Территориальные основы местного самоуправления

После изучения данной главы студент должен знать:

  • • понятие и виды муниципальных образований в России;
  • • порядок преобразования и упразднения муниципальных образований;
  • • особенности местного самоуправления в различных территориальных образований;

уметь:

• оперировать такими специальными категориями как «муниципальное образование», «муниципальный район», «городской округ»;

владеть:

• навыками анализа организации и деятельности муниципальных образований.

Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации

Осуществление власти в государстве и обществе связано с территориальным устройством. Каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории для организации наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление представляет собой одну из форм осуществления власти на местах, в силу чего необходимо выяснить пространственный, территориальный масштаб, в пределах которого реализуется данный властный институт.

Поскольку Россия является федеративным государством, вопрос о ее административно-территориальном устройстве должен решаться на двух уровнях - федеральном и субъектов Федерации. Согласно ч.1 ст.67 Конституции Российской Федерации, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч.2 ст.65)[1]. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (ч.З ст.67).

Правовая основа формирования и функционирования территориального деления в субъектах Российской Федерации представляет сложную систему юридических норм, поскольку территория каждого субъекта Федерации есть составная часть единой государственной территории России, а территориальное устройство государства обеспечивает решение множества задач. Оно имеет целью сформировать пространственные формы эффективного функционирования публичной власти, в том числе государственной и местной; создать благоприятные условия для оптимального осуществления хозяйственной деятельности и способствовать удовлетворению насущных интересов и потребностей населения в сфере социально-бытового обслуживания[2].

Ст.72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относит ряд вопросов, имеющих прямое либо косвенное отношение к территориальной организации различных сфер жизнедеятельности государства и общества. В их числе выполнение международных договоров Российской Федерации (и. «о» ч.1 ст.72); административное, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ч.1 ст.72); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «и» ч.1 ст.72; режим пограничных зон, обеспечение общественной безопасности (и. «б» ч.1 ст.72); вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (и. «в» ч.1 ст.72); природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. «д» ч.1 ст.72); разграничение государственной собственности (п. «г» ч.1 ст.72); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м» ч.1 ст.72); обеспечение соответствия основных законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам (и. «а» ч.1 ст.72).

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч.1 ст.78). В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений в 2000 г. были образованы семь федеральных округов. Реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа обеспечивает Полномочный представитель Президентом Российской Федерации[3]. Сегодня территория России поделена на 8 федеральных округов.

На формирование и развитие территориальной организации субъектов Федерации федеральное законодательство оказывает существенное воздействие. В этой сфере принимаются различные федеральные законы, устанавливающие жесткие требования по решению территориальных вопросов. Например, Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. №152-ФЗ «О наименованиях географических объектов»[4] [5] урегулировал порядок присвоения наименований и переименования таких географических объектов, как республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, города и иные поселения, районы, волости.

На основе федерального законодательства и в соответствии с ним развивается законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее вопросы административно-территориального устройства. Между субъектами Российской Федерации существуют различия по величине территории, специфическим особенностям, численности и плотности населения, национальному составу. В конституциях (уставах), специальных законах субъектов Российской Федерации определяются принципы административно-территориального состава, схемы административно-территориального деления, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по проблемам территориальной организации, регулируются иные вопросы.

Таким образом, под территориальным устройством понимается сложная система пространственной организации общественных отношений, цель которой обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и сформировать оптимальные условия хозяй- ственно-экономическои деятельности .

Местное самоуправление теснейшим образом связано с территориальным устройством государства. Важнейшим вопросом является определение критериев организации территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Любому государству, признающему местное самоуправление, необходимо определить тот уровень, на котором целесообразно организовать муниципальную власть.

Проблема заключается в том, что границы местного самоуправления не всегда могут совпадать с границами административно- территориальных единиц. Решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления связывается, прежде всего, с социально- экономическими факторами. Сам термин «поселения», используемый Конституцией Российской Федерации, обозначает не административную, а социально-экономическую категорию, в связи с вопросом о территории учитываются социально-экономические факторы - исторические и иные местные традиции. К таковым можно отнести национальный состав населения, демографические особенности, культурные традиции, сложившиеся транспортные коммуникации, традиционное тяготение к каким-либо центрам, социально-бытовая инфраструктура, экономическая адекватность территории потребностям самоуправления[6].

Конституция Российской Федерации конкретных критериев выделения таких территорий не установила. Согласно ч.1 ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции»устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Поскольку на федеральном уровне детальные принципы выделения территорий муниципальных образований не устанавливались, вопрос о территориальной основе местного самоуправления решался в каждом субъекте Российской Федерации по-своему. В соответствии с ч.З ст.13 данного закона порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определялся законом субъекта Российской Федерации. Практика установления территориальных основ в субъектах Российской Федерации была весьма разнообразной.

Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» разделяет муниципальные образования по типам. Муниципальное образование каждого типа - городское поселение, сельское поседение, муниципальный район, городской округ и другие - решает свой круг вопросов местного значения. Предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал единый перечень вопросов местного значения, независимо от характера муниципальных образований (городское, сельское, наличие соответствующей инфраструктуры и т.п.). Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 четко определил необходимость создания различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования. Новый закон закрепляет двухзвенную территориальную организацию местного самоуправления. На первом уровне - городские и сельские поселения. На втором уровне - муниципальные районы и городские округа. Особый вид муниципальных образований представляют внутригородские территории городов федерального значения.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны. В ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься органы местного самоуправления городских и сельских поселений, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа[7]. Кроме того, возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена только для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 06 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации. Закон установил четкие требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Границы территорий муниципальных образований должны устанавливаться и изменяться законами субъектов Федерации строго в соответствии с данными требованиями.

  • [1] Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ «О порядке принятияв Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РоссийскойФедерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №52 (часть 1). Ст.4916.
  • [2] Территориальное устройство субъектов Российской Федерации // Конституционное правосубъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. - М., 2002. - С. 308.
  • [3] Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочномпредставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 2000. №20. Ст. 2112.
  • [4] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. Ст. 5718.
  • [5] Территориальное устройство субъектов Российской Федерации. - С. 315.
  • [6] Конституция Российской Федерации. Комментарий / Ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина,Р.Г. Орехова. - М., 1994. - С. 556-557; Емельянов Н.А. Указ. соч. - С. 271.
  • [7] Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый. - М., 2004. — №1, —С. 7.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >