на индивида, характеризующееся следующими чертами:

  • - данное воздействие осуществляется на основании закона и в тех пределах, которые законом предписаны;
  • - оно проявляется в двух формах: потенциальной (когда сама угроза применения принуждения формирует у индивидов мотивацию к соблюдению общеобязательных правил поведения) и реальной (применение предписанных санкций в случае, если индивид все же нарушает установленное правило поведения).

Юридическую ответственность можно рассматривать и в качестве охранительного правоотношения, обладающего следующими признаками:

  • - оно существует в двух основных видах: общем (как угроза возникновения неблагоприятных последствий в случае нарушения нормы права) и конкретном (как правовая связь, возникающая в случае совершения индивидом конкретного правонарушения);
  • - виды правоотношений юридической ответственности различаются по своим субъектам; в случае общего охранительного правоотношения это государство, как источник правовых предписаний, и лица, на которых данное предписание распространяется;
  • - для конкретного охранительного правоотношения характерно наличие конкретного индивида - правонарушителя, потерпевшего и государства, в лице органов и должностных лиц, круг которых определяется предоставленными им полномочиями;
  • - посредством охранительных правоотношений юридической ответственности осуществляются регулятивные функции государства.

При классификации видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления необходимо учитывать различные критерии, используемые как в общей теории права, так и в законодательстве:

  • - исходя из субъекта, перед которым наступает ответственность;
  • - по критерию отраслевой принадлежности;
  • - исходя из субъекта, к которому может быть применена конкретная мера ответственности;
  • - в зависимости от характера интереса, нарушаемого деянием ответственного субъекта.

Концептуальный анализ сущности юридической ответственности актуален и для отраслевых правовых наук, в том числе и муниципального права, - применительно к ответственности, установленной нормами этих отраслей права. Именно в связи с нормами, а не в рамках отрасли, так как соблюдение норм отрасли права может обеспечиваться мерами принуждения иных отраслей (административного, уголовного и т.д.).

Важное значение для раскрытия понятия и сущности муниципальноправовой ответственности является вопрос о принципах такой ответственности. Любая ответственность основывается на принципах, которые реализуются в рамках определенной отрасли права. Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 27 января 1993 года[14] сформулировал общеправовые принципы справедливости, юридического равенства, гарантированности соблюдения прав и свобод человека и гражданина, возмещение государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Среди специальных принципов юридической ответственности выделяют: конституционную законность, определенность и обоснованность основания ответственности, неотвратимость её наступления, персонификация и индивидуализация, недопустимость двойного наказания за одно и то же нарушение, оптимальность процессуально - процедурной формы, эффективность реализации.1

Н.Н. Черногор выделяет принципы юридической ответственности, которые присущи только для муниципального права:

  • - принцип автономности реализации муниципально - правовой ответственности;
  • - ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти;
  • - сочетание коллективной и персональной форм ответственности;
  • - принцип гласности;
  • - принцип взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности[15] [16].

В юридической литературе под муниципально-правовой ответственностью чаще всего подразумевается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления[17]. Вместе с тем, одни ученые отрицают наличие самостоятельной муниципально-правовой ответственности[18], другие выделяют данный вид ответственности, однако содержание ее охватывает только ответственность перед населением[19], третьи выделяют муниципально-правовую ответственность в качестве самостоятельного вида и включают в ее содержание все меры, предусмотренные нормами законодательных актов в области местного самоуправления. Это не исключает возможность применения мер ответственности, закрепляемых нормами иных отраслей (конституционного, административного, финансового, уголовного) права[20].

Обоснование муниципально-правовой ответственности требует выявления собственных, присущих только этому виду ответственности санкций1. Задача осложняется тем, что применительно к местному самоуправлению необходимо четко разграничить меры муниципально-правовой ответственности и наиболее близкие к ним меры конституционно-правовой ответственности, применяемые к правонарушениям, совершаемым в муниципальных образованиях[21] [22]. Санкции, как выражение правового принуждения, могут быть классифицированы, полагал С. С. Алексеев, на правовосстановительные и штрафные[23]. По мнению Е. М. Заболотских, муниципально-правовые санкции, представляющие собой закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия, применяются в особом процессуальном порядке и выступают формой выражения муниципально-правовой ответственности[24]. Он выделял муниципально-правовые санкции: влекущие ответственность перед населением муниципального образования (отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия); выражающие ответственность перед государством (роспуск представительного органа муниципального образования; отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации); временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании). В современных условиях к мерам ответственности перед государством можно добавить и прекращение полномочий главы муниципального района, главы городского округа в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации (ч. 6.1 ст.36 Федерального закона № 131-ФЗ). Данная классификация подверглась критическому анализу, поскольку ответственность перед государством и государственно-правовые санкции не могут быть отнесены к санкциям муниципально-правовой ответственности.

В юридической литературе чаще всего выделяются три вида санкций, которые можно отнести к муниципально-правовой ответственности: отзыв депутата, выборного должностного лица, члена выборного органа местного самоуправления; удаление главы муниципального образования в отставку; самороспуск представительного органа местного самоуправления. И.А.Алексеев отмечает наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации и таких санкций как выражение недоверия; общественное порицание; отмена нормативных правовых актов, включая признание их противоречащими законодательству. Кроме того, он обосновывает необходимость установления и такой муниципально-правовой санкции как муниципальный штраф (по аналогии с конституционным штрафом1), который мог бы служить мерой материальной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов, ненадлежащее выполнение (невыполнение) должностных обязанностей, причинившие ущерб правам граждан в сфере местного самоуправления, репутации должностных лиц и органов местного самоуправления, порядку организации и осуществления местного самоуправления, выраженную в фиксированной денежной форме, применяемую к невыборным должностным лицам муниципального образования[25] [26].

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет ответственность органов и должностных лиц перед населением (ст. 71), что в юридической литературе не вызывает споров об отнесении ее к муниципально-правовой ответственности. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением в общем виде устанавливается законом, однако ее детализация должна быть осуществлена на уровне устава муниципального образования. Между тем, в некоторых уставах в качестве основания ответственности закрепляется не любое, а лишь грубое (повлекшее нарушение прав значительного числа граждан) либо систематическое (два и более раза) нарушение законодательства. Следует признать, что процедура досрочного отзыва населением депутата, выборного должностного лица, члена выборного органа местного самоуправления чрезмерно усложнена, что делает фактически невозможной применение этой меры муниципально-правовой ответственности. С нашей точки зрения, такая ответственность необходима, однако законом должны быть предусмотрены реальные механизмы ее применения.

Законодательство о местном самоуправлении предусматривает и иные меры ответственности, распределение которых между видами юридической ответственности остается дискуссионным. Это, в частности, удаление в отставку главы муниципального образования (ст. 74.1). Из содержания статьи 74.1 видно, что инициировать удаление главы муниципального образования в отставку может как представительный орган местного самоуправления (муниципально-правовая ответственность), так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (конституционноправовая ответственность), однако во всех случаях окончательное решение принимает представительный орган местного самоуправления.

Сущность и сама возможность установления ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления перед государством основываются на базовых принципах взаимоотношений государства и муниципалитетов: местное самоуправление самостоятельно, однако это не освобождает должностных лиц и органы местного самоуправления, реализующие свои полномочия, от соблюдения требований законодательства. Основания ответственности представительного органа и должностного лица несколько отличаются по условиям их применения. Однако, исходя из законодательных формулировок, можно сделать вывод, что фактически ответственность перед государством наступает не за сами незаконные действия и решения органов и должностных лиц местного самоуправления, а за неисполнение судебных актов, которые установили это несоответствие закону. В такой ситуации, несмотря на устранение нарушений, права населения все равно будут нарушены системностью допускаемых органом или лицом нарушений, и таким ситуациям необходимо давать надлежащую правовую оценку. Представляется, что в этом случае должна быть установлена ответственность за систематические нарушения действующего законодательства.

Ряд ученых полагает, что применение конституционно-правовой ответственности в местном самоуправлении возможно в отношении всех субъектов, индивидуальных и коллективных, которые в принципе могут нарушить нормы муниципального права[27]. Однако такой подход не подкрепляется существующим законодательством. Конституционно-правовая ответственность представляет собой негативную государственноправовую оценку неправомерных действий (бездействия) соответствующих органов и должностных лиц и предполагает возможность применения к последним принудительных мер воздействия. Субъектами конституционно-правовой ответственности могут быть признаны только такие участники муниципальных правоотношений, которые наделены особым публично-правовым статусом[28]. Основанием для наступления конституционноправовой ответственности может служить правонарушение, посягающее на отношения, регулируемые Конституцией РФ.

Следует признать, что конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой некоторый набор мер воздействия, состав и структура которого являются дискуссионными в правовой науке. Не в последнюю очередь это вызвано отсутствием норм, регламентирующих общие вопросы применения данного вида ответственности.

Административное законодательство также устанавливает ответственность за ряд правонарушений, субъектами которых могут быть должностные лица местного самоуправления. Так, ст. 5.39 КоАП РФ установлена административная ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, а также несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации. Неправомерными будут являться и действия, связанные с нарушением порядка рассмотрения обращений граждан. Ст. 5.59 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных ст. 5.39 КоАП РФ. Особо КоАП РФ регламентирует ответственность, связанную с ограничением конкуренции, свободы торговли и экономической деятельности - этому вопросу посвящена ст. 14.9 КоАП РФ. Кроме того, КоАП РФ устанавливает ответственность должностных лиц за непринятие мер по частному определению суда или невыполнение предписаний суда. Субъектом правонарушения в данном случае может являться любое должностное лицо органа государственной власти или органа местного самоуправления. Пока еще не получила своей регламентации административная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение требований налогового, таможенного, антимонопольного законодательства, а также за вмешательство в предпринимательскую деятельность с превышением установленных федеральным законодательством установленных полномочий.

Комплексный характер общественных отношений в местном самоуправлении детерминирует возможность применения и иных видов ответственности. В частности, законодательством предусмотрена гражданско- правовая ответственность органов публичной власти различных уровней и их должностных лиц за неправомерные действия либо бездействие. Основываясь на конституционной норме о возмещении вреда, причиненного гражданину незаконными действиями (бездействием) органов государства и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), российское гражданское законодательство предусматривает возможность возмещения убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Специфика гражданско-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления состоит в том, что обязанности возмещения убытков возлагается на данных субъектов как в случае их причинения незаконными действиями (бездействием) (ст. 16 ГК РФ), так и законными действиями (бездействием (ст. 16.1 ГК РФ).

Еще один вид ответственности, который может применяться в местном самоуправлении к должностным лицам - это дисциплинарная ответственность. Традиционно в юридической литературе дисциплинарную ответственность рассматривают в качестве ответственности, регламентируемой нормами законодательства о труде1. Дисциплинарную ответственность наряду с материальной в юридической литературе нередко именуют «трудо-правовой ответственностью»[29] [30]. Однако учитывая, что дисциплинарная ответственность применяется также и к отношениям на муниципальной службе, то рассматривать дисциплинарную ответственность институтом исключительно трудового права нельзя. Большинство авторов выделяет дисциплинарную ответственность, которая наступает: а) в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка; б) в порядке подчиненности; 3) в соответствии с дисциплинарными уставами и положениями, действующими в некоторых отраслях и сферах[31].

Уголовная ответственность предусмотрена в отношении целого ряда преступлений, которые могут совершить должностные лица местного самоуправления. Например, такая ответственность может наступить за незаконное участие должностных лиц местного самоуправления в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ). Вопрос о возможности привлечения к уголовной ответственности муниципальных служащих носит дискуссионный характер. В частности, В. Н. Борков1 и А. М. Минько- ва[32] [33] полагают, что муниципальные служащие, не обладающие должностными полномочиями (полномочиями представителя власти, организационно-распорядительными, административно-хозяйственными), не способны непосредственно выполнить объективную сторону рассматриваемого преступления. Сторонники иного взгляда на эту проблему исходят из того, что ст. 289 УК РФ может применяться и к муниципальным служащим, поскольку «конфликт интересов» возможен и у лиц, не обладающих полномочиями должностного лица. Поэтому эти лица тоже могут причинить вред интересам службы и муниципальному образованию в целом[34].

Статья 47 УК РФ предусматривает возможность применения в качестве основного или дополнительного наказания такой меры, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Так, гр-н С., работавший первым заместителем главы администрации городского округа, по приговору Московского областного суда был осужден за получение взяток с назначением наказания в виде лишения свободы и лишения права занимать должности государственной и муниципальной службы, заниматься административно-хозяйственной деятельностью. Осужденный направил в Конституционный Суд РФ жалобу, полагая, что возможность назначения сразу двух наказаний за одно деяние противоречит Конституции РФ. Отказывая заявителю, Конституционный Суд РФ указал в Определении от 16 февраля 2006 г. № 64-0, что установление данного вида наказания согласуется с положениями Конвенции ООН против коррупции (принята 31 октября 2003 г.; ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г.) и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (заключена 27 января 1999 г.; подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г.), которые предусматривают необходимость закрепления такой меры ответственности. Согласно п. 6 ч. 6 ст. 36, п. 7 ч. 10 ст. 37, п. 5 ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ вступление в законную силу обвинительного приговора суда является основанием досрочного прекращения полномочий депутатов и должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем, хотя указанные положения закона носят императивный характер и не дифференцируют возможность и порядок применения данной меры в зависимости от реальности или условности назначенного наказания, судебное толкование указанных норм при рассмотрении конкретных дел должно осуществляется с учетом данных обстоятельств.

Совершение преступления главой органа местного самоуправления является квалифицирующим признаком многих уголовно наказуемых деяний, предусмотренных статьями гл. 30 УК РФ (например, ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286). Это объясняется широкими должностными полномочиями данного лица и его возможностью причинения большего вреда, что обусловливает более высокий уровень ответственности. Субъектами, подпадающими под данный квалифицирующий признак являются как выборные должностные лица (глава муниципального образования - председатель представительного органа местного самоуправления), гак и назначаемые (глава местной администрации).

Таким образом, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может наступать не только в рамках конституционного и муниципального права, но и в соответствии с нормами иных отраслей права.

  • [1] См.: Витрук В.Н. Общая теория юридической ответственности. М., 2009; Черно-гор Н.Н. Проблема муниципально - правовой ответственности в российской правовой науке // «Муниципальная служба: правовые вопросы», 2008, № 3.
  • [2] См.: Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 123- 124; Тарков В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов,1973. С. 85 -86 и др.
  • [3] См.: Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985.С. 130.
  • [4] См.: Самощенко И. С., Фарукишн М. X. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 47.
  • [5] См.: Горшевев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 106.
  • [6] См.: Самощенко И. С., Фарукшин М. X Указ. соч. С. 66.
  • [7] См.: Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности. - СПб. Изд-во Р.Асланова «Юридический центр Пресс». 2007. 131 - 173, 213 —224, 228 - 232, 520 - 536, 612 - 615 и след.
  • [8] Там же. С. 172, 173.
  • [9] См.: Липинский Д. А. Формы реализации юридической ответственности. Тольятти, 1999. С. 22.
  • [10] См.: Малеин Н. С. Об институте юридической ответственности //Юридическаяответственность: проблемы и перспективы. Труды по правоведению. Тарту, 1989.С. 30.
  • [11] См.: Самощенко И. С., Фарукшин М. X. Сущность юридической ответственностив советском обществе. М, 1974. С. 6.
  • [12] См., наир.: Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. -Воронеж,1991.
  • [13] См.: Чирков А. П. Ответственность в системе права. - Калининград. 1996. С. 27.
  • [14] См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного СоветаРСФСР. 1993. № 14. Ст. 508
  • [15] См. подробнее: Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М,2009. С. 183
  • [16] Черногор Н.Н. Проблема муниципально - правовой ответственности в российской правовой науке // «Муниципальная служба: правовые вопросы», 2008, № 3.
  • [17] См.: Кашо В.С. О критериях выделения муниципально - правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 61 - 63.
  • [18] См., например: Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 81 - 88.
  • [19] См.: Соловьев С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы //Государственная власть иместное самоуправление. 2004. № 2. С. 5 - 8.
  • [20] См.: Алексеев И.А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности// Журнал российского права. 2006. № 9. С. 62.
  • [21] См.: Алексеев И.А. К вопросу о классификации видов санкций муниципальноправовой ответственности в Российской Федерации /Сборник тезисов докладов ШМеждународной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (Кутафинские чтения) МГЮА имени О.Е. Кутафина /отв. ред. В.И.Фадеев. - М.: 2012. С. 203.
  • [22] См.: Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно - правовой ответственности имуниципально - правовой в системе местного самоуправления //Российский юридический журнал. 2002. № 4. С.37.
  • [23] См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск:Изд-во Свердловского юрид.ин-та. 1964. С. 184-189.
  • [24] См.: Заболотских Е.М. Муниципально-правовые санкции как форма выражения ответственности в системе местного самоуправления: Автореф. дисс...канд.юрид.наук. - М.: 2007. С.11.
  • [25] См. об этом: Завьялова Д.Ю. Конституционная ответственность как особый видюридической ответственности: дне. ...канд.юрид.наук. Волгоград, 2002.
  • [26] См.: Алексеев И.А. К вопросу о классификации видов санкций муниципальноправовой ответственности в Российской Федерации /Сборник тезисов докладов ШМеждународной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (Кутафинские чтения) МГЮА имени О.Е.Кутафина /отв. ред. В.И.Фадеев. - М.: 2012. С. 208.
  • [27] См.: Чеботарев Г.Н., Черепанов М.А., Шишкин А.А. Муниципальное право России,- М.: Норма, 2012. С. 39.
  • [28] См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.:Юристь, 2008. С. 295.
  • [29] См., например: Гусов К.Н., Полетаев Ю.Н. Ответственность по российскому трудовому праву: Науч.-практ. пособие. - М.: Омега-Л, 2008.
  • [30] См.: Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс трудового права: Учебник: В 2 т. М.:Юристъ,2011.Т. 2. С. 452.
  • [31] См.: Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко И.В., Шапсугов Д.Ю. Теория государства и права: Учебник. Ростов н/Д: Издательский центр "МарТ", 2013. С. 588.
  • [32] См.: Борков В.Н. Роль нормы о незаконном участии в предпринимательской деятельности в системе предупреждения коррупции //Международные юридическиечтения: Материалы ежегодной научно-практической конференции (Омск, 22 мая2009 г.). Омск: Изд-во Омск. юрид. ин-та, 2009. Ч. III. С. 9 - 10.
  • [33] См.: Минькова А.М. Уголовная ответственность за незаконное участие в предпринимательской деятельности //Криминологические проблемы управления социальными процессами в современной России: Ученые записки ИУБиП. Ростов-на-Дону: ИУБиП, 2007. С. 26.
  • [34] См.: Басова Т.Б. Уголовно-правовые вопросы усиления противодействия незаконному участию в предпринимательской деятельности // Будущее России: перспективы и стратегии развития. Материалы Всероссийской научно-практическойконференции: В 5 томах. Казань: Изд-во «Таглимат» ИЭУиП, 2005. Т. 3. С. 80.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >