Проблема формирования парламентской легитимации и парламентской ответственности высшего должностного лица и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ

После отказа от единого для всей страны законодательного регулирования порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ многие регионы (субъекты РФ) перешли на процедуру избрания губернаторов, глав регионов непосредственно избирателями.

В частности, это сделала Новосибирская область, в которой 14 сентября 2014 года был избран губернатор на основе новых правил (вступил в должность 24 сентября 2014 года). Применение избирательных процедур для легитимации и последующей деятельности высшего должностного лица заставляет задуматься о соотношении избирательных процедур как юридической процедурной основе легитимации одного из органов государственной власти субъекта РФ и установленных в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (ст.19). Среди закрепленных в ст. 19 оснований досрочного прекращения полномочий есть и основания конституционно-правовой и конституционно-политической ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.

Положительным моментом стало сохранение такого основания досрочного прекращения полномочий и одновременно основания ответственности высшего должностного лица субъекта РФ как отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пп. «б» п.1). Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в случае:

  • - издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
  • - установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
  • - ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.

Представляется важным развивать институт парламентской ответственности руководителей регионов, в том числе через предоставление региональным парламентам права проводить парламентские расследования в отношении высших должностных лиц субъектов РФ и руководителей региональных исполнительных органов государственной власти. Закрепление такого полномочия в нормах федерального и регионального законодательства, в Конституциях и Уставах субъектов РФ могло бы способствовать более активному вовлечению региональных парламентов, депутатского корпуса в процедуру выявления нарушений законодательства в деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, формированию в России на уровне отдельных регионов парламентской конституционно-правовой и конституционнополитической ответственности. Процедуры парламентских расследований на уровне субъектов РФ требуют научного осмысления их правовой природы и места в механизме конституционно-правовой и конституционно-политической ответственности высших должностных лиц субъектов РФ. Такие процедуры могли бы предшествовать и служить обязательным условием применения такой санкции как отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности Президентом РФ[1].

Восстановленные с 2012 года процедуры выборов руководителей субъектов РФ потребовали введения института отзыва избирателями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Этот институт служит альтернативой институту утраты доверия Президента РФ.

Руководитель субъекта РФ может быть отозван избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации (пп. «л» введен Федеральным законом от 02.05.2012 N 40-ФЗ). Субъекты РФ, принявшие региональные законы об отзыве высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, столкнулись с проблемой фактического применения и неэффективности данного института. Зачем запускать процедуру отзыва по инициативе граждан, когда быстрее можно собрать данные о фактах коррупции и других обстоятельствах, предусмотренных федеральным законом, и принять решение об отрешении от должности в связи с утратой доверия Президента РФ?

Институт отзыва избирателями, по-видимому, не может быть эффективным и применяемым институтом (альтернативным или дополняющим) по отношении к институту утраты доверия Президента РФ.

Следует констатировать, что наиболее быстрым и эффективно работающим является институт утраты доверия Президента РФ.

Отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом ставит вопрос и о презумпции невиновности должностных лиц, привлекаемых к ответственности.

Согласно пп. «г» п.1 ст.19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» основанием для утраты доверия Президента Российской Федерации является выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», либо установление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность (в ред. Федеральных законов от 13.07.2015 N 233-ФЗ).

Факты коррупции, несомненно, должны подтверждаться в судебном порядке, и если в отношении должностного лица возбуждается уголовное дело по коррупционным составам, виновным такое лицо может признавать только суд в результате вынесение обвинительного приговора.

Представляется важным обеспечивать на законодательном уровне и в практике деятельности региональных парламентов процедуры парламентских расследований прежде, чем принимать решение о наличие в деятельности руководителей регионов фактов коррупции и других фактов, предусмотренных законодательством.

Практика применения института утраты доверия Президента РФ показывает, как его сильные и эффективные стороны, так и слабость парламентских форм ответственности, и неразвитость процедур парламентских расследований в РФ в целом и в регионах (субъектах РФ).

  • [1] Кравец И.А. Функциональная легитимность, конституционализм и проблема эффективности публичной исполнительной власти в России: теоретические и практические аспекты //Конституционно-правовые проблемы эффективности публичной власти в России и зарубежных государствах: коллективная монография / Под ред. А.А. Ларичева. Петрозаводск: Карельский филиал РАНХиГС, 2017. С.28.
 
Посмотреть оригинал