Обоснование способов и методов перевода государственного унитарного предприятия с бухгалтерского учета на бюджетный учет бюджетного учреждения
Современное состояние и проблемы реорганизации государственных унитарных предприятий в форме преобразования в государственные бюджетные учреждения
Реорганизация государственных унитарных предприятий является концептуально оправданной перспективой их реформирования. Государственные унитарные предприятия могут быть преобразованы в следующие организационно-правовые формы: 1) казенное предприятие, 2) бюджетные и автономные учреждения, 3) государственная корпорация, 4) акционерное общество, в уставном капитале которого более 50 % голосующих акций находится в федеральной собственности [64].
Каждая из приведённых организационно-правовых форм может быть охарактеризована путём описания их достоинств и недостатков.
1. Казенное предприятие основано на праве оперативного управления. Порядок его создания, функционирования, реорганизации, преобразования и ликвидации регламентируется законом № 161- ФЗ [65].
Достоинством этой организационно-правовой формы собственности является ее наибольшее (среди государственных коммерческих организаций) соответствие интересам государства и их соблюдение, так как казенное предприятие не может распоряжаться своими доходами без согласия собственника его имущества (государства).
Распределение и использование прибыли определяется в уставе казенного предприятия в соответствии с порядком планирования и финансирования его деятельности. Чистая прибыль от реализованной продукции (работ, услуг), произведенной в рамках разрешенной казенному предприятию самостоятельной хозяйственной деятельности, обусловленной государственным заказом (планом-заказом), направляется на финансирование мероприятий, обеспечивающих выполнение государственного заказа, развитие предприятия, иные производственные, а также социальные цели. Направления расходования прибыли казенного предприятия ежегодно устанавливаются уполномоченным органом. Остаток чистой прибыли казенного предприятия подлежит перечислению в федеральный бюджет или бюджет субъекта Российской Федерации, в ведении которого находится то или иное казенное предприятие.
Таким образом, для казенных предприятий реализуется остаточный принцип изъятия прибыли в доход собственника его имущества (государства). Казенные предприятия несут все хозяйственные риски, так как закрепленное за ними на праве оперативного управления государственное имущество является вовлеченным в гражданский оборот.
На основании того, что одним из основных источников финансирования деятельности казенного предприятия являются бюджетные ассигнования, оно в установленном порядке обязано представлять уполномоченному органу власти (в ведении которого оно находится) отчет о целевом использовании выделенных средств государственного финансирования, а также об амортизационных отчислениях на обновление своих основных фондов. Неиспользованные предприятием предоставленные бюджетные средства по истечению года подлежат возврату в государственный бюджет.
Деятельность казенного предприятия строго регламентирована государством. Казенному предприятию устанавливаются фонд оплаты труда и предельная численность персонала. Государственный заказ не всегда позволяет полностью использовать производственные мощности казенного предприятия, в основном из-за ограниченности финансовых ресурсов государства. В результате потребность в расширенном воспроизводстве государственной собственности сдерживается существующими у собственника (государства) финансовыми ограничениями. Это в определенной мере ведет к финансовой неустойчивости казенного предприятия и в конечном итоге лишает его стратегических перспектив развития.
Преобразование государственных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения в казенные предприятия может быть целесообразным в случае, когда выполняемые предприятием функции в интересах государства нельзя передать, хотя бы частично, частному сектору (обеспечение национальной безопасности, охрана правопорядка, атомная энергетика, оборонная промышленность и т.д.). Однако, вопрос о дальнейшем ограничении экономико-правового положения казенных предприятий также является обсуждаемым, в связи с чем масштабная трансформация государственных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения в казенные предприятия признаётся специалистами маловероятной [66].
2. Бюджетное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.
Бюджетное учреждение создаётся органами государственной власти или местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера. Деятельность бюджетного учреждения финансируется за счет средств соответствующего бюджета или средств государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов [67].
В смете доходов и расходов государственного бюджетного учреждения должны быть отражены все финансовые средства, получаемые им как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также доходы от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе от оказания платных услуг, другие доходы от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной на праве оперативного управления, от иной деятельности.
На основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода бюджетное учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств.
Использование бюджетных средств осуществляется в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Федеральное казначейство Российской Федерации либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы. При исполнении сметы доходов и расходов бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.
Существенным преимуществом государственного бюджетного учреждения перед иными организационно-правовыми формами государственных предприятий является ограничение его ответственности за находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности или отказе основного должника субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества бюджетного учреждения.
3. Автономное учреждение - это новый тип бюджетного учреждения, обладающего большей финансово-хозяйственной самостоятельностью и большей степенью ответственности за результаты своей деятельности.
Основные отличия федерального автономного учреждения от бюджетного учреждения заключаются в увеличении объема прав по распоряжению имуществом, упрощении порядка распоряжения бюджетными средствами. Вместе с тем у автономного учреждения увеличивается объем прав и возможностей по привлечению и использованию внебюджетных источников, повышается ответственность учреждения перед внешними партнерами, изменяются система административного управления учреждением и формы взаимодействия с учредителем.
Деятельность автономного учреждения регулируется Федеральным законом от 3.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее закон № 174-ФЗ), в соответствии с которым федеральное автономное учреждение владеет имуществом на праве оперативного управления, находится в собственности государства и не подлежит приватизации [68].
Преимущества автономного учреждения заключаются в самостоятельном определении и корректировке направлений расходов бюджетных средств; возможности объединения финансовых потоков от внебюджетных источников и бюджетных средства; «уход» от казначейства; «уход» от государственных закупок; получение дополнительных доходов за счет размещения средств на депозитных счетах; получение кредитов; самостоятельное распоряжение собственными доходами и имуществом (за исключением переданных учредителем).
4. Автономная некоммерческая организация. Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее закон № 7-ФЗ) автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, созданная в целях предоставления услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных сферах [69]. В случаях, предусмотренных федеральными законами, автономная некоммерческая организация может быть создана путем преобразования юридического лица другой организационноправовой формы, то есть путем преобразования федерального государственного унитарного предприятия.
Порядок участия представителей Российской Федерации в органах учрежденной автономной некоммерческой организации устанавливается постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2012 г. № 33 «Об участии представителей Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации».
Правительством Российской Федерации могут быть определены дополнительные условия преобразования федеральных государственных унитарных предприятий в автономные некоммерческие организации, однако на сегодняшний день такой документ не принят.
5. Государственная корпорация (100 % акций у государства), а также публичное акционерное общество, в уставном капитале которого более 50 % голосующих акций находятся в федеральной собственности.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1994 г. «О реформе государственных предприятий» было признано необходимым прекратить создание новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве хозяйственного ведения, причем существующие на тот момент предприятия должны были быть преобразованы как в казенные предприятия, так и на основе приватизации государственной собственности в хозяйственные общества - акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью (ООО) и товарищества на вере [70]. В том числе определенное число предприятий подлежало частичной приватизации с целью повышения эффективности управления ими, получения дополнительно дохода в казну от приватизации. Но при этом функции контроля за деятельностью таких хозяйственных обществ должны были остаться у государства по определенным причинам, обусловленным спецификой их деятельности.
Существуют и иные разновидности хозяйственных обществ с определенной долей участия в них государства. Основной целью создания государственных акционерных обществ являются получение прибыли и максимизации дохода по результатам своей деятельности путем участия в конкурентной борьбе на отраслевом и межотраслевом уровнях на общих основаниях с другими субъектами экономических отношений. Положительным моментом является тот факт, что государственные корпорации более самостоятельны и независимы от государства по сравнению с рассмотренными выше организационноправовыми формами собственности. Однако их деятельность неотделима от государства. Именно государство разрабатывает и утверждает общую экономическую стратегию и политику государственного акционерного общества, назначает своих непосредственных представителей в совет директоров, выделяет основной и оборотный капитал, при необходимости предоставляет государственную финансовую поддержку, может взять на себя финансовые потери общества.
Акционерные общества, 100 % акций которых находятся в федеральной собственности, обеспечивают значительное поступление финансовых ресурсов в бюджет, а также способствуют повышению конкурентоспособности в государственном секторе экономики. При осуществлении своей деятельности реализуют коммерческие, социальные и политические функции, самостоятельно отвечают по своим кредитным обязательствам, но при этом находятся в постоянной зависимости от государственных структур управления.
Государственные корпорации со 100%-м пакетом акций в федеральной собственности позволяют осуществлять плавные рыночные преобразования в результате реализации (если возникнет такая необходимость) определенной части государственного пакета акций с целью получения дополнительных финансовых поступлений в федеральный бюджет. В таких организациях достигается более высокая хозяйственная самостоятельность путем опосредованного участия государства в процессе управления через государственный пакет акций. Подобная схема государственного участия в процессе управления позволяет легче коммерциализировать такое предприятие, привлекать прямые инвестиции. При указанной организационно-правовой форме хозяйствования формируется целостная система аппарата внутреннего управления.
Акционерное общество дает большую свободу действий, обеспечивает централизацию и концентрацию капитала, позволяет диверсифицировать производство, распределять и перераспределять риски, создавать реальные возможности для интегративной деятельности предприятий (холдинг, финансово-промышленные группы). Появляется возможность реального контроля за деятельностью управляющих менеджеров компании через представителей государства в совете директоров, а также правлениях и наблюдательных советах, что в конечном итоге способствует повышению эффективности управления государственной собственностью.
Вместе с тем, возможно осуществлять дальнейшие преобразования организационных структур и расширять привлечение инвестиций в результате последующего сокращения доли государства в управляющей компании или путем продажи дочерних обществ головного подразделения.
Однако в процессе привлечения дополнительных инвестиций путем продажи части акций частным инвесторам не должно происходить ущемление интереса государства.
В ряде случаев государство теряет рычаги своего влияния на поведение формально-государственных корпораций, что не может не наносить ущерба реализации его различных интересов [71]. Вопросы эффективности функционирования государственных организаций и учреждений по сравнению с унитарными предприятиями являются открытыми, и их решение во-многом зависит от отраслевой специфики конкретного предприятия, спектра решаемых задач и стратегии развития.
Проблемы, возникающие при реорганизации государственных унитарных предприятий, объективно связаны со специфичностью их активов и рынков функционирования. Специфические физические активы - это, например, производственные объекты по созданию ограниченно оборотоспособных объектов, в том числе ядерного топлива, наркотических веществ и их прекурсоров, продукции военного назначения. Целевая специфичность активов заключается в том, что активы могут быть использованы только для определенных целей, например, военного производства, и приватизация их нецелесообразна отдельно от других активов из-за разницы между рыночной и инвестиционной стоимостью. Специфика рынков федеральных государственных унитарных предприятий связана с тем, что, например, унитарные предприятия осуществляют обслуживание труднодоступных районов Севера и Дальнего Востока, в том числе поставки топлива, продовольствия и т.п., управляют линейными объектами, в т.ч. траспортными, коммунальными.
Одной из главных проблем преобразования федеральных государственных унитарных предприятий является отсутствие зарегистрированных прав на принадлежащее предприятиям недвижимое имущество и земельные участки. По состоянию на 01.01.2015 в реестре федерального имущества содержались сведения о наличии у предприятий 108 841 объекта недвижимого имущества, из которых права были зарегистрированы только на 40% объектов [72]. По результатам проведённых в Правительстве Российской Федерации совещаний и поручений, данных Правительством отраслевым министерствам и ведомствам, к концу текущего года долю объектов с зарегистрированными правами удалось увеличить до 51%, однако такие темпы не могут считаться приемлемыми. Права на имущество не оформляются под различными предлогами, в частности, под предлогом отсутствия денег на оформление.
Проблемы возникают также из-за ведения судебных споров в отношении имущества, процедур банкротства, возбуждённых по значительному количеству федеральных унитарных предприятий, а также из-за ограничений на приватизацию, установленных нормативными правовыми актами.
Кроме того, в ряде случаев, как отмечают эксперты, отсутствует заинтересованность менеджмента и отраслевых госорганов в преобразовании государственных унитарных предприятий. Практически отраслевые органы власти заинтересованы в как можно более долгом сохранении подведомственных им федеральных государственных унитарных предприятий и не только не способствуют, но и саботируют процедуры акционирования предприятий. Так, например, из направленных в 2015 году Росимуществом предписаний в 34 отраслевых органа исполнительной власти в отношении 254 федеральных государственных унитарных предприятий меры дисциплинарной ответственности были применены только 3 органами власти к руководителям 21 предприятия [73].
Реорганизация федеральных государственных унитарных предприятий является важным и необходимым этапом их реформирования, в ходе которого должна быть повышена подконтрольность этих экономических субъектов государству. Инструментами реформирования выступают акционирование федеральных государственных унитарных предприятий и внедрение современных методов корпоративного контроля, а при выполнении унитарными предприятиями социально значимых некоммерческих функций - преобразование их в государственные бюджетные учреждения.