ФУНКЦИИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Социальное обеспечение обладает определенными функциями, наличие которых позволяет ответить на вопросы: каково значение и предназначение социального обеспечения в жизни общества и государства?

В специальной правовой литературе выделяют экономическую, политическую, производственную, реабилитационную демографическую, духовно-идеологическую, защитную функции социального обеспечения.

Экономическая функция социального обеспечения должна заключаться, главным образом, в следующем:

  • ? в замещении заработка или дохода, связанного с трудом (или содержания), тем лицам, которые его утратили в силу жизненных всевозможных обстоятельств — в связи с возрастом, инвалидностью, потерей кормильца, болезнью, безработицей и др.;
  • ? в частичном возмещении дополнительных расходов гражданам, вызванных различными объективными причинами, — рождением и содержанием ребенка, уходом за малолетними детьми и престарелыми гражданами, инвалидами и т.п.;
  • ? в оказании помощи и поддержки гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации — бедность, сиротство, вынужденное переселение и пр.

Источником финансирования для осуществления этой функции являются средства, аккумулируемые в целевых источниках: в специализированных фондах социального страхования (ПФР, Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС России), фонды обязательного медицинского страхования ФФОМС, ФОМС); в федеральном бюджете, в котором имеются специальные статьи расходов на социальные нужды; в региональном бюджете (в бюджетах субъектов Российской Федерации); в иных фондах социальной поддержки населения. В будущем не исключается возможность появления подобных средств в бюджетах органов местного самоуправления.

Экономическая функция состоит в перераспределении финансовых средств и на практике выражается в предоставляемых гражданам видах социального обеспечения — пенсиях, пособиях, компенсациях и т.п.

Вне всякого сомнения, достаточность средств в указанных источниках и их постоянное поддержание — это главная цель государства. От их объема зависит экономическая основа социального обеспечения, развитие его будущего — чем больше средств имеется в указанных источниках, тем выше размер социальных выплат. Однако в настоящее время их уровень в России не отвечает требованиям многих международных норм, например Конвенции МОТ 1952 г. о минимальных нормах социального обеспечения.

Отсюда вытекает главная задача государства — создание условий, при которых общество было бы заинтересовано в пополнении вышеуказанных источников. Это может достигаться разными приемами, применяемыми государством, например созданием оптимального общего режима налогообложения в увязке с социальными страховыми платежами для всех участников рыночных отношений независимо от их организационно-правовых форм (крупного и среднего бизнеса, индивидуальных предпринимателей).

Социальное обеспечение связано с общественным производством, влияет на него. Это влияние составляет его производственную функцию. Внешне она выражается в том, что право граждан на многие виды социального обеспечения обусловлено трудовой или служебной деятельностью, а уровень обеспечения зачастую зависит (и должен зависеть) от ее характера и размера вознаграждения за труд. Мировой опыт также свидетельствует, что по мере все большего воплощения в жизнь, например, принципов обязательного социального страхования это влияние возрастает, поскольку усиливается стимулирующее значение социального обеспечения для повышения производительности труда и профессионального уровня работающих.

Социальное обеспечение способствует также своевременному уходу из общественного производства стареющей рабочей силы и лиц, потерявших способность трудиться. Как в реальной жизни проявляется данная функция социального обеспечения? Рассмотрим на примере трудовой пенсии по старости. Трудовая (страховая) пенсия по старости исходя из ее сущности — это денежная выплата, заработанная трудом посредством уплаты обязательных страховых платежей за счет заработной платы работника. В самом наименовании пенсии видна связь с трудом. Именно длительность труда, выражаемая в стаже работника, а соответственно, и объем внесенных страховых платежей должны определять в конечном итоге право на трудовую пенсию и ее сумму (исходя из принципа солидарности данного пенсионного страхования). Иными словами, право на трудовую пенсию должно напрямую зависеть от участия граждан в общественном производстве, от их общественно-полезной деятельности и соблюдения иных условий, установленных в правовых нормах. Поэтому под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности, иных периодов времени, признаваемых социально значимыми, с учетом которых устанавливается трудовая пенсия по старости, а в соответствующих случаях и другие виды трудовых пенсий. При этом должны учитываться особенности трудового стажа: во-первых, длительность трудового стажа измеряется количественно; во-вторых, стаж имеет качественную характеристику, отражающую условия и характер, в которых протекала трудовая деятельность; в-третьих, в предусмотренных законодательством случаях в стаж работника включается время, когда он не работал, но за ним сохранялось его место работы или должность; в-четвертых, в стаж включается как оплачиваемая общественно полезная деятельность, так и время некоторой неоплачиваемой деятельности; в-пятых, в трудовой стаж включаются периоды времени, когда гражданин не работал и не был занят какой-либо деятельностью, но при соблюдении определенных условий.

В 1998 году в деловой оборот было введено новое понятие — страховой стаж. Его появление обусловлено проводимой пенсионной реформой. Главная ее задача — создание эффективного механизма, который обеспечивал бы соответствие условий предоставления и размеров трудовых пенсий объему (доле) участия в обязательном пенсионном страховании каждого конкретного лица. Иными словами, размер трудовой пенсии должен зависеть от продолжительности периода страхования, т.е. периода внесения каждым застрахованным лицом страховых взносов от своих трудовых доходов, заработков и величины страховых взносов в ПФР.

В Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (Закон 2001 г. о трудовых пенсиях) говорится, что страховой стаж — это суммарная продолжительность периодов работы и (или) деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в ПФР, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. Из данного определения видно, что новое пенсионное законодательство сохранило некоторую преемственность в учете видов общественно полезной деятельности и некоторых иных периодов в жизни граждан, засчитываемых в страховой стаж, когда они не работали и не занимались какой-либо общественной деятельностью.

На первый взгляд в принципиальном плане здесь ничего не изменилось. Однако анализ содержания норм, касающихся иных периодов времени, засчитываемых в страховой стаж, свидетельствует о другом. Так, п. 1 ст. И Закона 2001 г. о трудовых пенсиях не содержит, например, упоминания о периодах подготовки к профессиональной деятельности в форме обучения в образовательных учреждениях различных типов. Возникает вопрос: не повлечет ли исключение из страхового стажа этих и иных периодов общественно полезной деятельности снижение качества труда, а в конечном итоге и влияние самой производственной функции социального обеспечения? Ведь право на многие виды социального обеспечения (например, трудовые пенсии, страховые пособия, льготы) теперь уже может быть не обусловлено самой трудовой деятельностью и ее продолжительностью. В свою очередь уровень социального обеспечения уже в меньшей степени будет зависеть от самого труда, его характера и размера вознаграждения за него и т.д. В этой связи логично возникает другой вопрос: будет ли работник заинтересован в качестве своего труда, в наличии постоянного места работы, в стабильно повышающемся заработке? Скажется ли это положительно на состоянии эффективности народного хозяйства страны, и особенно в тех отраслях и производствах, где был и остается недостаточно высокий уровень оплаты труда?

Ранее действовавший принцип определения уровня пенсионного обеспечения можно было схематично представить так: длительный стаж — высокий заработок (трудовой доход) — высокий размер пенсии. Надо признать, что сейчас действует иной принцип, установленный новым законодательством о трудовых пенсиях. В настоящее время действует формула: более высокий заработок (доход) — большие отчисления страховых взносов (на будущую трудовую пенсию) в ПФР — страховой стаж — больший размер пенсии. Подтверждением этому может служить следующая новелла. Согласно п. 2 ст. 6 и 29 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», предусмотрено добровольное вступление лиц в правоотношения по одноименному пенсионному страхованию — как за себя, так и за другое физическое лицо. Мотивы здесь понятны — вовлечение дополнительных финансовых средств в ПФР и снижение числа лиц, претендующих на получение социальной пенсии. Она выплачивается тем, кто по каким-либо причинам не имеет права на трудовую пенсию, т.е. не выработал пятилетнего минимального страхового стажа. Для таких лиц установлены страховые взносы в форме фиксированного платежа. На деле может произойти следующее. Работники бюджетной сферы, имеющие 30—35 лет страхового стажа, но низкий заработок, будут получать гораздо меньший размер пенсии, чем те, кто имеет стаж 5 лет, но за них (или они сами) вносили максимальный фиксированный платеж. Насколько это справедливо в социальном аспекте? На наш взгляд, подобные нововведения свидетельствуют о воплощении в российское пенсионное обеспечение принципа либеральной экономики — свободы выбора труда и будущего пенсионного обеспечения. Насколько это сочетается с основными функциями и принципами России как социального государства, записанными в Конституции 1993 г.? Не есть ли в этом противоречие? Следовательно, государство должно всесторонне и взвешенно подходить к принятию правовых решений, касающихся сферы социального обеспечения.

Политическая функция позволяет государству специфическими для социального обеспечения средствами реализовывать основные направления социальной политики. Она призвана целенаправленно влиять на условия жизни людей с целью реализации конституционных положений, осуществляется через меры социальной защиты и главным образом через социальное обеспечение. Так, в 1999 г. Федеральным законом «О государственной социальной помощи» введено новое основание для предоставления социального обеспечения в виде государственной социальной помощи — бедность. Хотя законодатель называет граждан, находящихся в бедности, малоимущими. Появился новый субъект социального обеспечения — граждане, имеющие среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. Таковых в России, по разным оценкам, насчитывается от 2/з до 3/25 от общей численности населения. Число же обращающихся за такой помощью лиц составляет не более У4 нуждающихся. Это свидетельствует о неэффективности данного способа борьбы с бедностью. Причин множество. Главная из них, на наш взгляд, — отсутствие государственной системы эффективного обеспечения дохода независимо от статуса граждан.

От степени эффективности выполнения политической функции, социального обеспечения зависит социальная стабильность в обществе. Социальная напряженность, существующая в российском обществе на современном этапе, свидетельствует о том, что состояние российской системы социального обеспечения пока еще не в полной мере отвечает потребностям большинства населения.

Демографическая функция реализуется посредством воздействия системы социального обеспечения на многие демографические процессы — на продолжительность жизни населения, воспроизводство населения, стимулирование рождаемости и др. Так, крайне низкий уровень пенсионного обеспечения, приведший к резкому сокращению потребления пенсионеров, стал причиной высокой смертности среди лиц пожилого возраста и инвалидов. Отсутствие эффективной государственной системы социальной помощи семьям с детьми, игнорирование позитивного прошлого опыта влечет за собой существенное снижение рождаемости в стране. Как это происходит на практике? Рассмотрим на примере трудового стажа. Ранее действовавший Федеральный закон от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» предусматривал включение в общий трудовой стаж периода ухода неработающей матери (или другого родственника) за каждым ребенком в возрасте до трех лет (и 70 дней — для матери), но не более девяти лет в общей сложности.

При закреплении такого правила руководствовались следующим. Непосредственная биологическая связь между ребенком и матерью наиболее тесно сохраняется первые два-три года жизни ребенка; физическое и нравственное здоровье ребенка закладывается именно в эти годы. Пребывание ребенка в семье не требует затрат на строительство новых и содержание имеющихся детских дошкольных учреждений и т.д. Этим самым государство, включая период ухода за ребенком в общий трудовой стаж, признавало особую роль такого подхода в решении проблемы простого воспроизводства населения в России. Наличие в семье трех детей поощрялось через правовые институты трудового стажа и трудовых пенсий. Период ухода за детьми в возрасте до трех лет (но не более девяти лет в общей сложности) включался в трудовой стаж при назначении трудовой пенсии. Это подкреплялось и существовавшими тогда более высокими размерами пособий, связанных с материнством, отцовством и детством.

Иное дело сейчас. С 1 января 2002 г. при назначении трудовых пенсий учитывается период ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более трех лет в общей сложности. Последствия такого решения государства очевидны. Эффективность действия данной пенсионной нормы сомнительна, учитывая складывающуюся демографическую ситуацию в России. Кроме того, очевидно, что действующая государственная система социальной помощи семьям с детьми недостаточно развита и не отвечает современным требованиям. В то же время в стране вводится такой проект материнского капитала, который можно рассматривать как временную меру государства. Такая социальная программа направлена на решение острой проблемы текущего момента. С точки зрения устойчивого демографического роста, воспроизводства населения на фоне неблагополучной экологической обстановки и состояния отечественной медицины она не может признаваться эффективным методом. Налицо снижение роли демографической функции социального обеспечения и недооценка возможных последствий в будущем.

Социальная (социально-реабилитационная) функция социального обеспечения способствует поддержанию социального статуса граждан при наступлении различных социальных рисков (болезни, инвалидности, старости, смерти кормильца, безработицы, бедности) путем предоставления различных видов материального обеспечения, социальных услуг, льгот с целью поддержания достойного уровня жизни и предупреждения обнищания. На практике она должна выражаться, например, в следующем. Как известно, инвалидам трудно устроиться на работу в силу различных ограничений. Следовательно, государство обязано создать всевозможные условия для реализации их ограниченной трудоспособности. Такими мерами могут быть не только законодательно установленные квоты рабочих мест для инвалидов и пожилых, но и создание для них специальных рабочих мест и пр.

Посредством данной функции осуществляется и реабилитационное направление социального обеспечения, целью которого является восстановление (полное либо частичное) полноценной жизнедеятельности человека, позволяющей ему обучаться, трудиться, общаться с другими людьми, самостоятельно себя обслуживать и т.д.

Наряду с указанными выше функциями социального обеспечения выделяют защитную функцию. Она проявляется в том, что, предоставляя социальное обеспечение своим гражданам, общество ставит задачу защитить их в трудной жизненной ситуации, оказать помощь в решении различных проблем (материальных, физических, психологических, возрастных и т.д.).

В последние годы стали выделять духовно-идеологическую функцию социального обеспечения с идеологической, моральной и социально-психологической подфункциями[1]. На наш взгляд, к перечисленным функциям следует добавить морально-этическую функцию социального обеспечения. Ведь в основу существования социального государства заложены моральные (нравственные) начала. По своей сути они входят в содержание принципов, которые пронизывают все отношения в области социального обеспечения. Социальное обеспечение в социальном государстве осуществляет на практике его нравственные начала, воплощает его принципы. Это дает основание определить и выделить такую функцию социального обеспечения.

Полагаем, что имеет право на существование и такая функция социального обеспечения, как профилактическая (превентивная). Профилактика в обобщенном виде представляет собой систему мер по предупреждению болезней, сохранению здоровья и продлению жизни человека. В советский период придавалось особое значение индивидуальной и общественной профилактике. Индивидуальная профилактика развивала рациональный режим и гигиеническое поведение в быту и на производстве, общественная — как система государственных, общественных и медицинских мероприятий в рабочих коллективах — являлась основой охраны здоровья граждан. С конца 80-х гг. XX в. об этом важном направления социальной деятельности государства забыли.

В настоящее время она проявляется только в рамках трудовых отношений — через систему охраны труда, да и то в усеченном виде.

В сфере социального обеспечения слабый механизм действия данной функции очевиден в обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и случаев временной нетрудоспособности. Некое проявление превентивной функции можно видеть и в предоставляемом единовременном пособии женщинам, вставшим в ранние сроки беременности на учет в медицинских учреждениях.

Признание существования превентивной функции социального обеспечения, методологическое ее обоснование и разработка в практических целях, ее законодательное закрепление будут в конечном счете вести к экономии финансовых средств и ресурсов, направляемых на социальное обеспечение.

На примере функций социального обеспечения видно, что чем больше государство будет учитывать их наличие и признавать их влияние на общество, тем эффективнее проводимые в стране социальные реформы и система социального обеспечения.

  • [1] Шайхатдинов ВШ. Система социальной защиты в регионе и обеспечения населения в современной России // Социальная защита в регионе. Екатеринбург, 1999.С. 64, 65.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >