Институт медиации в Российской Федерации как фактор конструктивного разрешения налоговых споров

Конструктивное решение налоговых споров предполагает сокращение временных и финансовых затрат участников налоговых правоотношений, снижение издержек на налоговое администрирование и повышение эффективности управления налоговыми рисками. Важная роль отводится мероприятиям, направленным на содействие развитию партнерских деловых отношений между налогоплательщиками и налоговыми органами, формированию этики их взаимодействия, что предполагает расширение практики досудебного разрешения налоговых споров.

С 2011 года правовая регламентация досудебного урегулирования споров частноправового характера применяется в отношении гражданских, трудовых, семейных правоотношений, на основании Закона РФ от 27.07.2010г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».

Вопрос о допустимости и целесообразности распространения процедуры медиации в сферу урегулирования споров публичного характера является предметом настоящего исследования. Для ответа на этот вопрос следует выявить, какие должны быть созданы условия для соблюдения баланса частных интересов налогоплательщика и публичных интересов государства при разрешении налоговых споров с участием медиатора.

«Медиация - это переговоры с участием третьей (нейтральной) стороны, которая заинтересована в том, чтобы конфликтующие стороны разрешили спор максимально выгодно для всех его участников. Медиация - это процесс структурированных переговоров (то есть переговоров, организованных по определенному алгоритму), в котором медиатор является организатором и управляет переговорами таким образом, чтобы стороны пришли к наиболее реалистичному и удовлетворяющему интересам сторон соглашению, в результате выполнения которого они разрешат экономический конфликт»[1].

Институт медиации (посредничества) берет начало от нейтрального посредника в лице министерства труда между профсоюзами и работодателями при разрешении конфликтов за улучшение условий труда и повышение заработной платы американских рабочих. В 1947 году была создана Федеральная служба США по медиации и примирительным процедурам (Federal Mediation Conciliation Service, FMCS), действующая и поныне. Помимо США, в целях закрепления регулирования посредничества приняты нормативные правовые акты о медиации в Австрии, Канаде, Австралии, Сербии, Болгарии, Республике Беларусь и др. Эффективная правовая база регулирования медиации создана в рамках Европейского Союза, где принят Европейский кодекс поведения медиатора, а также ряд специальных директив ЕС, которые рекомендуют национальным правительствам поощрять распространение медиации[2] [3]. В рамках ООН примирение как способ улаживания споров признано Уставом ООН , а также действует Модельный закон о международных коммерческих примирительных процедурах (Model Law on International Commercial Conciliation (UNICITRAL).

В Российской Федерации медиатор как новая процессуальная фигура был введен в арбитражный процесс в 2011 году Законом РФ от 27.07.2010 № 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». Хотя идея применения примирительной процедуры как на досудебной, так и на судебной стадии не только в гражданских, но и публично-правовых спорах была заложена в АПК РФ изначально еще в 2002 году, сама медиация как разновидность примирительной процедуры была узаконена позже.

В отличие от судопроизводства, осуществляемого по принципу гласности (ст. 11 АПК РФ[4]), в процессе медиации обеспечивается сохранение в тайне всех сведений, сообщенных сторонами, что закрепляется ч. 5.1 ст. 56 АПК РФ, запрещающей допрос медиатора в качестве свидетеля[5] [6].

Помимо коммерческой сферы, медиация широко применяется в практике разрешения следующих конфликтов, возникающих: в семейных делах, в делах, связанных с банкротством предприятий, в связи с охраной окружающей среды, между государствами, этническими группами, и даже в уголовных делах о преступлениях, отнесенных к категории небольшой тяжести.

Правовой институт налоговой медиации является сравнительно новой областью регулирования отношений, связанных с налогообложением. Хотя тот факт, что в международном праве посредником может выступать третье государство, повышает значимость налоговой медиации в свете динамичного развития отношений, связанных с противодействием размыванию налоговой базы и выводу прибыли в низконалоговые юрисдикции.

Необходимость распространения процедуры медиации в сферу досудебного урегулирования налоговых споров не является очевидной для многих ученых и экспертов в силу специфики административных отношений конфликтующих сторон, где одна из сторон - государство - устанавливает и поддерживает формальные правила поведения, принуждения и возводит их в ранг закона. «Значение также имеет правовой инструментарий принуждения государственных органов, вмененный им законодательством для реализации их компетенции». Тем не менее, успешный опыт применения медиации в некоторых странах

4

свидетельствует о таких неоспоримых преимуществах имплементации института медиации в сферу налоговых правоотношений, как: сокращение количества дел, проходящих через судебную систему, ведущее к снижению судебных издержек для государства и налогоплательщиков, а также повышение налоговой культуры общества, в первую очередь, за счет совершенствования культуры ведения бизнеса.

Кто может выступать субъектом формирования медиативной компетенции? Однозначного ответа на этот вопрос в мировой практике не существует.

Медиатором может выступать:

  • 1) сотрудник налоговой службы в свободное от основной работы время[7]. «Налогоплательщик может обратиться с запросом о посредничестве в разрешении спора в налоговый орган Бельгии. Такой запрос может быть сделан по почте, факсу или электронной почте. В течение 15 дней служба медиаторов связывается с налогоплательщиком и сообщает ему о принятии или отклонении запроса (отклонение запроса возможно, если налогоплательщиком не соблюдены иные обязательные процедуры, например, не подавались возражения на акт налогового органа)[8]»;
  • 2) представитель налогоплательщика или налогового органа, судья административного трибунала (Великобритания). «В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии в ряде ситуаций Служба внутренних доходов и таможен имеет право заключать с налогоплательщиком сделки, в которых роль медиаторов могут выполнять представитель налогоплательщика или налогового органа. Налоговым органам Великобритании рекомендовано разрешать споры в сфере налогообложения с использованием методов медиации. Однако разрешение спора будет зависеть от таких факторов, как правовая позиция налогового органа, сумма недоимки и готовность налогоплательщика к переговорам. На стадии административного урегулирования налогового спора ... судьи административных трибуналов выступают медиаторами»[9];
  • 3) налоговый консультант. Специалисты допускают возможность использования «потенциала налоговых консультантов как формы медиации налоговых конфликтов, позволяющей сторонам налоговых отношений выработать определенное соглашение и придерживаться достигнутых соглашений во взаимодействии»[10] [11]. Преимуществом является то, что выступая в качестве посредника между налогоплательщиком и налоговым инспектором, налоговый консультант может передавать информацию, адаптированную для восприятия другой стороной конфликта, обеспечивая тем самым необходимые условия для примирения. При этом не стоит отождествлять медиатора с консультантом. Различия заключаются в целях (достижение четких соглашений (медиатор) или осознание поведения сторонами конфликта (консультант)), концентрации на будущем времени (медиатор) или прошедшем событии (консультант), структурировании процесса переговоров (одна или несколько сессий (медиация) или неструктурированные консультации) и т.д. Требуется законодательное закрепление особого статуса профессионального налогового консультанта-медиатора в урегулировании налоговых споров, с указанием их прав и обязанностей при реализации процедуры медиации в налоговых правоотношениях;
  • 4) третья независимая сторона (независимый эксперт). В Канаде, если конфликтующие стороны пришли к решению, они заключают обязательное для обеих сторон соглашение, в котором фиксируются достигнутые условия. В Российской Федерации в качестве экспертов могут выступать, в частности, члены Коллегии посредников по проведению примирительных процедур при Торгово-промышленной палате Российской Федерации[12]. Для покрытия административных и организационных расходов по организации медиации и выплаты гонораров медиаторам уплачиваются: регистрационный сбор, медиативный сбор[13];
  • 5) нотариус, в обязанности которого законопроектом «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» предполагается вменять удостоверение медиативных соглашений, что предусматривает наделение нотариуса компетенцией по проведению процедуры медиации[14]. В то же время, действующее российское законодательство не наделяет нотариуса медиативными полномочиями[15]. В некоторых странах, например, в Германии, медиация рассматривается как часть юридической помощи[16].

В основу медиации должны быть заложены следующие принципы:

  • 1) Обеспечение получения сторонами надлежащей информации об альтернативных способах разрешения конфликта (институт налогового консультирования, налоговый мониторинг, заключение отраслевых многосторонних договоров и др.).
  • 2) Прозрачность применения медиации и свобода действий сторон.
  • 3) Соблюдение прав сторон и равенство сторон как гарантия справедливого производства по делу.
  • 4) Добровольность участия в процедуре медиации, согласие на сотрудничество, добросовестное поведение сторон. Возможность выхода из процесса медиации до урегулирования вопросов путем уведомления другой стороны и медиатора.
  • 5) Независимость и беспристрастность медиатора. Запрет на вынесение медиатором решения по спорным налоговым ситуациям.
  • 6) Исполнение решений, достигнутых с применением медиации. Запрет на обжалование и пересмотр в судебном порядке после заключительного соглашения (за исключением случаев подделки документов).
  • 7) Соразмерность ответственности за совершенное нарушение, наличие правовых, административных и судебных механизмов защиты прав добросовестных налогоплательщиков и запрет на ущемление их интересов за незаконные поступки контрагентов.

Преимущества от введения института налоговой медиации должны нивелировать недостатки разрешения налоговых споров путем посредничества. Основные риски имплементации института медиации в сферу налоговых правоотношений нам видятся в следующем:

  • 1) решение принимают стороны конфликта, а не третий независимый субъект, что является новшеством для публичных отношений, следовательно, возникают риски: опоры на собственный опыт решения подобных вопросов, который может отличаться от опыта, основанного на нормах права;
  • 2) низкая квалификация медиатора, вследствие чего он не сможет подвести стороны к принятию правильного решения, используя эффективные инструменты и технологии медиации;
  • 3) низкая степень доверия налогоплательщиков к государству, выражающаяся в значительном числе уклонения от уплаты налогов;
  • 4) гарантия полноты и достоверности информации, предоставляемой медиатору участниками конфликта;
  • 5) проблемы разграничения (процессуального обособления) обычных налоговых споров (из-за противоречий в толковании законодательных норм разными сторонами конфликта) и применения агрессивных схем налогового планирования;
  • 6) отсутствие для налоговых органов возможности компромиссных соглашений в силу того, что они обязаны «оценивать обязательства плательщика на основании результатов самостоятельного исследования и собственного понимания фактов, толкования норм закона»[17].

Помимо упомянутых нами выше положительных черт института налоговой медиации (сокращение судебных издержек, повышение налоговой культуры общества) следует отметить следующие его преимущества:

  • 1) снижение количества споров, в которых присутствуют незаконные действия сотрудников налоговых органов;
  • 2) позитивное влияние на развитие малого и среднего предпринимательства в случае широкой доступности медиаторских услуг как альтернативы судебным способам урегулирования налоговых споров.

Из всего вышеизложенного можно выделить следующие условия, необходимые для соблюдения баланса частных интересов налогоплательщика и публичных интересов государства при разрешении налоговых споров с участием медиатора.

  • 1) Государственная поддержка конкуренции среди медиаторов, включая поддержку создания саморегулируемых организаций в сфере налоговой медиации.
  • 2) Законодательное обеспечение независимости медиатора, отсутствие у него права принимать решение по налоговому спору.
  • 3) Развитие партнерских деловых отношений между налогоплательщиком и налоговыми органами, формирование этики их взаимодействия, предусматривающей жёсткие меры в случае обнаружения случаев решения налоговых споров вне рамок правового поля, при посредничестве медиатора.
  • 4) Результаты разрешения налогового спора в медиативном порядке не могут быть источником права.
  • 5) Примирение сторон должно основываться не на сдаче позиций и компромиссе, а на прояснении интересов конфликтующих сторон, согласовании позиции и поиска исполняемых решений.
  • 6) Законодательная гарантия конфиденциальности информации, как залог её полноты и достоверности. Запрет на разглашение информации, имеющей отношение к процедуре медиации, без согласия сторон. Законодательный запрет на то, чтобы медиатор выступал в качестве свидетеля об обстоятельствах дела, которые стали ему известны в связи с исполнением функции медиатора (свидетельский иммунитет медиатора).

Таким образом, из всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы. Идея распространения примирительной процедуры посредничества в сферу налоговых правоотношений возникла после введения медиации в практику разрешения коммерческих споров. Несмотря на то, что законодательство не допускает применения формальных процедур в отношении налоговых споров, оно не исключает совместного анализа существа спора в досудебном порядке. Применение процедуры медиации при урегулировании налоговых споров является оправданным при создании условий для соблюдения баланса частных и публичных интересов. Проведенный нами анализ показал, что несмотря на относительную новизну применения медиации в практике разрешения конфликтов в Российской Федерации, существуют объективные основания для её распространения в сферу досудебного урегулирования налоговых споров. В качестве медиатора могут выступать как сотрудники налоговых органов, так и представители налогоплательщика, налоговые консультанты, независимые эксперты, нотариусы. Важное значение имеет институционализация (формальное и неформальное закрепление) и соблюдение принципов медиации. В таком случае очевидные преимущества от введения налоговой медиации способны нивелировать риски имплементации института медиации в сферу налоговых правоотношений.

  • [1] Рондарь Н.В., Рондарь В.Н. Медиация и эффективность института банкротства //Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 4. С. 108-113.
  • [2] Кучинская Е.Н., Гасанов А.М. Актуальные вопросы становления и развития медиации в России // Российский судья. 2012. № 5. С. 23-26.
  • [3] Устав Организации Объединенных Наций (принят в г. Сан-Франциско26.06.1945), глава VI. Ратифицирован Указом Президиума Верховного СоветаСССР от 20.08.1945. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [4] Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002№ 95-ФЗ (ред. от 15.02.2016). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантП-люс».
  • [5] Жукова Т. В арбитраж по-новому // ЭЖ-Юрист. 2011. № 7. С. 11.
  • [6] Аракелова М.В. Баланс частных и публичных интересов при альтернативномразрешении споров, возникающих в налоговых правоотношениях // Финансовоеправо. 2015. № 11. С. 41 -43.
  • [7] Quaghebeur, Marc. We may have not a government but we have tax mediation. URL:http://www.amcham.be/Publications/AmChamConnect/WemaynothaveagovernmentbutJanuary201 l/tabid/508/Default.aspx (дата обращения: 04.05.2016).
  • [8] Аракелова M.B. Разрешение налоговых споров в досудебном порядке: зарубежный опыт // Аудитор. 2012. № 6. С. 47 - 51.
  • [9] Шередеко Е.В. Медиация в налоговом споре: опыт зарубежных стран // Финансовое право. 2012. № 8. С. 39 - 40.
  • [10] Артеменко Д.А. Проблемы институционализации независимой медиации взаимодействия бизнеса и государства в процедурах налогового администрирования //Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики). 2010. Том 1.№4. С. 5-17.
  • [11] Более подробно см.: Грундел Л.П. Налоговая дисциплина - основа налоговой грамотности населения. URL: http://www.rusnauka.com/43_DWS_2015/Economics/3_202955.doc.htm (дата обращения: 04.05.2016).
  • [12] Регламент Коллегии посредников по проведению примирительных процедур приТоргово-промышленной палате Российской Федерации (утв. Приказом ТПП РФ от27.06.2013 № 45, приложение 2). Доступ из справ.-правовой системы «Консультан-тПлюс».
  • [13] Положение о сборах и расходах Коллегии посредников по проведению примирительных процедур при Торгово-промышленной палате Российской Федерации (утв.Приказом ТПП РФ от 27.06.2013 № 45, приложение 3). Доступ из справ.-правовойсистемы «КонсультантПлюс».
  • [14] Виноградова П.А. Правовое регулирование полномочий нотариусов как участников государственной системы бесплатной юридической помощи // Нотариус. 2013.№6. С. 10-13.
  • [15] Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ11.02.1993 № 4462-1) (ред. от 29.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016).Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • [16] Ригер Г., Мим К. Нотариус в качестве медиатора // Бюллетень нотариальнойпрактики. 2005. № 6.
  • [17] Bernier J., Tonkovich М. Canada // The Tax Disputes and Litigation Review. Ed. S.Whitehead. 2nd edition. 2014. P. 56 - 57. Цит. по: Хаванова И.А. К вопросу об альтернативных способах разрешения налоговых споров в США и Канаде // Финансовое право. 2015. № 9. С. 30 - 35.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >