ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОТКРЫТОЙ ИНФОРМАЦИИ И ИНФОРМАЦИИ ОГРАНИЧЕННОГО ДОСТУПА В ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ

В результате изучения данной главы обучающийся должен:

знать проблематику общедоступной информации и информации ограниченного доступа, законодательство, направленное на реализацию положений о доступе к информации в публичном управлении, основные способы обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, правила и принципы размещения общедоступной информации в сети «Интернет», проблемы защиты персональных данных в системе публичного управления;

уметь применять положения федеральных законов об ограничении доступа к информации, классифицировать информацию с ограниченным доступом, реагировать на пробелы законодательства, послужившие причиной неправомерного распространения информации; владеть знанием о критериях разграничения доступа к информации в зависимости от категории, навыками защиты персональных данных.

Организация правового обеспечения работы с открытой информацией. Правила работы с открытой информацией в системе публичного управления

В настоящее время в условиях развития глобального информационного общества все более очевидной становится актуальность организации правового обеспечения работы с открытой информацией.

Открытость и доступность, включая обеспечение использования открытых данных, — важные показатели развития глобального информационного общества. В связи с этим определяющее значение для развития глобального информационного общества имеет подписание на саммите государств — участников «Группы восьми» (G8) в Лох-Эрне 18 июля 2013 г. Хартии по открытым данным[1], возлагающей добровольные обязательства по раскрытию правительственных данных в машиночитаемом формате, который позволяет автоматически собирать и анализировать информацию.

Во многих зарубежных государствах на национальном уровне приняты концептуальные, стратегические политические и правовые документы, базирующиеся на положениях международных актов, включая Окинавскую хартию глобального информационного общества, Декларацию принципов Всемирного саммита по информационному обществу «Построение информационного общества — глобальная задача нового тысячелетия» (WSIS, 2003а), Тунисское обязательство ВСИО 2005 г. (WSIS, 2005а), а также общепризнанных принципах и нормах международного права, резолюциях ООН, Совета Европы и др. Следует отметить, что основным направлением совершенствования организации государственного управления в развитых зарубежных странах является построение структур управления и использование управленческих подходов, нацеленных прежде всего на обеспечение потребностей и интересов граждан, регулярное распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти, экспертным сообществом и институтами гражданского общества.

В России государственная политика открытости в основном отражает мировые тенденции (тренды), связанные с определенностью государственной политики в отношении открытых данных и обеспечением прозрачности посредством публикации соответствующих доктринальных документов в этой сфере, осуществления своевременного и публичного обновления документов государственного планирования в области открытых данных при сохранении приверженности базовым принципам государственной политики. Представляется важным в условиях глобализации отметить, что в Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ В.В. Путиным 12 февраля 2013 г. поставлены задачи обеспечения информационной открытости, связанные с доведением до широких кругов мировой общественности полной и точной информации о ее позициях по основным международным проблемам, внешнеполитических инициативах и действиях Российской Федерации, процессах и планах ее внутреннего социально-экономического развития, достижениях российской культуры и науки в целях объективного восприятия России в мире, об использовании общедоступной информации как эффективного средства информационного влияния на общественное мнение за рубежом, усилении позиций российских СМИ в мировом информационном пространстве, предоставляя им необходимую государственную поддержку, активном участии в международном сотрудничестве в информационной сфере, принятии необходимых меры по отражению информационных угроз ее суверенитету и безопасности.

Вместе с тем, как отмечалось ранее в главе 11, одним из ключевых документов стратегического планирования, отражающим государственную политику России в информационной сфере, являются утвержденные 27 июля 2013 г. Президентом РФ «Основы государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности на период до 2020 года»1.

В соответствии с Указом Президента РФ 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству РФ было поручено обеспечить достижение к 2018 г. не менее 70% доли граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения в сети «Интернет», обеспечить доступ в сети «Интернет» к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации, создать условия для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети «Интернет». Необходимо отметить, что такой интернет-ресурс создан во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса „Российская общественная инициатива"»[2] [3].

30 октября 2013 г. Правительственной комиссией по координации деятельности «Открытого правительства» в России был утвержден (кстати, протоколом заочного голосования) План действий по реализации Хартии открытых данных, устанавливающий обязанность Российской Федерации по публикации ключевых наборов данных в соответствии с приоритетами, определенными в приложении к указанной Хартии и вытекающими из принципов организации информации в государственных информационных системах. Россия обязуется повышать актуальность, доступность, полноту и качество публикуемых открытых государственных данных, совершенствуя правовое, организационно-методическое и информационно-технологическое обеспечение деятельности по публикации открытых данных, совершенствуя государственную информационную инфраструктуру и целенаправленно формируя национальную инфраструктуру открытых данных.

В указанном Плане предусмотрено, что до конца 2014 г. в открытом машиночитаемом формате (с детализацией до уровня субъекта Российской Федерации) должны быть опубликованы такие социальнозначимые данные как: государственная статистика, государственные картографические данные, о выборах в органы государственной власти, государственный бюджет, законодательство, а также государственные закупки (до уровня контракта, подпадающего под установленные законодательством критерии, под юрисдикцией национальной лицензии открытых государственных данных)1.

Кроме того, необходимо отметить, что в приложении к Плану дана краткая характеристика таких тематических направлений (категорий данных) и примеры наборов данных, как: организации (реестр, ЕГРЮЛ, ЕГРИП, Статрегистр); преступность и правосудие; наблюдение за поверхностью Земли; образование; энергетика и окружающая среда; финансы и контракты; гепространственные данные; глобальное развитие; подотчетность государственных органов и демократия; здравоохранение; наука и исследования; статистика; социальная мобильность и обеспечение; транспорт и инфраструктура.

На дальнейшую реализацию политики по обеспечению открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления направлено и внесение изменений в федеральные законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Федеральный закон № 149-ФЗ) и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Федеральный закон № 8-ФЗ)[4] [5]. В статью 7 «Общедоступная информация» Федерального закона № 149-ФЗ включены ч. 4—6, в которых закреплено предоставление такой информации государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети «Интернет» в форме открытых данных. Такой формат размещения допускает автоматизированную обработку указанной информации без предварительных изменений человеком для ее повторного использования. В статью 7 Федерального закона № 8-ФЗ (в ред. от 28.12.2013, с изм. от 01.12.2014) введена ч. 2.1, законодательно закрепляющая, что «Общедоступная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети „Интернет" в форме открытых данных».

В соответствии с ч. 5 ст. 10 Федерального закона № 8-ФЗ приказом Минкомсвязи России от 27 июня 2013 г. № 149, как уполномоченным Правительством РФ органом, были утверждены Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных[6].

Повышение открытости органов исполнительной власти направлено на достижение сразу нескольких целей:

  • 1. Сделать государство подлинно демократичным, а значит, информационно открытым для граждан.
  • 2. Повысить эффективность деятельности государственного аппарата.
  • 3. Установить общественный контроль над государственной властью.

Несомненно, что доступ к информации важен не только для граждан, не меньший интерес к открытости принятия решений проявляет, конечно, и бизнес, поскольку для него исключительно важно своевременно получить информацию по широкому кругу вопросов — от приоритетных задач и направлений государственной политики и проведения конкурсов по государственным и муниципальным заказам до информации о порядке и условиях получения лицензии, различных разрешительных механизмов, правовой информации и т.п.

Государство обеспечивает прозрачность деятельности своих органов целой системой различных правовых норм.

  • 1. Правовые нормы о публичной отчетности органов государственной власти и муниципальных органов.
  • 2. Утверждение процедур и правил, позволяющих населению и бизнес-структурам получать информацию об организации, о функционировании и процессах принятия решений этими органами, в том числе о решениях, затрагивающих интересы тех или иных субъектов.
  • 3. Упрощение административных процедур для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения.
  • 4. Опубликование информации, в том числе размещение ее в сети «Интернет», и др.

В целях информационно-технологического обеспечения «электронного управления» в настоящее время создан ряд государственных информационных систем, включая: Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций); портал государственных и муниципальных закупок; государственную автоматизированную систему «Управление»; интернет-узел для обеспечения бесперебойной работы интернет-ресурсов Президента РФ и Правительства РФ; типовую информационную систему поддержки деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг для субъектов Российской Федерации; а также созданные сети удостоверяющих центров и общественного доступа к государственным услугам, разработанные опытные образцы оборудования и программных средств для анализа реализации и прогнозирования выполнения работ по приоритетным национальным проектам, мониторинга и оценки эффективности управления бюджетными ресурсами, информационно-поисковых систем хранения и обработки мультимедийной информации.

Государственной программой «Информационное общество (2011— 2020 годы)»1, впервые утвержденной не распоряжением, а постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313[7] [8], предусматривается также ряд мероприятий, направленных на обеспечение государственного электронного управления, в том числе:

  • ? повышение качества и доступности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, упрощение процедур и сокращение сроков их оказания, повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (подпрограмма «Качество жизни граждан и условия развития бизнеса в информационном обществе»);
  • ? переход к новой форме организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, качественно новому уровню оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных (муниципальных) услуг и информации о результатах деятельности органов власти (подпрограмма «Электронное государство и эффективность государственного управления»).

Однако представляется, что для реализации мероприятий указанной государственной программы определяющее значение имеет решение организационных и нормативных правовых проблем, объединенных по следующим направлениям.

  • 1. Оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий.
  • 2. Обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсов.

Еще Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011— 2013 годы, а также Планом мероприятий по ее реализации, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р, были предусмотрены такие направления обеспечения электронного управления, как:

  • ? внедрение управления по результатам и проектного управления;
  • ? регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций);
  • ? предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме;
  • ? организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
  • ? оптимизация функций органов исполнительной власти;
  • ? размещение государственного и муниципального заказа;
  • ? противодействие коррупции.

При этом следует отметить, что в последнее десятилетие направления совершенствования государственного управления по особенностям правового регулирования составляли такие основные (базовые) блоки, как административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство и бюджетная реформа.

Вместе с тем, как показывает практика совершенствования государственного управления, содержательно они пересекались не только по составу мероприятий, но и по подходам, идеологии их проведения. В связи с этим очевидно, что для правового обеспечения особенно важны научные исследования, направленные на обеспечение системного подхода к объектам реформирования в сфере публичного управления (государственная служба, управление финансовой системой, информационными ресурсами и др.)

Представляется, что ключевым этапом в сфере правового обеспечения электронного управления стало создание автоматизированной информационной системы «Управление» в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 1088[9] (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2011 г. № 759 [10]), которая представляет собой единую распределенную государственную информационную систему, обеспечивающую сбор, учет, обработку и анализ данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, данных официальной государственной статистики, а также иных сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления и создается с целью повышения эффективности государственного управления.

Она предназначена для решения таких задач, связанных публичным управлением, как:

  • ? обеспечение информационно-аналитической поддержки принятия органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления решений в сфере государственного управления и местного самоуправления, а также планирования деятельности этих органов;
  • ? осуществление мониторинга, анализа и контроля за исполнением принятых органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления решений, в том числе за реализацией государственных программ Российской Федерации, основных направлений деятельности Правительства РФ и выполнения приоритетных национальных проектов;
  • ? осуществление мониторинга и анализа процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах, а также в сфере социально-экономического развития субъектов РФ;
  • ? обеспечение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Следует отметить, что именно в системе «Управление» обеспечивается систематизация и анализ информации:

  • ? об уровне социально-экономического развития РФ и ее субъектов РФ, в том числе в сопоставлении с мировой статистикой;
  • ? эффективности деятельности органов государственной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
  • ? о ходе реализации программ, проектов и комплексов мероприятий, реализуемых за счет средств федерального бюджета;
  • ? проектировании и об исполнении федерального бюджета, о кассовом исполнении федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также о бюджетной отчетности главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, финансовых органов субъектов Российской Федерации и финансовых органов муниципальных образований;
  • — об официальной статистической информации, сбор которой осуществляется в соответствии с Федеральным планом статистических работ, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 671-р (в ред. постановления Правительства РФ 25 июня 2012 г. № 633 *);
  • — о картографической информации и связанных с ней данных об объектах и о ресурсах на территории Российской Федерации;
  • — нормативной и справочной информации, содержащейся в ведомственных информационных системах, а также иной информации, необходимой пользователям системы «Управление». [11]

Важно отметить, что правовое закрепление нашла и структура системы «Управление», включающая:

  • ? центральную информационную подсистему «Федерация», предназначенную для сбора, систематизации, обработки, хранения и предоставления информации, осуществления форматно-логического контроля информации, выявления несогласованностей и расхождений в данных, поступивших из различных источников, и проведения гармонизации информации, содержащейся в системе «Управление», а также обеспечения интеграции с информационными системами органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, информационные ресурсы которых предназначены для принятия управленческих решений, и информационными ресурсами иных информационных систем, необходимость интеграции которых в систему «Управление» определяется функциональными требованиями к ней;
  • ? центральную информационную подсистему «Контур», предназначенную для организации защищенного доступа структурных подразделений Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ к информационным ресурсам, необходимую для принятия управленческих решений, а также при планировании деятельности этих органов;
  • ? подсистему ведения реестров, справочников и классификаторов, предназначенную для централизованного ведения и распространения реестров, справочников и классификаторов, используемых в государственных и муниципальных информационных системах, и формирования сведений, необходимых для принятия управленческих решений[12];
  • ? информационно-аналитическую подсистему, предназначенную для сопоставления и анализа информации, содержащейся в системе «Управление», а также обеспечивающую информационноаналитическую поддержку принятия управленческих решений, в том числе с использованием визуальных средств мониторинга, оценки и контроля данных;
  • ? портал системы «Управление», являющийся публичным информационным ресурсом, обеспечивающим свободный доступ к нормативной, статистической и аналитической информации в сфере государственного управления и местного самоуправления.

Функционирование системы «Управление» осуществляется с использованием инфраструктуры электронного правительства (в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия), за исключением случаев невозможности такого функционирования в связи с техническими ограничениями.

Рассматривая вопросы правового обеспечения работы с открытой информацией, следует иметь в виду, что они основываются в первую очередь на правовых гарантиях доступа к информации. Конституционный принцип информационный открытости в Российской Федерации уже более 20 лет закреплен в Основном законе нашего государства, и, что особенно важно отметить, эти базовые положения, содержащиеся в главе 2, устанавливают права и свободы человека и гражданина, но касаются не только информационной сферы, они пронизывают всю правовую систему и связаны с реализацией общепризнанных принципов и норм международного права.

Одной из ключевых является правовая норма ч. 4 ст. 29 Конституции РФ «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом».

Кроме того, в Конституции РФ установлена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24). Данный конституционный принцип реализован в целом ряде законодательных актов. Среди них ключевое место занимает Федеральный закон № 149-ФЗ, направленный на регулирование отношений, возникающих при формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, распространения и предоставления потребителю документированной информации, защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах.

Согласно ст. 8 указанного Федерального закона граждане (физические лица) и организации вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным Федеральным законом и другими федеральными законами. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну) не может быть ограничен.

Необходимо отметить и такой исторический аспект, что принцип информационной открытости был закреплен в Указе Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»1, ввп. 3 которого установлено, что этот принцип выражается:

  • 1) в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
  • 2) систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;
  • 3) осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;
  • 4) создании условий для обеспечения граждан РФ зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

Открытость органов государственной и муниципальной власти, а следовательно, и информированность общества, обеспечивается принятием законодательных актов о доступе к информации, предусматривающих механизмы такого доступа.

Россия прошла длительный путь, вырабатывая свою модель законодательного регулирования доступа к информации.

Право заинтересованных лиц и граждан на доступ к информации также было закреплено в Федеральном законе от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (в ред. Федерального закона от 12.03.2014 № 29-ФЗ)[13] [14].

После принятия Конституции РФ, которая закрепила право на информацию, и Указа Президента Российской Федерации 1993 г. прошло еще более 15 лет до принятия законов, регулирующих доступ к информации о деятельности государственных органов. Длительность их разработки и принятия1 свидетельствует о сложности и имевшихся различных дискуссионных подходах. Однако необходимо отметить, что еще до принятия указанных федеральных законов отдельные правовые нормы, направленные на обеспечение открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, уже нашли свое закрепление как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Важно отметить, что Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» одним из первых законодательно закрепил нормы о доступе к информации. Хотя он признан утратившим силу в 2006 г., он сыграл исключительно важную, думаю, не будет преувеличением даже сказать, определяющую роль, поскольку именно в нем в России были впервые закреплены принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информатизации и защиты информации: свободы поиска, получения, передачи информации любым законным способом; открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации[15] [16].

Важным этапом на пути выработки национальной модели реализации (защиты) права доступа к открытой информации стало принятие указанных выше федеральных законов № 8-ФЗ и № 262-ФЗ[17].

Федеральным законом № 8-ФЗ в целях обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления дополнительно установлены принципы:

  • ? достоверности информации и своевременности ее предоставления;
  • ? свободы распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
  • ? соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления[5].

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации сегодня определены следующие способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

  • 1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
  • 2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет»;
  • 3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;
  • 4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
  • 5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;
  • 6) предоставление пользователям по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
  • 7) другие способы доступа, предусмотренные законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления — также муниципальными правовыми актами.

Если гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, то организация (в широком смысле этого слова), кроме того, имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией уставной деятельности. Вместе с тем исключительно важно обратить внимание на правовую норму Федерального закона № 8-ФЗ, согласно которой пользователь информации имеет право не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, доступ к которой неограничен (п. 3 ст. 8)1.

В условиях нарастающей сложности социальных процессов и новых экономических вызовов важной задачей для федеральных органов исполнительной власти является необходимость формирования моделей принятия решений и реализации государственных функций, основанных на активном участии гражданского общества в управлении государством, а также на использовании современных механизмов общественного контроля.

Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, разработанная в целях:

  • ? повышения прозрачности и подотчетности государственного управления и удовлетворенности граждан качеством государственного управления;
  • ? расширения возможностей непосредственного участия гражданского общества в процессах разработки и экспертизы решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти;
  • ? качественного изменения уровня информационной открытости федеральных органов исполнительной власти;
  • ? развития механизмов общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Данный концептуальный документ, входящий в систему документов стратегического планирования[5] [20], направлен на повышение эффективности и результативности приоритетных мероприятий по совершенствованию системы государственного управления, определенных Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., утвержденными Председателем Правительства РФ 31 января 2013 г.

В Концепции обозначены основные принципы открытости федеральных органов исполнительной власти, задачи и механизмы (инструменты) их реализации, содержится система стратегических ориентиров в области обеспечения открытости и прозрачности государственного управления, подотчетности и подконтрольности власти гражданскому обществу и формирования эффективного диалога федеральных органов исполнительной власти с гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом. Она должна стать основой системного подхода к повышению уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, включающего в том числе создание методологической основы для дополнения и совершенствования действующей нормативно-правовой базы, по сути, вместе с рядом других документов она является стандартом открытости.

Концепция разработана с учетом отечественного и международного опыта обеспечения открытости государственных органов, а также в развитие Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, и государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011—2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р[21].

Информационное общество может эффективно и поступательно развиваться исключительно на основе взаимодействия государства, предпринимательского сообщества и гражданского общества и на принципах свободного и равного доступа к информации и знаниям. Вовлечь институты гражданского общества в совместную работу по формированию и развитию информационного общества возможно при условии реализации принципов открытости.

В настоящее время в нормативных правовых актах определены отдельные организационно-правовые основы вовлечения граждан и общественных объединений в процесс реализации государственной политики, в том числе в рамках деятельности Общественной палаты Российской Федерации и общественных советов при федеральных органах исполнительной власти по открытым данным, а также путем участия граждан в общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов и решений, разрабатываемых (принимаемых) федеральными органами исполнительной власти, и посредством оценки гражданами эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти (и их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг.

Однако проблема формирования и использования открытой информации, включая открытые данные, связана с тем, что действующие сегодня правовые нормы не обеспечивают в полной мере системного подхода к повышению открытости государственного (публичного) управления.

В первую очередь необходимо отметить, что значительная часть нормативных правовых актов, которые регулируют правоотношения, связаны с обеспечением открытости, посвящены преимущественно вопросам доступа к информации о деятельности органов государственной власти, или информационной открытости, что является лишь одним из элементов открытости системы государственного управления.

Кроме того, не менее важной проблемой является то, что правовые понятия и терминология, используемая в различных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы информационной открытости, нередко противоречат друг другу. В связи с этим предлагаются различные подходы к организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению открытости.

Принятие несистематизированных правовых норм и требований к отдельным механизмам организации взаимодействия органов государственной власти с гражданами РФ и общественными объединениями является также существенной проблемой и приводит к фрагментарности правового регулирования в этой области.

Представляется также, что в качестве одной из проблем можно рассматривать отсутствие закрепленной нормативно системы оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти по повышению уровня открытости государством, гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом, поскольку в настоящее время эта система носит рекомендательный характер.

Учитывая изложенное, актуальность данной проблематики при формировании информационного общества и разработке комплексного подхода к повышению уровня открытости федеральных органов исполнительной власти не вызывает сомнений.

Чем же достигается системный подход к повышению уровня открытости федеральных органов исполнительной власти? Путем реализации следующих ключевых направлений:

  • ? определение принципов открытости и задач по их реализации;
  • ? определение основных механизмов (инструментов) реализации принципов открытости и описание для каждого из них перечня основных нормативных требований и рекомендаций для повышения уровня открытости;
  • ? оценка динамики повышения уровня и качества открытости путем проведения регулярного мониторинга и оценки федеральных органов исполнительной власти и в случае необходимости совершенствование правовой базы.

В соответствии с ч. 4 ст. 13, ч. 7.1 и 9 ст. 14 Федерального закона № 8-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет*' в форме открытых данных»[22] утверждены:

Правила отнесения информации к общедоступной информации,

размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных;

Правила определения периодичности размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, сроков ее обновления, обеспечивающих своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных интересов, а также иных требований к размещению указанной информации в форме открытых данных;

Правила обязательного размещения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, созданной указанными органами или поступившей к ним при осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных.

В целях реализации указанных принципов государство обеспечивает прозрачность деятельности государственных органов целой системой различных правовых норм:

  • 1) о публичной отчетности органов государственной власти и муниципальных органов;
  • 2) утверждение процедур и правил, позволяющих населению и бизнес-структурам получать информацию об организации, о функционировании и процессах принятия решений этими органами, в том числе о решениях, затрагивающих интересы тех или иных субъектов;
  • 3) упрощение административных процедур для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения;
  • 4) опубликование информации, в том числе размещение ее в сети «Интернет», и др.

Важнейшую основу для государственного управления представляют базовые системы отчетности применительно к размещению и использованию государственных средств. Прозрачность и доступность информации об управлении государственными расходами является одним из основных факторов обеспечения контроля и надзора за деятельностью государственных органов.

Мониторинг и оценка открытости федеральных органов исполнительной власти проводится по решению Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства не реже одного раза в год с целью информирования федеральных органов исполнительной власти, Правительства Российской Федерации и гражданского общества о ходе реализации Концепции открытости.

В любом случае форма предоставления информации должна быть удобна потребителю информации, что является ключевым в открытых данных.

Еще один аспект, связанный с доступом к информации, который носил дискуссионный характер — платность доступа, которая может рассматриваться как ограничение доступа к информации. Бесспорно, что платность или бесплатность (безвозмездность) предоставления информации, размер такой платы могут существенно ограничить равный доступ к информации.

Предусмотрено, что плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством РФ объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством РФ. Вместе с тем Федеральный закон № 149-ФЗ определил, что установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами.

Как определено в Концепции, открытость федеральных органов исполнительной власти — это последовательное и неукоснительное соблюдение при реализации государственных полномочий и функций следующих принципов:

  • ? информационной открытости — своевременное предоставление информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, доступ к которой специально не ограничен федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, которая является открытой, общедоступной и достоверной, в формате, удобном для ее поиска, обработки и дальнейшего использования, в том числе в форме открытых данных;
  • ? понятности — представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;
  • ? вовлеченности гражданского общества — обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;
  • ? подотчетности — раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Вместе с тем соблюдение принципов открытости для федеральных органов исполнительной власти связано с необходимостью решения задач по обеспечению:

  • 1) предоставления в понятной и доступной форме полной и достоверной информации о целях, задачах, планах деятельности федеральных органов исполнительной власти на 2013—2018 гг. и ходе их исполнения;
  • 2) полноты, достоверности, объективности и своевременности предоставления информации о своей деятельности, подлежащей раскрытию в обязательном порядке в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, предоставляемой по запросам граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества;
  • 3) объективности, непредвзятости и публичности процедур формирования общественных, экспертных и консультативных советов (комиссий, рабочих групп), создаваемых при федеральных органах исполнительной власти, наделении их необходимыми полномочиями, учете мнения этих советов при принятии решений.

Для достижения указанных задач необходимо:

  • ? совершенствовать технологии предоставления и разъяснения информации путем расширения способов и форм ее получения разными пользователями и группами пользователей, обеспечивая при этом возможность выбора удобного формата, доступность, простоту, понятность и визуализацию предоставленной информации;
  • ? повышать доступность открытых государственных данных для использования гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом, в том числе для повторного использования, обеспечивая свободный доступ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» к открытым данным, содержащимся в информационных системах федеральных органов исполнительной власти, без каких-либо ограничений на их безопасное использование;
  • ? совершенствовать процессы публикации и инфраструктуру открытия данных, определяя приоритеты их формирования и раскрытия с учетом их ценности для общества и затрат на открытие, в том числе на основе обратной связи с пользователями, выявляя и распространяя передовой опыт раскрытия государственных данных, повышая качество опубликованных данных, переводя их в более удобные форматы, добавляя описания (классификацию) и интегрируя (связывая) данные из разных наборов;
  • ? внедрять процессы и инфраструктуру, в том числе электронные сервисы и услуги, для проведения публичных онлайн-консуль- таций с гражданами и организациями, а также осуществлять онлайн-информирование, обслуживание и предоставление информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, одновременно упрощая способы взаимодействия с гражданским обществом;
  • ? формировать и развивать действенные механизмы оперативного реагирования на обращения граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества по существу поставленных в обращениях вопросов;
  • ? совершенствовать формы, методы и способы работы со средствами массовой информации, социальными сетями и форумами в сети «Интернет».

Для реализации принципов информационной открытости ключевое значение имеют механизмы (инструменты), которые будут применять федеральные органы исполнительной власти.

К основным механизмам (инструментам) реализации принципов открытости федеральных органов исполнительной власти относятся:

  • ? реализация принципа информационной открытости федерального органа исполнительной власти;
  • ? обеспечение работы с открытыми данными;
  • ? обеспечение понятности нормативно-правового регулирования, государственной политики и программ, разрабатываемых (реализуемых) федеральными органами исполнительной власти;
  • ? принятие плана деятельности и ежегодной публичной декларации целей и задач федеральных органов исполнительной власти, их общественное обсуждение и экспертное сопровождение;
  • ? формирование публичной отчетности федерального органа исполнительной власти;
  • ? информирование о работе с обращениями граждан и организаций;
  • ? организация работы с референтными группами;
  • ? взаимодействие федерального органа исполнительной власти с общественным советом;
  • ? организация работы пресс-службы федерального органа исполнительной власти;
  • ? организация независимой антикоррупционной экспертизы и общественного мониторинга правоприменения.

Указанные механизмы (инструменты) открытости внедряются с учетом Методических рекомендаций по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных 26 декабря 2013 г. Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства (далее — Комиссия).

Очевидно, что перечень таких механизмов (инструментов) открытости не является исчерпывающим и может дополняться в установленном порядке по итогам обобщения лучшей практики в области обеспечения открытости государственного (публичного) управления, а также по усмотрению федеральных органов исполнительной власти, которыми будут утверждаться ведомственные планы реализации Концепции (в которых должны определяться основные направления в области повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, мероприятия, направленные на совершенствование механизмов (инструментов) открытости, конкретные целевые показатели эффективности их реализации, а также ответственные должностные лица).

Ведомственные планы утверждают руководители федеральных органов исполнительной власти, и они размещаются на официальных сайтах в сети «Интернет». При разработке ведомственного плана должны учитываться результаты мониторинга текущего состояния уровня открытости, проводимого в соответствии с Методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти и при необходимости с привлечением общественного совета, референтных групп и экспертов.

Значительной проблемой является формирование системы мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти для информирования федеральных органов исполнительной власти, Правительства РФ и гражданского общества о ходе реализации Концепции. Указанная система должна включать в себя:

  • ? самообследование (самоанализ) федеральными органами исполнительной власти достигнутых результатов по внедрению и развитию механизмов (инструментов) открытости;
  • ? экспертную оценку эффективности внедрения федеральными органами исполнительной власти механизмов (инструментов) открытости и соответствия их деятельности принципам, целям и задачам, предусмотренным Концепцией;
  • ? социологические исследования по изучению удовлетворенности граждан и (или) референтных групп уровнем открытости федеральных органов исполнительной власти.

Мониторинг открытости федеральных органов исполнительной власти должен проводиться Комиссией не реже одного раза в год в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, по результатам которого заместитель председателя Комиссии представляет в Правительство РФ ежегодный доклад об открытости федеральных органов исполнительной власти.

Оценка внедрения каждого из механизмов (инструментов) открытости проводится федеральными органами исполнительной власти методом самообследования (самоанализа) отдельно по показателям развития механизмов (инструментов) открытости в соответствии с формами для самообследования, которые утверждены в Приложении № 1 к Методике, и по показателям результативности работы механизмов (инструментов) открытости (Приложение № 2 к Методике).

В соответствие с Методикой внедрение указанных механизмов (инструментов) открытости предполагает три стадии развития механизма (инструмента) открытости в деятельности федеральных органов исполнительной власти, которые отражают последовательное (системное) формирование и совершенствование конкретного механизма (инструмента) открытости.

Такие показатели развития механизмов (инструментов) открытости могут учитываться при разработке и утверждении ведомственных планов (дорожных карт), направленных на реализацию в своей деятельности принципов открытости.

Особенно важно выполнение показателей развития первой стадии, которое носит обязательный характер для внедрения каждого механизма (инструмента) открытости, поскольку они устанавливаются на основе требований нормативных правовых актов. Показатели развития второй стадии отражают динамику формирования и использования механизмов (инструментов) открытости, а на третьей стадии показатели развития должны отражать информацию о том, как используются федеральным органом исполнительной власти веб-технологии для совершенствования работы механизмов (инструментов) информационной открытости.

Все показатели развития на каждой из трех стадий для всех механизмов (инструментов) открытости оцениваются в соответствии с Методикой по номинальной шкале (по факту наличия или отсутствия значения и (или) по факту формального соответствия и т.д.), а затем суммируются.

Для оценки результатов и динамики внедрения каждого из механизмов (инструментов) открытости устанавливаются показатели результативности работы механизмов (инструментов) открытости, значение которых рассчитывается федеральными органами исполнительной власти на основе статистических показателей, утвержденных в Приложении № 2 к Методике, и выражается в процентах.

По специальной формуле рассчитывается значение интегрального показателя внедрения каждого из созданных федеральным органом исполнительной власти механизмов (инструментов) открытости.

Результаты проведенного самообследования представляются в Правительственную комиссию для формирования общего рейтинга открытости федеральных органов исполнительной власти и подлежат опубликованию на интернет-ресурсе системы «Открытое правительство».

Правилами устанавливается также порядок отнесения информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных.

К общедоступной информации в соответствии со ст. 7 Федерального закона № 149-ФЗ относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Это информация, которую нельзя скрывать от общества (информация о состоянии окружающей среды, о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов). Также к этой в категории следует отнести нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления.

Отнесение информации к общедоступной, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных осуществляется с учетом законодательства Российской Федерации о государственной тайне, законодательства Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, а также законодательства Российской Федерации о персональных данных.

Следует иметь в виду, что к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных, не может быть отнесена информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, если в установленном законом порядке указанная информация отнесена к информации ограниченного доступа. На проблемах классификации информации ограниченного доступа авторы полагают целесообразным остановиться отдельно в следующем параграфе данной главы.

Решение о возможности отнесения информации к общедоступной, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных принимается государственным органом или органом местного самоуправления, в результате деятельности которых создается либо к которым поступает соответствующая информация.

Решение о возможности отнесения содержащейся в государственных информационных системах информации к общедоступной, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных принимается государственным органом и (или) органом местного самоуправления, обеспечивающими эксплуатацию (ведение) государственной информационной системы, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом, регламентирующим функционирование соответствующей государственной информационной системы (ч. 5 ст. 7 Федерального закона № 149-ФЗ).

В соответствии с указанными Правилами по обязательному отнесению к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных, подлежит информация, включенная:

  • 1) в перечень общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ и подведомственные им федеральные государственные органы, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных, формируемый Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства и утверждаемый распоряжением Правительства РФ (для федеральных органов исполнительной власти);
  • 2) в перечень общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, созданной указанными органами или поступившей к ним при осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ или органам местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных, формируемый Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства и утверждаемый распоряжением Правительства РФ (для органов государственной власти субъектов РФ органов местного самоуправления при осуществлении ими полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления указанным органам);
  • 3) в перечни общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных (для органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления), утверждаемые соответственно правовым актом органа государственной власти субъекта РФ, правовым актом иного государственного органа, правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления городского округа и муниципального района.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют формирование перечней, указанных в подп. «в» п. 4 Правил с учетом рекомендаций, предусмотренных типовыми перечнями информации, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных, утверждаемыми Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства.

В целях недопущения включения в перечни, указанные в Правилах, информации, в отношении которой в установленном законом порядке было принято решение об ограничении к ней доступа, предложения о внесении изменений в указанные перечни подлежат согласованию с государственным органом или органом местного самоуправления, предусмотренному п. 3 данных Правил.

Предложения о внесении изменений в перечень, указанный в подп. «б» п. 4 Правил, также подлежат согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, на которые возложен контроль за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ соответствующих переданных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Как уже отмечалось, постановлением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 583 также утверждены Правила определения периодичности размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, сроков ее обновления, обеспечивающих своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных интересов, а также иных требований к размещению указанной информации в форме открытых данных.

Указанными Правилами установлен порядок определения периодичности размещения в сети «Интернет» в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, включая сроки ее обновления, которые обеспечат своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных интересов, а также иных требований к размещению указанной информации в форме открытых данных.

На официальных сайтах государственных органов и органов местного самоуправления в сети «Интернет» общедоступная информация в форме открытых данных в соответствии с Правилами должна размещаться в разделе «Открытые данные». Кроме того, в этом разделе должно обеспечиваться ведение реестра, состоящего из совокупности сведений об электронных документах, содержащих размещенную в форме открытых данных общедоступную информацию (далее — наборы данных) и позволяющих однозначно идентифицировать каждый набор данных и получить в автоматическом режиме ключевые параметры, которые характеризуют набор данных, включая его наименование, обладателя, гиперссылку на размещение в сети «Интернет» и формат (паспорт набора данных).

При отсутствии у органа местного самоуправления официального сайта в сети «Интернет» общедоступная информация о его деятельности в форме открытых данных размещается на официальном сайте в сети «Интернет» субъекта РФ, на территории которого расположено соответствующее муниципальное образование.

К размещению государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» общедоступной информации о деятельности указанных органов в форме открытых данных Правилами установлены следующие требования:

  • ? к форматам и правилам оформления набора данных, содержанию включаемой в них информации, а также паспорта наборов данных;
  • ? правилам размещения в сети «Интернет» набора данных и паспорта набора данных, а также ведения реестра набора данных;
  • ? периодичности размещения и срокам обновления набора данных в сети «Интернет» и технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения общедоступной информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования.

Требования, указанные в подп. «а»—«г» п. 3 данных Правил, определяются в соответствии с методическими рекомендациями по размещению государственными органами и органами местного самоуправления на официальных сайтах в сети «Интернет» общедоступной информации в форме открытых данных и техническими требованиями к размещению такой информации, утверждаемыми Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства с учетом предложений Минэкономразвития России, согласованных с Минкомсвязи России и ФСБ России.

Размещение в сети «Интернет» общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в форме открытых данных осуществляется указанными органами исходя из принципов полноты и востребованности такой информации.

Требования к периодичности размещения и срокам обновления наборов данных в сети «Интернет» определяются государственным органом или органом местного самоуправления, осуществляющим их размещение в сети «Интернет» на основании положений федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов, устанавливающих сроки размещения и периодичность обновления соответствующей информации в сети «Интернет», исходя из соблюдения принципа актуальности и достоверности информации, содержащейся в наборе данных.

Указанные требования должны содержаться в паспорте набора данных, который утверждается руководителем или заместителем руководителя соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления.

Следует отметить, что в постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»[23] внесены изменения, касающиеся использования Минэкономразвития России автоматизированной информационной системы мониторинга официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления для обеспечения мониторинга исполнения данного постановления и ведение в сети «Интернет» в свободной форме сводного реестра открытых данных, размещенных федеральными органами исполнительной власти в сети «Интернет», а также уточнения п. 12 и 13 в перечне информации об их деятельности, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети «Интернет».

При этом необходимо отметить, что указанный перечень механизмов (инструментов) открытости не является закрытым (исчерпывающим) и может дополняться по мере реализации принципов открытости федеральными органами исполнительной власти, а также с учетом приоритетов в области открытости и гласности, устанавливаемых Правительством РФ, Правительственной комиссией в соответствии с ожиданиями и запросами гражданского общества.

На основе экспертной оценки, проводимой неограниченным кругом экспертов, порядок привлечения которых определяется Правительственной комиссией, оценивается (по 10-балльной шкале оценки) эффективность работы конкретных механизмов (инструментов) открытости и реализации принципов открытости федеральными органами исполнительной власти.

В качестве исходных данных для экспертной оценки эффективности работы конкретных механизмов (инструментов) открытости используются значения интегральных показателей внедрения, рассчитанные федеральными органами исполнительной власти по каждому из механизмов (инструментов) открытости по итогам самообследования с учетом следующих основных критериев эффективности:

  • ? ориентация работы механизма (инструмента) открытости на конечного потребителя (в том числе на референтные группы, граждан, общественные объединения и т.д.);
  • ? вовлеченность экспертного сообщества и общественных объединений в работу механизма (инструмента) открытости и его востребованность;
  • ? прозрачность работы механизма (инструмента) открытости.

Так, формальное создание механизма (инструмента) открытости,

который непонятен, неинтересен, не востребован гражданским обществом и в большей степени имитирует открытость деятельности федерального органа исполнительной власти, может быть оценено низко — от 1 до 3 баллов.

А недостаточно высокое (низкое) качество работы механизма (инструмента) открытости, который востребован достаточно узким экспертным сообществом, когда результаты его работы практически отсутствуют и (или) неизвестны, может быть оценено в 4—5 баллов.

Как среднее качество работы механизма (инструмента) открытости может быть оценен результат его работы, когда он недостаточно востребован в широком экспертном сообществе и гражданами, но уже имеет положительный опыт внедрения в интересах представителей референтных групп и общественных объединений — не более 7 баллов.

Только наиболее эффективная и качественная работа механизма (инструмента) открытости, способствующая реализации принципов открытости в деятельности федеральных органов исполнительной власти может быть оценена более высокой оценкой — до 10 баллов.

Экспертная оценка эффективности реализации принципов открытости проводится членами Правительственной комиссии, Экспертного совета при Правительстве РФ, Общественной палаты РФ, общественными советами при федеральных органах исполнительной власти, представителями СМИ, иными организациями и гражданами по решению Правительственной комиссии.

Результаты официальных мониторингов, которые в установленном порядке проводят уполномоченные федеральные органы исполнительной власти по отдельным механизмам (инструментам) открытости, учитываются в качестве специальных показателей экспертной оценки эффективности механизма (инструмента) открытости при расчете индекса открытости федеральных органов исполнительной власти. По решению Правительственной комиссии могут учитываться также результаты независимых мониторингов, осуществляемых общественными объединениями.

Методикой также предусмотрен порядок расчета индекса открытости и формирование рейтинга федеральных органов исполнительной власти на основе единого подхода к оценке уровня открытости федеральных органов власти и позволяющего формировать общий рейтинг открытости федеральных органов исполнительной власти.

Что касается рейтинга открытости, то он рассчитывается экспертами в рамках оценки эффективности реализации федеральными органами исполнительной власти принципов открытости и учитывает все результаты мониторинга открытости, включая полученные в ходе са- мообследования (самоанализа) федеральных органов исполнительной власти, в том числе:

  • ? значения интегральных показателей внедрения механизмов (инструментов) открытости;
  • ? значения итоговой экспертной оценки эффективности работы механизмов (инструментов) открытости;
  • ? индекс открытости;
  • ? оценку дополнительных инициатив федерального органа исполнительной власти, направленных на реализацию принципов открытости;
  • ? рассмотрение деятельности федеральных органов исполнительной власти с точки зрения успешности реализации принятых ведомственных планов по повышению уровня открытости и внедрению механизмов (инструментов) открытости.

Помимо этого в рейтинге открытости должна учитываться экспертная оценка уровня общественного участия, отражающая вовлеченность граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества в процессы разработки, принятия, реализации, мониторинга и пересмотра решений, принимаемых федеральным органом исполнительной власти.

Рейтинг открытости федеральных органов исполнительной власти заключается в отнесении деятельности федерального органа исполнительной власти по внедрению в нее принципов открытости к одному из следующих уровней открытости: 1-й уровень — подготовительный (от 4,9 баллов); 2-й уровень — стартовый (от 5 до 14,9 баллов); 3-й уровень — базовый (от 15 до 20 баллов); 4-й уровень — продвинутый (от 21 до 30 баллов).

В настоящее время выявлены наиболее распространенные проблемы с выполнением требований по внедрению большинства механизмов открытости:

  • ? в деятельности федерального органа исполнительной власти внедряются далеко не все механизмы (инструменты) открытости, реализация некоторых из них имеет имитационный характер;
  • ? отсутствует динамика показателей результативности;
  • ? итоговая экспертная оценка эффективности каждого механизма (инструмента) открытости не превышает 3 балла;
  • ? низкий уровень общественного участия, который обычно состоит из одностороннего предоставления информации со стороны федерального органа исполнительной власти и при котором не требуется или не ожидается взаимодействия или вовлеченности институтов гражданского общества в процесс разработки и принятия решений.

При этом стартовый уровень открытости присваивается:

  • ? если все механизмы (инструменты) открытости, установленные Концепцией открытости, внедрены, однако некоторые их них реализованы формально;
  • ? все показатели развития первой стадии по большинству механизмов (инструментов) открытости достигнуты;
  • ? не менее пяти механизмов (инструментов) открытости имеют положительную динамику показателей результативности;
  • ? итоговая экспертная оценка эффективности каждого механизма (инструмента) открытости от 4 до 5 баллов и т.д.

Базовый уровень открытости присваивается федеральным органам исполнительной власти, в которых по результирующей оценке:

  • ? внедрены все механизмы (инструменты) открытости;
  • ? все показатели развития первой стадии по всем механизмам (инструментам) открытости достигнуты;
  • ? разработаны и внедряются технологические решения, направленные на повышение эффективности работы отдельных механизмов (инструментов) открытости;
  • ? все механизмы (инструменты) открытости имеют положительную динамику показателей результативности;
  • ? итоговая экспертная оценка эффективности каждого механизма (инструмента) открытости от 6 до 7 баллов;
  • ? федеральный орган исполнительной власти реализует 1—2 дополнительные инициативы по внедрению принципов открытости в своей деятельности, периодически проводит для своих сотрудников семинары по внедрению открытости и т.д.

Продвинутый уровень открытости присваивается федеральным органам исполнительной власти, в деятельности которых

  • ? внедрены все механизмы (инструменты) открытости;
  • ? достигнуты все показатели развития на первой стадии и большинство показателей развития на второй и третьей стадиях по всем механизмам (инструментам) открытости;
  • ? разработаны и внедряются технологические решения, направленные на повышение эффективности работы всех механизмов (инструментов) открытости;
  • ? по большинству механизмов (инструментов) открытости достигнуты высокие значения экспертных показателей результативности, которые имеют положительную динамику роста;
  • ? итоговая экспертная оценка эффективности каждого механизма (инструмента) открытости от 8 до 10 баллов;
  • ? федеральный орган исполнительной власти реализует несколько дополнительных инициатив по внедрению принципов открытости в своей деятельности, периодически проводит семинары по внедрению открытости не только для своих сотрудников, но и для всех заинтересованных референтных групп;
  • ? общественное участие строится на основе партнерства и подразумевает взаимную ответственность на каждом этапе процесса принятия совместных решений: разработки проекта, подготовки, принятия и реализации решений.

По решению Правительственной комиссии определенный экспертами уровень открытости федерального органа исполнительной власти может быть повышен или понижен на основании рассмотрения независимого экспертного содоклада.

При расчете рейтинга открытости федеральных органов исполнительной власти также могут учитываться результаты социологических исследований по изучению уровня доверия и удовлетворенности граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества уровнем открытости. С 1 января 2015 г. для показателей открытости, включаемых в расчет индекса открытости, могут быть введены весовые коэффициенты, отражающие приоритеты и (или) значимость каждого из них для расчета индекса открытости при проведении мониторинга открытости.

Следует отметить, что ресурсное обеспечение этой деятельности включает в себя меры по нормативно-методическому, информационно-аналитическому и кадровому обеспечению, а также работу по совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере формирования системы «Открытое правительство».

Нормативно-методическое обеспечение предполагает разработку и принятие нормативно-методических и информационно-справочных документов, в том числе в рамках деятельности Комиссии.

Информационно-аналитическое обеспечение включает в себя:

  • ? организацию и реализацию мер по общественному обсуждению, экспертному сопровождению, обмену лучшей практикой повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти в рамках деятельности Комиссии;
  • ? формирование и развитие на официальном сайте открытого правительства информационно-аналитических ресурсов по интерактивному представлению отчетов федеральных органов исполнительной власти по результатам самообследова- ния (самоанализа), а также по созданию «библиотеки лучшей практики открытости федеральных органов исполнительной власти».

Одной из проблем организационного характера является кадровое обеспечение, которое требует формирования культуры открытости, заключающейся в том, чтобы любое предпринятое в рамках ежедневной деятельности действие максимально соответствовало принципам открытости, а также определения заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию ведомственного плана и мероприятий, предусмотренных Концепцией.

Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти при реализации принципов открытости осуществляется указанной Комиссией.

Таким образом, в настоящее время государственная политика по обеспечению информационной открытости сформирована, и одной из основных задач государственных и муниципальных органов является ее успешная реализация с учетом обозначенных проблем.

  • [1] Хартия открытых данных «Группы восьми», принята на саммите «Группы восьми» (G8) в Лох-Эрне (Великобритания). URL : ЬЦр://открытыеданные.большоеправи-Te.7ibCTBo.p4)/upload/iblock/d89/d89ed307269b705c22da23dcbfb72c54.pdf
  • [2] СПС «Гарант» (документ опубликован не был).
  • [3] СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1019,11 марта.
  • [4] По информации, размещенной на сайте открытого Правительства РФ (open.gov.ш) за 2014 г. опубликовано более 2000 наборов открытых данных, запущен единый порталоткрытых данных; доработана «Дорожная карта». В 2015—2016 годах ФОИВЫ должныраскрыть еще около 300 наборов открытых данных.
  • [5] РГ. 2009. № 25,13 февр.
  • [6] РГ. 2013. № 187, 23 авг. Более подробные сведения по практике применения законодательства об открытых данных, доступны в сети «Интернет» по адресу: http://0T-крытыеданные.болыноеправительство.рф
  • [7] СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 6026,15 ноября.
  • [8] СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. II). Ст. 2159, 5 мая.
  • [9] 2 СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 101. 4 янв.
  • [10] СЗ РФ. № 38, Ст. 5380 19 сентября 2011
  • [11] СЗ РФ. 2012. № 27. Ст. 3743, 2 июля.
  • [12] 2 Следует обратить внимание, что распоряжением Правительства РФ от 10 мая2014 г. № 793-р утверждена Концепция методологии систематизации и кодированияинформации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов. Казначейству России поручена совместнос заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработка концепции создания единой информационной среды в сфере систематизации и кодированияинформации
  • [13] Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 (ред. от 01.09.2000) «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» // РГ. 1994. № 4, 10 янв.
  • [14] РГ. 1995. №9-10,14 янв.
  • [15] Автор принимал непосредственное участие в этой работе в качестве эксперта,включая обсуждение в рамках его экспертизы в Совете Европы.
  • [16] РГ. 2006. № 165, 29 июля.
  • [17] РГ. 2008. № 265, 26 дек.
  • [18] РГ. 2009. № 25,13 февр.
  • [19] РГ. 2009. № 25,13 февр.
  • [20] РГ. 2014. № 146,3 июля.
  • [21] Как уже отмечалось ранее, в настоящее время действует государственная программа, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313.
  • [22] СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. II). Ст. 4107, 29 июля.
  • [23] РГ. 2009. № 229, 2 дек.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >