Значение глобального сетевого управления посредством сети «Интернет» для информационных отношений в публичном управлении

Современный мир, представленный надгосударственными образованиями, неправительственными структурами — транснациональными корпорациями, международными неправительственными организациями, компаниями MLM и другими видами формальных и неформальных организаций, все более приобретает вид сложной ячеистой структуры, состоящей из организаций, имеющих сетевой характер. Они могут обладать сколько угодно большим набором иных функций, свойств и качеств, но для анализа их внутренних и внешних связей весьма эффективен подход, когда мы рассматриваем подобные организации в качестве сетевых, т.е. построенных в виде сетей или использующих сети и сетевые технологии взаимодействия в качестве основы своей работы внутри своей организации или вне ее.

Такие организации используют сетевые принципы построения своей внутренней структуры и сетевые методы работы с весьма различными целями: получение прибыли (MLM-компании, сетевые телефонные и телевизионные кабельные компании, сети магазинов розничной продажи и др.); получение информации для правительств (агентурные сети разведок, сети посольств, консульств); обеспечение денежных расчетов, проведение банковских и финансовых операций и получение доходов и (или) прибыли (сети банков, финансовых компаний, страховых, инвестиционных компаний, негосударственных пенсионных фондов и др.); управление большими группами людей (профсоюзы, партии, религиозные организации, имеющие сетевую структуру); сбор налогов (налоговые сети); распределение бюджетных средств (сети казначейства).

Есть также большой ряд неформальных организаций, которые нигде не зарегистрированы, которые могут возникать и исчезать внезапно, и они также являются сетевыми, что и определяет их уникальные свойства. Например, таковой является коррупционная сеть внутри государства, основой каркаса которой служат некий набор правил поведения и взаимоотношений ее членов, определенная идеология этой сети, которая может при каких-то условиях озвучиваться или наоборот. Ее членами становятся только те лица, которые сами поняли правила игры, приняли их и показали остальным, что они теперь фактически в этой системе свои. Такая сеть может не являться организацией в том смысле, что все ее члены знают друг друга и связаны уставом или связаны через Интернет в единую систему. Ее главным связующим элементом может быть набор идей и правил, по которым можно идентифицировать эту общность людей как коррупционную. Одно из фундаментальных свойств такой сети состоит в том, что она носит глобальный характер, имеет большую устойчивость и при выбытии из узла сети ее отдельного представителя он быстро замещается системой на лицо, продолжающее действовать по правилам этой сети. Поэтому борьба с мафиозной сетевой структурой путем привлечения к ответственности отдельных лиц не приносит успеха. Точечные удары не ломают глобальную сетевую структуру, и только понимание законов работы сети деструктивного характера позволит создать технологии борьбы с ней такими же эффективными сетевыми методами. Это одна из задач сетевого управления в публично-правовой сфере, которая традиционными правовыми методами решается плохо.

Есть сетевые структуры, которые имеют ориентацию как внутрь, так и наружу. Это террористические сети, которые имеют внутреннее сетевое построение, а проявляют свою активность путем построения своей сети в мировом пространстве и совершением террористических актов. Современные мировые события показали примеры целых государств, выстраивающих внутри и вовне себя террористические сети глобального характера. Такого рода сети могут использовать Интернет для своей работы, однако Интернет может и не являться сколько-нибудь определяющим в их деятельности и использоваться лишь как одно из многих технических средств связи и передачи информации. Мировая практика показывает, что борьба с сетевыми структурами обычными методами, как правило, не приводит к успеху.

Очевидно, что сеть «Интернет», будучи самой известной и распространенной сетью, далеко не всегда является основой функционирования сетевых организаций, они вполне могут обходиться и без современных технологий, как успешно много веков обходились без них религиозные организации или, например, неплохо работали даже без телефона агентурные сети НКВД в 30-е гг. прошлого века.

Рассматривая правовую сторону функционирования сетей, можно отметить, что сетевые организации действуют по определенным правилам, которые являются либо их негласной основой, либо их локальными нормами права, либо религиозными нормами, либо законами государства. Например, налоговые, казначейские, банковские сети действуют на основе норм права. Становится понятно, что в современных условиях для управления в публично-правовой сфере сетевыми процессами и организациями нужны особые инструменты, методы и особое — сетевое право.

Под сетевым правом нужно понимать право, которое должно регулировать общественные отношения в электронных сетях различных видов и (или) регулировать общественные отношения с помощью электронных сетей, поскольку такие общественные отношения имеют свои особенности: высокая скорость протекания правовых процессов и процедур, исключительно адресное применение отдельных норм права (или элементов норм права) в отношении конкретных субъектов права в сети, возможность правового регулирования некоторых правоотношений в режиме реального времени на основе мгновенной действующей правовой обратной связи, упреждающее правовое регулирование. Сетевое право должно закреплять правовое содержание построения и функционирования сети, объединяющей все лица, государство и его органы в единую сетевую структуру, в которой каждый субъект права может в перспективе находиться на прямой, мгновенно действующей правовой связи с государством, причем это взаимодействие должно производиться в режиме реального времени, а также иметь мгновенно действующую прямую и обратную правовую связь. Часть такого определения сетевого права уже реализовалась в российской управленческой и правовой практике, другая часть так или иначе будет реализовываться.

Возникновение идей сетевой экономики[1], дало импульс к наведению мостов между сетевой экономикой и сетевым правом2, а дальнейшее формулирование принципов и методов в этой сфере позволило создать развернутую доктрину сетевого права3 — цельную концепцию, которая определила направления дальнейшего формирования сетевого законодательства и обозначила магистральный путь развития права и законодательства в информационном обществе.

Теория и практика показывают, что многие из существующих сетей могут быть так или иначе задействованы для целей публичного управления отдельными общественными процессами и отношениями, которые могут иметь локальный или глобальный характер. Как и чем управлять, зависит от целей управляющего субъекта, понимания им возможностей сетей, владения методами передачи управляющих сигналов через те или иные сети, разработанности правового инструментария и его интегрированности с соответствующими сетевыми технологиями технического плана. При этом, как мы уже поняли, не является определяющим то, какую именно сеть для управления выберет управляющий субъект — Интернет или иные сети и сетевые механизмы. Глобальный характер сети «Интернет» чаще всего заставит предположить, что именно эта сеть будет использоваться в целях публичного управления в наибольшей степени при малейшей к тому возможности, однако при этом не стоит забывать, что ментальная связь людей в религиозных организациях католиков, православных или мусульман всегда имела сетевой характер, суммарное влияние этих организаций в мире огромно, но вовсе не основано на сети «Интернет», хотя Интернет, безусловно, в последние годы ими активно используется для решения различных задач.

Рассмотрим, в чем различие традиционного понимания права и взгляда на то же самое право как сетевой феномен. В теории права принято, что норма права обращена к неопределенному кругу лиц, а сетевое право показывает множество системно определенных вариантов, когда норма права будет обращена к точно определенному кругу лиц через сеть. Так проявляются различные методы учета субъектов права и технологии взаимодействия с ними. В праве традиционно имеет место континуальный подход, когда норма права адресована неопределенному множеству лиц, а сетевое право может существовать только в рамках дискретного подхода, суть которого в том, что в любой момент времени в сети известно, сколько имеется лиц, каков текущий статус каждого лица, и норма права может быть адресована каждому конкретно и точно тогда, когда ее нужно применить, причем реализация таких норм права или их элементов может быть частично или полностью автоматизирована. Совокупность этих возможностей позволит постепенно создать эффективную систему глобального управления в публично-правовой сфере.

С другой стороны, в обрисованной точке заключалась одна из проблем права во все времена его существования: к дискретному явлению применялся континуальный подход, т.е. всегда конкретным множеством лиц пытались управлять нормами права, адресованными неопределенному кругу лиц, по сути дела, никому конкретно, и поэтому каждое лицо делало вывод о возможности, целесообразности и допустимости применения к себе абстрактных норм права, если это лицо было в состоянии читать, если оно могло купить (приобрести) нормы права в виде текстов законов, если оно могло понимать правовые нормы и толковать их точно так, как законодатель, и если у него были все необходимые возможности для их реализации или, наоборот, если у него возникало понимание того, что неисполнение данной нормы права может для субъекта пройти без негативных правовых последствий и к его пользе. Слишком много условий, которые сильно снижают эффективность применения и реализации нормы права. Теория сетевого права показывает, как в некоторых отраслях права такие задачи системно решаются на теоретическом уровне и как, используя сети и сетевые технологии, реализовать их на практике. Это финансовое право и его подотрасли: бюджетное, налоговое, банковское право.

Таким образом, сети различных назначений и конфигураций, включая сеть «Интернет», представляют собой набор весьма сильных средств управления большими группами людей, и те субъекты, которые найдут инструменты и методы включения сетей в свой арсенал известных средств правового управления и регулирования, смогут значительно расширить возможности управления как в частной, так и в публичной сферах управления. Сетевое управление будет отличаться от правового регулирования тем, что позволит делать управляющие воздействия через сеть очень быстро, в отличие от правового регулирования, подразумевающего обычный процесс принятия закона, который имеет свои длительные стадии и поэтому обычно принимается долго.

Безусловно, первым претендентом в число таких субъектов могло бы поставить себя государство, которое через свои органы могло бы успешно управлять множеством сложнейших процессов. Однако одна из проблем состоит в том, что, например, современное российское государство не использует все те возможности, которые уже наработала правовая наука в области управления с помощью сетей и сетевых методов. Причин тому достаточно много: не совсем отчетливое понимание методов сетевого управления, стереотипы традиционного понимания права и его возможностей, всевозможные опасения и страхи, недостаточная развитость соответствующих сетей и технологий и др.

Тем не менее процесс освоения российским государством новых методов начался именно в соответствии с теорией сетевого права, в которой были представлены методы, принципы сетевого права и показаны возможности публичного управления налоговыми, бюджетными и иными процессами. В частности, одной из важных компонент управления была представлена идея «метапаспорта», т.е., универсального паспорта гражданина, совмещающего в себе многие функции и способного модернизироваться посредством обновления размещенных в нем (или на сервере) программ, обеспечивающих реализацию его различных функций, оказание услуг, подключение нужных сервисов.

Теория воплотилась в практику необыкновенно быстро. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[2] было принято решение о выпуске универсальной электронной карты (У ЭК), которая и представляла собой реализацию данного предложения, и хотя в функционале У ЭК идеи теории сетевого права воплотились далеко не в полном объеме, начало было положено. Появление Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» одновременно свидетельствует и о начале формирования сетевого законодательства, хотя ни в названии, ни в тексте закона о его сетевой природе ничего не сказано. Не столь важно упоминать в законе о сетевых свойствах права и возможности регулирования им сетевых процессов, но при условии понимания того, что закон дал мощный толчок к формированию государственных сетей управления. Таким образом, можно констатировать, что возникновение таких компонентов права, как принципы, методы, доктрина, а также принятие нормативных правовых актов, регулирующих сетевые явления, свидетельствует о появлении сетевого права.

Итак, сетевое право появилось как феномен, и хотя оно пока не является отраслью права в традиционном понимании теории права, признание ее или непризнание в качестве отрасли права не столь важно, ведь огромная масса явлений в мире имеет сетевой характер, следовательно, регулируется на уровне локальных норм внутри организаций, а когда множество организаций начинают работать в сетевом пространстве, то сетевые явления начинают регулироваться и на межфирменном, межгосударственном уровне, и тогда появляются сетевые по сути нормативные акты, которые начинают регулировать правоотношения сетевого характера в частной и публичной сферах.

Известна мысль о том, что всякая наука является наукой лишь в той мере, в какой она использует математику. В этом плане право отстало от многих других наук: то, что в математике давно исследовано теорией вероятностей, фрактальной геометрией, теорией графов, давно нашло применение во многих практических видах деятельности человека, а где и как проявляются вероятностные, фрактальные и сетевые свойства общественных процессов и правоотношений, какими в связи с этим могут быть вероятностные, фрактальные и сетевые свойства права, которое может или должно в идеале регулировать такие отношения, какими могут быть новые принципы, методы, механизмы такого права и законодательства — все это по большей части остается неизвестным. Исследование этих непознанных и сложнейших явлений на стыке права с такими науками, как математика, экономика, финансы, управление даст понимание многих новых механизмов действия права и позволит найти способы управления правовыми средствами, отвечающие вызовам времени. Большую роль в продолжении таких исследований сыграют уже найденные сетевые механизмы, принципы и методы регулирования общественных правоотношений.

Изучение сетевых явлений можно производить обычными способами — путем организации соответствующих научных или учебнонаучных подразделений (НИИ, институтов, факультетов, кафедр). Но такой набор методов представляется недостаточным в связи с тем, что сетевые явления возникают и изменяются гораздо быстрее, чем работает наука в обычном режиме: накопление информации, ее обработка, написание статей, защита диссертаций, представление научных открытий и предложений правительству или иным органам государства. Для сверхдинамичных сетевых процессов дополнительно нужны принципиально новые, опережающие методы исследования, а именно: нужно исследовать, внедрять научные предложения и апробировать гипотезы сразу же непосредственно в сетевых процессах, исследуя их в динамике изнутри самих процессов, для чего исследователям нужно также самим создавать сети, развивать их, внедрять в них новации, управлять процессами и в ходе практической работы вносить в них корректировки. При изучении динамичных сетевых феноменов излишне большая временна#я дистанция между исследователем и изучаемым объектом или дистанция организационная, например в случае поручения правительством исследователю изучить то или иное явление посредством стандартной процедуры выделения бюджетных средств, проведения конкурса, определения лучшего исполнителя и т.д., не всегда позволит получить достоверные научные данные об объекте, поскольку при потере времени он может измениться и получить новые и неожиданные тенденции развития, которые в идеале нужно предвидеть и заблаговременно управлять ими. Таким образом, в сетевом управлении желательно иметь совмещение в одной группе исследователей и управленцев, без чего управленческие воздействия превратятся в постоянно отстающий от жизни процесс генерирования правовых предписаний по регулированию устаревших или сильно изменившихся отношений, в то время как их нужно регулировать в реальном времени, а во многих случаях даже с опережением.

Для государства всегда важным является вопрос о возможностях глобального сетевого управления и управления посредством сети «Интернет» в публично-правовой сфере. Нужно понимать, что государство уже управляет большой сферой сетевых отношений в налоговом, бюджетном, административном, пенсионном и других отраслях права через сети казначейства, сети различных органов (например, Пенсионного фонда РФ), через сеть «Интернет» большие перспективы управления связаны и с расширением использования универсальных электронных карт. Здесь есть ряд проблем концептуального характера, лежащих далеко не только в сфере права, поэтому их решение возможно только на стыке наук. Это проблемы защиты информации, выстраивания иерархии доступа чиновников к базам данных и контроля за правомерным использованием информации, проблемы манипуляции гражданами путем использования мощных механизмов сетевого управления и др.

Правовые средства управления, которые будут включать в себя технологический потенциал сетей и сетевых технологий, могут быть очень эффективными, например автоматизированный сбор некоторых налогов, отслеживание и сравнение доходов и расходов физического лица и др. Если при этом государство, использующее такой сильный инструмент, является демократическим, если его развитое гражданское общество способно осуществлять внешний контроль над государством, его аппаратом и спецслужбами, то такое государство может достигнуть больших успехов во многих сферах управления: бюджетной, налоговой, банковской, пенсионной, миграционной и других. Напротив, государство со слабыми институтами внешнего контроля и наличием элементов авторитарного правления, используя тот же инструмент, может постепенно уйти в тоталитарную форму и далее по нисходящей плоскости вниз, поскольку эффективные технологии правового управления — это лишь инструмент, а в каких руках он будет находиться и для чего использоваться, зависит от конкретных обстоятельств развития данного государства и целей его правителей.

Отсюда вытекает следующая перспектива развития глобального сетевого управления и управления посредством сети «Интернет» в публично-правовой сфере: необходимо добиваться максимально возможной автоматизации правового регулирования и реализации норм права, постепенно расширять сферу частноправового регулирования, расширять сферу саморегулирования с конечной целью разгрузить государство от излишних функций по управлению. Новая и сложная правовая задача состоит в том, чтобы постепенно найти и далее все время поддерживать более гармоничный баланс между зачастую избыточными нормами публичного права, действующими в сфере так называемой вертикали власти и показывающими свою общую неэффективность, и нормами частного права, в большей степени предоставляющими свободу, допускающими инициативу и реализующими личный интерес гражданина, являющийся главным двигателем развития общества и государства.

Задача динамического балансирования пропорций публичных и частных норм не решается только лишь в сфере права, но требует привлечения знаний других наук. При этом необходимо исходить из того, что публичная и частная сферы могут одинаково успешно использовать сетевые технологии управления и регулирования, которые заключаются, в частности, в том, что сети и сетевые технологии позволяют нужным образом быстро структурировать и складывать нужные в данный момент векторы интересов граждан, превращая их сумму в колоссальную силу общества и государства; сети и сетевые технологии позволяют почти мгновенно переформатировать и перегруппировывать эти силы, направляя их на решение внезапно возникших задач государства и решать их в режиме реального времени. При решении задачи глобального сетевого управления нужно также понимать, что рассматриваемая нами публично-правовая сфера не является более важной, чем частноправовая сфера, они обе незаменимы, дополняют одна другую и все время находятся в состоянии взаимопомощи и противодействия, в полном соответствии с законом единства и борьбы противоположностей.

9*5» Проблемы доступа к правовой информации» Опубликование нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»

Среди многих прав, гарантированных гражданину Конституцией Российской Федерации, важное место занимает право на получение информации и доступ к информации о деятельности органов публичного управления. Праву на получение информации соответствует обязанность органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить доступ к этой информации.

Указом Президента РФ от 28 июня 1993 г. № 966 была утверждена Концепция правовой информатизации России. В Концепции сформулированы задачи:

  • а) информатизации правовой сферы;
  • б) развития законодательства, регулирующего отношения в сфере информатизации.

Согласно Концепции под правовой информатизацией России понимается процесс создания оптимальных условий для максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий1.

Правовая информатизация России содействует повышению уровня правовой информированности общества путем всестороннего обеспечения органов, должностных лиц и граждан полной и достоверной информацией. Принятый в нашем государстве курс на построение информационного общества подразумевает обеспечение открытости информации о деятельности органов государственной власти и доступности государственных информационных ресурсов для граждан и организаций, в том числе:

  • ? обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления нормативно-методической базой по обеспечению доступа заинтересованных граждан и организаций к информации о деятельности органов государственной власти;
  • ? создание и развитие информационных систем и электронных сервисов, обеспечивающих доступ к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
  • ? разработка требований к открытым данным Российской Федерации и создание центрального портала открытых данных Российской Федерации;
  • ? развитие и поддержка Единого портала для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения (www.regulation.gov.ru);
  • ? разработка социально значимых приложений, использующих открытые государственные информационные ресурсы, размещаемые в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
  • ? реализация мер по оптимизации разработки и обеспечения функционирования официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации1.

Процесс правовой информатизации тесно связан с понятием «правовая информация», который в настоящее время широко используется, однако точного определения этому явлению до сих пор не дано. Специалисты фирмы «КонсультантПлюс» в «Концепции системы классификации правовых актов РФ» под правовой информацией предлагают понимать правовые акты, а также всю информацию, которая связана с правом: материалы подготовки законопроектов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм, изучения практики их применения, материалы о правовом образовании и разработке научных концепций развития права[3] [4].

В Научном центре правовой информации при Министерстве юстиции РФ разработано собственное определение, что правовая информация — это сведения о фактах, событиях, предметах, лицах, явлениях, протекающих в правовой сфере жизни общества, содержащихся как в нормах права, так и в других источниках, используемая при решении правовых задач[5].

С.С. Пискуновой правовая информация рассматривается с двух сторон: как совокупность сведений, данных нормативно-правового характера, которые касаются содержания норм права, представлений, идей, концепций, чувств, выражающих субъективное отношение людей к правовым предписаниям и связанным с ними явлениям, непосредственно воздействующим и влияющим на действия и поведение граждан; как средство формирования правосознания российских граждан, как его неотъемлемый атрибут, составляющий основу формирования правосознания на всех уровнях (индивид, группа, коммерческая структура и т.д.) и позволяющий овладеть правовыми знаниями в виде специального понятийного аппарата для выбора варианта поведения в юридически значимых ситуациях2. Существует еще ряд схожих мнений, при анализе которых можно во всем массиве правовой информации выделить три основные группы: официальную правовую информацию, информацию индивидуально-правового характера, имеющую юридическое значение, и неофициальную правовую информацию.

Ведущее значение во всем массиве правовой информации занимает официальная информация, к которой относятся:

  • ? акты международного права, действующие на территории России;
  • ? нормативные правовые акты России;
  • ? официальные разъяснения правовых актов;
  • ? распоряжения органов государственной власти и должностных лиц;
  • ? официальная информация о деятельности государственных органов.
  • ? В последнее время все большее значение для общества приобретает неофициальная правовая информация. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» в целях правового информирования и правового просвещения населения федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны размещать в местах, доступных для граждан, в средствах массовой информации, в сети «Интернет» либо доводить до граждан иным способом следующую информацию:
    • 1) порядок и случаи оказания бесплатной юридической помощи;
    • 2) содержание, пределы осуществления, способы реализации и защиты гарантированных законодательством Российской Федерации прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов юридических лиц, содержание обязанностей граждан и юридических лиц и пределы исполнения таких обязанностей;
    • 3) компетенция и порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных им учреждений, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, полномочия их должностных лиц;
    • 4) правила оказания государственных и муниципальных услуг;
    • 5) основания, условия и порядок обжалования решений и действий государственных органов, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, подведомственных им учреждений и их должностных лиц;
    • 6) порядок совершения гражданами юридически значимых действий и типичные юридические ошибки при совершении таких действий[6].

Можно сделать вывод, что деятельность по правовой информатизации России, основу которой заложил Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. № 966, утвердивший Концепцию правовой информатизации России, остается актуальной по нынешний день. За последнее время в России активизирована работа в области упорядочения правовой информации. Об этом свидетельствуют мероприятия, проведенные Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Министерством юстиции Российской Федерации по вопросам мониторинга правоприменительной практики. Институт государства и права РАН в части сектора информационного права принял активное участие в подготовке и проведении этих мероприятий1.

На сегодняшний день создана и успешно функционирует на всей территории страны Государственная система распространения правовых актов в электронном виде. Эта система, охватывающая все регионы, органы государственной власти и местного самоуправления, базируется на закрытых каналах и не предназначена для широкого доступа всех заинтересованных лиц к информации. В настоящее время такая система не может выполнить все задачи по обеспечению доступа широкого круга заинтересованных лиц к правовой информации и ориентирована более на органы публичного управления.

Развитие информационно-телекоммуникационных сетей, а в частности сети «Интернет», сформировало технологическую базу, на которой возможно реализовать систему доступа к правовой информации широкому кругу лиц. При этом основополагающими принципами распространения информации в Интернете являются бесплатность электронного контента, его доступность в любое время суток и возможность оперативного получения информации с помощью мобильных устройств независимо от места нахождения клиента. Соответственно в современных реалиях нужно вести речь уже не о какой-то единой системе (в технологическом понимании этого термина) правовой информации, а о создании единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности.

В России активно идет формирование такого пространства, с этой целью принят ряд правовых актов, имеющих прямое отношение к доступу к информации о деятельности государства в целом и к доступу к правовой информации в частности. Центральное место среди них отводится Федеральному закону № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[7] [8]. В статье 1 этого закона введено понятие «официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления», под которым понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления. Государственным органам и органам местного самоуправления вменена обязанность размещения информации о своей деятельности с использованием сети «Интернет». В целях реализации права граждан и организаций на получение правовой информации государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети «Интернет», открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты и специальные сетевые ресурсы для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.

Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (вместе с «Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети „Интернет"») были утверждены:

  • ? перечень информации о деятельности Правительства Российской Федерации, размещаемой в сети «Интернет»;
  • ? требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети «Интернет»;
  • ? перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети «Интернет».

Анализируя принятые во исполнение Федерального закона №8- ФЗ и указанного постановления Правительства нормативные документы министерств и ведомств и созданные во исполнение их официальные сайты в сети «Интернет», можно говорить об определенных успехах, которых добились органы публичного управления в построении пространства правового информирования в Российской Федерации. Портал «Официальная Россия» — www.gov.ru — стал одним из наиболее популярных ресурсов, используемых в целях обеспечения доступа заинтересованных субъектов к правовой информации. По данным SEO- анализа[9] сети «Интернет», ежедневное посещение этого ресурса превышает 100 тыс. пользователей.

Все материалы сайта «Официальная Россия» могут быть воспроизведены в любых средствах массовой информации, на серверах сети «Интернет» или на любых иных носителях без каких-либо ограничений по объему и срокам публикации. Это разрешение в равной степени распространяется на газеты, журналы, радиостанции, телеканалы, сайты и страницы сети «Интернет». Единственным условием перепечатки и ретрансляции является ссылка на первоисточник1.

Параллельно с системой предоставления информации о деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления развивались информационные системы предоставления информации о деятельности судов в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[10] [11], Информационно-коммуникационная система Совета Федерации, тесно интегрированная с информационно-телекоммуникационной системой Государственной Думы, ГАС «Выборы» и ряд других, которые в настоящее время органично объединены в составе портала «Официальная Россия».

Одной из важных целей единого информационно правового пространства является предоставление пользователям доступа к официальным текстам нормативно-правовых актов. С одной стороны, решение этой проблемы кажется довольно простым, так как любой официальный сайт предоставляет официальную информацию в соответствии с и. 9 ст. 14 Федерального закона «Об информации...», а «Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети „Интернет"» требует от органов публичного управления в обязательном порядке размещения информации о нормотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти, принятые законы публикуются на сайтах палат Федерального собрания, официальном сайте Президента РФ и других официальных ресурсах. Кроме того, Министерство юстиции РФ ведет Федеральный регистр нормативных правовых актов (zakon.scli.ru) — наиболее полный в нашей стране ресурс текстов НПА, который также может стать источником нормативной информации.

В то же время простое размещение акта на официальном ресурсе в сети исключает из нашего обихода такое понятие, как источник официального опубликования, что является нарушением конституционных принципов нормотворчества в Российской Федерации. Решить проблему можно было двумя способами: первое — исключить опубликование НПА в Интернете до его официального опубликования в традиционном печатном источнике официального опубликования, и второе — усовершенствовать систему источников официального опубликования, выделив в ней специализированные интернет-ресурсы.

Придание официального статуса текстам нормативных правовых актов, размещенных на интернет-портале, позволит повысить оперативность официального опубликования правовых актов, обеспечит свободный доступ к официальным текстам правовых актов государственных органов организациям и гражданам, также появится возможность у любого заинтересованного субъекта получить официальную электронную копию нормативного правового акта. В связи с этим в Российской Федерации была усовершенствована система источников официального опубликования.

10 ноября 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 октября 2011 г. № 289-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"» (далее — Закон № 289-ФЗ). Согласно ст. 4 «Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Данный закон расширил перечень источников официального опубликования, впервые включив в него интернет-источник — Официальный интернет-портал правовой информации, который является Государственной системой правовой информации.

В соответствии с Законом № 289-ФЗ Официальный интернет-портал правовой информации — это электронное средство массовой информации, зарегистрированное в качестве сетевого издания. Он входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.

Для нормативных актов других органов публичного управления также была разработана система сетевых ресурсов официального опубликования. Кроме того, Правила размещения информации на официальных сайтах органов власти содержат требования, согласно которым публичный доступ предоставляется только к нормативным правовым актам, прошедшим процедуру официального опубликования.

В настоящее время идет совершенствование сервисов предоставления правовой информации через интернет-порталы. Так, вводятся следующие услуги:

  • ? возможность пользователям подписываться на новости портала и получение рассылок через RSS-сообщения;
  • ? рассылка по электронной почте уведомления о новых актах по заданной тематике;
  • ? совершенствуется интерфейс предоставления размещенной на портале правовой информации;
  • ? внедряются лингвистические средства и гипертекстовые ссылки на связанные документы и др.

В ходе функционирования сетевых информационных систем возникли некоторые актуальные проблемы, которые должны быть гарантированно решены. По мнению С.В. Бошно, к ним относятся:

  • 1) полнота, переходящая в исчерпывающее содержание. Пользователь должен быть гарантирован в вопросе: если в этой системе нет акта, то он никогда не был официально опубликован и не издавался;
  • 2) достоверность. Современный пользователь имеет низкие гарантии аутентичности правовой информации вообще и в электронной форме в том числе;
  • 3) немедленность предоставления информации об изменениях в законодательстве (счет должен идти на часы, а не на дни);
  • 4) синхронизация разных нормативных правовых актов в один информационный массив;
  • 5) сохранение первоначальных копий опубликованных актов и ведение ответственной официальной консолидации редакций принятых нормативных правовых актов[12].

Отдельной проблемой становится возмездность предоставления информации из информационно телекоммуникационных сетей. В Законе устанавливается, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть предоставлена бесплатно или за плату. В пункте 9 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в ст. 21 однозначно решил эту проблему, указав, что информация, размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети «Интернет», а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах, предоставляется бесплатно.

Таким образом, созданная в последние годы система доступа граждан и организаций к правовой информации проявила себя как необходимый и эффективный инструмент информирования, использование которого должно позитивно отразиться на эффективности публичного управления в целом.

  • [1] Kelly К. New rules for the new economy: 10 radical strategies for a connected world.New York, N.Y.: Viking, 1998.179 p. o Голоскоков Л.В. К вопросу о модернизации информационной модели права: от сетевой экономики к сетевому праву // Вестник Самарской государственной экономической академии. 2004. № 3 (15). С. 246—260. О Голоскоков Л.В. Теория сетевого права. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. 191 с.
  • [2] Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // РГ. 2010. № 168, 30 июля.
  • [3] Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Информационное общество(2011—2020 годы)11».
  • [4] URL: consultant.ru
  • [5] URL: zacon.scli.ru о Пискунова С.С. Правовая информация как средство формирования правовогосознания граждан : дис.... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 8.
  • [6] РГ. 2011. №263, 23 ноября.
  • [7] Официальное электронное опубликование: История, подходы, перспективы / подред. В.Б. Исакова. М.: Формула права, 2012. С. 170.
  • [8] Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм.от 01.12.2014) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственныхорганов и органов местного самоуправления»//?]?. № 25,13 февраля 2009
  • [9] Статистика запросов доступа к ресурсу через поисковые системы.
  • [10] URL: www.gov.ru
  • [11] Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Обобеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» //РГ. 2008. №265, 26 дек.
  • [12] Бошно С.В. Официальный портал правовой информации и справочные правовыесистемы: перспективы и преимущества // Российская юстиция. 2014. № 1. С. 54—56.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >