Советская попытка конституционализации верховенства закона: противоречия и проблемы реализации

Понятие закона в условиях конституционного государства сформировалось под влиянием двух теорий: теории разделения властей, особенно в интерпретации Ш.Л. Монтескьё, и теории народного суверенитета, большой вклад в развитие которой внес Ж.Ж. Руссо и его трактат «Об общественном договоре».

Первый опыт формирования советского конституционного законодательства отрицал концепцию верховенства закона, как и многие другие принципы конституционного строительства. Концепция Советской республики, обоснованная В.И. Лениным как более прогрессивная форма правления по сравнению с парламентской республикой, отвергала принцип разделения властей. Хотя В.И. Ленин связывал с Советами организацию правильного управления государством, тем не менее, он считал необходимым бороться с мелкобуржуазной тенденцией превращения членов Советов в «парламентариев» или, с другой стороны, в бюрократов. Отстаивание чистоты Советов от примесей парламентских форм работы на долгие годы, вплоть до начала 90-х годов, делало невозможным работу представительных органов на профессиональных началах[1]. Под влиянием опыта Парижской коммуны, революционных успехов и ленинской позиции Советы депутатов создавались как «работающие корпорации», законодательствующие и управляющие одновременно. Создавая новое государство и правовую систему, политическое руководство партии большевиков взяло на вооружение не идеологию правления закона или господства права, а концепцию «революционной целесообразности», в соответствии с которой и право и государство рассматривались как орудие диктатуры пролетариата. Особенно активно внедрял в практику советской юстиции концепцию нового революционного и пролетарского права Д.И. Курский, нарком юстиции в 1918-1928 годах. Развитие концепций права в Советской России (а потом и в СССР) послереволюционного периода исследовал академик В.С. Нерсесянц[2].

Советское государство, создавая свое понятие о законе, начинало с отрицания того понятия закона, которое существовало в конституционных государствах Европы. В советской литературе указывалось, что отрицалось «буржуазное» понятие закона. Но так как конституционный характер имели капиталистические государства, то в других государствах понятия закона в формальном смысле не существовало[3]. В связи с этим первое советское конституционное законодательство, стремившееся разорвать преемственность с прежней государственноправовой традицией Российской империи, не использовало категории «закон», «законодательство». Данные понятия в 20-х годах не получили четкой юридической регламентации[4]. Широкое развитие в теории и практике получило «декретное законодательство». То, что было предметом ожесточенной критики со стороны социал-демократов в думский период российской истории, стало распространенным и повсеместным явлением в первые годы строительства Советского государства.

Термин «закон» отсутствовал среди актов, которые издавались Всероссийским Съездом Советов, ВЦИК и Совнаркомом. Такое наименование не применялось к правовым актам даже высших органов государственной власти. В конституционном законодательстве закреплялись и применялись на практике декреты, постановления, распоряжения, инструкции. Правовые акты Съезда Советов, ВЦИК, Совнаркома различались не столько по их юридической силе, сколько по предметам ведения. В Конституции РСФСР 1918 года отсутствовала четкая регламентации юридической силы различных правовых актов. Не было правила, что акты Совнаркома не могут противоречить актам ВЦИК. Закреплялось только правило, что ВЦИК может отменить или приостановить всякое постановление или решение Совнаркома (ст.40)[5]. Тем самым, писал М.Я. Магазинер, законодательные акты не имеют большей силы по отношению к другим правовым актам[6]. Помимо этого, фактически законодательную деятельность могли осуществлять не только Съезд Советов, но и ВЦИК и Совет Народных Комиссаров. Наличие множества субъектов законодательной деятельности сохранялось в течение длительного периода с 1917 по 1936 годы, когда в советском государственном праве на конституционном уровне была закреплена категория «закон». Более подробно о развитии источников советского государственного права в период с 1917 по середину 30-х годов раскрывается в работе Е.А. Лукьяновой[7] [8].

Следовательно, в конституционном законодательстве Советского государства в период построения основ социализма не устанавливалось различий между законом и подзаконным правовым актом, между общим правилом поведения и правоприменительным актом. Несомненно, что это было следствием отрицательного отношения партийных руководителей и первых советских юристов к «юридическому мировоззрению» как сугубо буржуазному, которое можно отбросить при построении нового типа государства. Дальнейший опыт развития Советского государства подтвердил необходимость использования «юридического мировоззрения» для целей конституционного и демократического строительства.

Критике подвергалось понятия закона в материальном и формальном смысле, которые были не применимы для целей социалистического строительства. Советские юристы пытались создать новое понятие социалистического закона, наполнив его новым содержанием. Ими отрицался индивидуалистический характер закона, исходя из особенностей строения социальной жизни в новом социалистическом обществе. Со стороны своего содержания закон есть норма, определяющая права и обязанности граждан. В этом проявляется его индивидуалистический характер. Такому понятию закона нет места в пролетарском обществе, которое осознает себя не в качестве совокупности обособленных личностей, а в качестве коллектива, в качестве некоего единства. Поэтому понятие личности предлагалось заменить понятием массы, понятием класса, понятием союза, партии и государства. Возникало особое понятие закона. По мнению Э.Э. Понтовича, в Советском государстве закон выступает не как норма, регулирующая отношения обособленных личностей, а как единая норма политической и экономической жизни масс221.

Такой подход, заключавшийся в игнорировании различий между законом в материальном и законом в формальном смысле, длительное время препятствовал четкому разграничению правовых актов по юридической силе, конституционной регламентации их иерархии, а в конечном счете - проведению в жизнь принципа верховенства закона.

Постепенно более ясные очертания стала приобретать законодательная деятельность органов Советского государства. В соответствии с Конституцией СССР 1924 года Совнарком СССР осуществлял законодательную деятельность в более ограниченных пределах - не на основе конституционных полномочий, а лишь в рамках прав, переданных ему ЦИК СССР или его Президиумом. В теории продолжалось обсуждение проблемы слияния управления с законодательством в Советском государстве[9].

Принятие Конституции СССР 1936 года способствовало упорядочению конституционного законодательства. Закон приобрел конституционный статус и как форма правового акта принимался исключительно Верховным Советом СССР - высшим органом государственной власти. Советские государствоведы отмечали, что закон стал занимать «верховенствующее положение в системе советских правовых актов»[10]. Формально Конституция СССР 1936 года закрепила правила, соответствующие принципу верховенства закона. Так, законодательную власть, согласно Конституции, осуществлял исключительно Верховный Совет. Никакие другие органы государственной власти или органы государственного управления не имели права издавать законы. Все другие акты Советского государства могли издаваться государственными органами лишь в пределах предоставленных им прав, на основе и во исполнение закона. Однако именно в период действия сталинской Конституции широкое распространение получили незаконные и внеконституционные формы деятельности государственных органов, с помощью которых осуществлялись массовые репрессии граждан, а права и свободы, провозглашенные Конституцией, не обеспечивались законодательным механизмом реализации.

После принятия Конституции СССР 1977 года круг субъектов законодательной деятельности был четко регламентирован и по сравнению с Конституцией СССР 1936 года несколько расширен. Согласно ст.108 Конституции СССР 1977 года Законы СССР принимались Верховным Советом СССР или всенародным голосованием (референдумом), для проведение которого необходимо было издать постановление Верховного Совета СССР. Формально это означало расширение возможности участия народа в обсуждении и принятии законодательных актов. Однако реально при отсутствии политического плюрализма и альтернативного голосования такой возможностью было чрезвычайно трудно воспользоваться. К тому же за период действия Конституции «развитого социализма» всенародное голосование для введения в действие законодательных актов не применялось.

Изменилось соотношение между законами и указами. В период действия сталинской Конституции указы издавались, как правило, по всем вопросам развития и изменения законодательства. В соответствии с Конституцией СССР 1977 года (ст. 122) Президиум Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета мог лишь в 4 случаях принимать указы с последующим предоставлением на утверждение Верховного Совета на очередной сессии. Аналогичное правило содержалось в Конституции РСФСР 1978 года (ст.116). В ст. 116 Конституции РСФСР закреплялись также 4 случая издания актов Президиумом Верховного Совета РСФСР в период между сессиями Верховного Совета[11].

Советская доктрина, опираясь на теорию и практику советского строительства, выработала концепцию верховенства закона, которая складывалась из нескольких элементов. Большой вклад в развитие теории закона и осмысление верховенства закона в социалистической правовой системе внес Ю.А. Тихомиров[12].

Во-первых, нормативно закреплялись все присущие закону признаки, в том числе разрешение с помощью законов главных вопросов государственной и общественной жизни. Во-вторых, устанавливался приоритет законов в иерархии правовых актов, которыми руководствуются государственные органы, общественные организации и граждане. В-третьих, на уровне Конституции закреплялось требование соблюдать принцип социалистической законности, выражавшего обязанность государственных и общественных организаций, должностных лиц соблюдать Конституцию СССР и советские законы (ст.4). Аналогичная обязанность по отношению к гражданам устанавливалась ст.59 Конституции СССР 1977 года. В-четвертых, устанавливалась высшая юридическая сила законов по сравнению с иными нормативноправовыми актами. Юридически это выражалось в концепции «произ- водности» всех иных правовых актов от законов. Применялась и процедура отмены правовых актов, не соответствующих закону. В-пятых, советское государственное право предусматривало специфический внесудебный институт конституционного надзора и контроля. Опираясь на марсистско-ленинскую теорию о слиянии в социалистическом обществе законодательной власти с управлением, государственноправовые нормы функцию контроля закрепляли за высшим органом государственной власти. Вопросы возникновения и развития конституционного контроля в СССР подробно исследованы в работе Ю.Л. Шульженко[13].

Советское государствоведение и правовая наука выработали формулу законности, в соответствии с которой все правовые акты принимаются «на основе и во исполнение закона». Однако практическая деятельность органов государственного управления Советского государства: органов общей компетенции, министерств, ведомств, отделов и управлений исполкомов местных Советов, - свидетельствовала о допущенных нарушениях законности. Это не раз отмечалось в юридической литературе[14].

Нарушения законности шли по нескольким направлениям. Практиковалось прямое отступление органов государственного управления от положений закона. Широкое распространение получила практика «обхода» закона с помощью правоустановительных актов, которые фактически подменяли собой закон. Даже появилось особое понятие «ведомственное законодательство», которым характеризовали практику нормотворческой деятельности министерств и ведомств. Лидирующее положение среди правоустанавливающих актов занимали совместные постановления Совета министров и ЦК КПСС, которые символизировали партийное руководство органами государственного управления, фактически главенствовавшие над Советами и определявшие параметры и характер их законодательной деятельности. Длительное время несмотря на формулировку Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года, граждане не имели возможности обжаловать в судебном порядке незаконные правоприменительные акты. В СССР право на судебную защиту от неправомерных действий стало регулироваться в законодательном порядке Законами СССР 1987 и 1989 годов, т.е. спустя более десяти лет после закрепления в нормах Конституции. Это право имело очень ограниченный характер: обжалованию в суд подлежали только решения и действия органов государственного управления. На решения и действия органов государственной власти и общественных объединений это правило не распространялось[15]. Все это свидетельствовало о серьезных изъянах не только концепции законности, но и практики реализации законов, деформации надлежащего соотношения законов и подзаконных актов.

В период между 1989 и 1993 годом, когда действовала сначала на союзном уровне (до распада СССР), а потом на республиканском двухзвенная система организации законодательной власти, при которой правом принимать закона наделялись Съезд Советов и Верховный Совет, практика правительственного и ведомственного нормативноправового регулирования, корректировавшая действовавшие законы, продолжала осуществляться. Юридическим обоснованием такой практики, по свидетельству Министерства юстиции, выступала концепция широкого понимания термина «законодательства». Отстаивая в своей работе принцип верховенства закона, профессор Н.С. Малеин выступал против практики широкого толкования термина «законодательство»[16]. При таком порочном толковании данным термином охватывались различные виды нормативно-правовых актов, включая постановления правительства, постановления, распоряжения, правила, инструкции министерств, ведомств, ВЦСПС и др. Нередко такими нормативноправовыми актами органы исполнительной власти подменяли законодателя и вводили ограничения на реализацию отдельных прав и свобод, а также видов деятельности, что приводило к неправильному соотношению закона и подзаконного акта. В дальнейшем только с появлением Конституционного Суда в Российской Федерации стали осуществляться в рамках правовой системы некоторые конституционноправовые ограничения деятельности органов исполнительной власти.

  • [1] Ленин В.И. Поли. собр. соч. T.36. - С.204; Иванченко А.В. Демократические институты в истории Советского государства // Советское государство и право. - 1989. - № 1. - С. 118-119.
  • [2] Нерсесянц В.С. Советская теория права (основные концепции) // История политических иправовых учений. XX век. -М: Наука, 1995. - С.90-101.
  • [3] Понтович Э.Э. Понятие и значение закона в Советском государстве // Советское строительство. - 1928. - № 7. - С.43, 47.
  • [4] Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М.: Изд-во «Наука», 1982. - С.18.
  • [5] Конституция РСФСР 1918 года // Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы XVIII-XX веков. Хрестоматия. - Новосибирск: ООО «ИздательствоЮКЭА», 2000. - С.515.
  • [6] Магазинер М.Я. Лекции по государственному праву (Общее государственное право). -Петроград, 1919. -С. 138.
  • [7] Лукьянова Е.А. Источники советского государственного права в период построения основсоциализма // Советское государство и право. - 1989. - № 1. - С.127-131.
  • [8] Понтович Э.Э. Понятие и значение закона в Советском государстве // Советское строительство. - 1928. - № 7. - С.56.
  • [9] Шостак Г. К вопросу о слиянии управления с законодательством // Советское государство.- 1934. -№ 5. - С.3-10.
  • [10] Кузнецов И.Н. К вопросу о юридической природе указа Президиума Верховного СоветаСССР и его соотношении с законом // Вопросы советского государственного права. / Отв.ред. В.Ф. Коток. - М.: Изд-во Академии Наук СССР, 1959. - С.227.
  • [11] Конституция РСФСР 1978 года // Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы XVIII-XX веков. Хрестоматия. - Новосибирск: ООО «ИздательствоЮКЭА», 2000. - С.575-576.
  • [12] Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М.: Изд-во «Наука», 1982. - С.87-92.
  • [13] Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. - М.: Ин-т государства и праваРАН, 1995,- С.50-102.
  • [14] Тихомиров Ю.А. Система правовых актов Советского государства // Право и правотворчество: вопросы теории. - М., 1982. - С.53-54; Лукьянова Е.А. Закон как источник советскогогосударственного права. - М: Изд-во МГУ, 1988. - С.32.
  • [15] Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст.388; 1989. № 22. Ст.416.
  • [16] Малеин Н.С. Законодательство правового государства // Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. М., 1989.С.171-172.