Поддержка сельских территорий и поселений

Из 1709,8 млн га земельного фонда России 19,9 млн га (1,2%) занимают земли населенных пунктов, из которых более 70% городские и межселенные территории и 16,9 млн га или 1% - объекты промышленности и иного специального назначения, тогда как площадь земель, на которых расположены сельские поселения и сельскохозяйственных земель (по данным Росстата 220,3 млн га)[1] составляет более 12%. Аграрному сектору принадлежит заметный вклад в ВВП страны - свыше 4%. Государственная поддержка сельских поселений и сельских жителей должна содействовать дальнейшему развитию сельского хозяйства и обеспечению продовольственной безопасности страны, особенно в условиях импортозамещения.

Основными законами в сфере управления муниципальными образованиями (к которым относятся все городские и сельские поселения за исключением городов федерального значения Москвы, Санкт- Петербурга и Севастополя) являются: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-Ф3[2], внесший существенные поправки в вышеупомянутый федеральный закон, который за 10 лет его практической реализации не смог в полной мере решить задачу по четкому определению перечня вопросов местного значения и полномочий по их исполнению для каждого вида муниципальных образований и обеспечения их решения материальными и финансовыми ресурсами.

Суть новаций Федерального закона от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ - существенное возрастание роли субъектов РФ в регулировании организации и деятельности местного самоуправления на своих территориях. Основные правовые нормы нового закона группируются по следующим направлениям:

  • - изменение территориальных основ местного самоуправления;
  • - изменение принципов формирования органов местного самоуправления;
  • - изменение компетенции муниципальных районов и сельских поселений по решению вопросов местного значения;
  • - расширение полномочий субъектов РФ по определению пределов компетенции муниципальных образований.

Положения закона, связанные с преобразованием (изменением статуса) муниципальных образований - городского поселения в сельское и сельского - в городское имеет важное значение для проживающего в них населения, поскольку теперь перечень решаемых вопросов местного значения для городских и сельских поселений заметно отличается.

Субъектам РФ предоставляется возможность своими законами закреплять за отдельными сельскими поселениями или их группами дополнительные вопросы местного значения из числа установленных для городских поселений, соответственно, изымая их из ведения муниципального района.

К вопросам местного значения сельского поселения относятся:

  • 1) составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения;
  • 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
  • 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
  • 4) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
  • 5) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
  • 6) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;
  • 7) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
  • 8) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
  • 9) формирование архивных фондов поселения;
  • 10) утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены и др.
  • 11) присвоение адресов объектам адресации, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети, наименований элементам планировочной структуры в границах поселения и др.;
  • 12) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
  • 13) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении и др.;

Законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных в Федеральном законе от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ вопросов местного значения городских поселений.

Сельские поселения должны в повседневном режиме решать вопросы жизнеобеспечения проживающего в них населения и должны быть для этого финансово обеспечены. Иные вопросы могут быть переданы муниципальным районам.

Нужно искать новые пути решения финансовых вопросов регионов. В советский период местных налогов было более 40. Сегодня фактически только земельный налог является чисто муниципальным (а также налог на имущество физических лиц), местным, остальные - разделяются по долям, что не является реальной, долгосрочной основой (финансовой базой) для реализации местного самоуправления. Основными источниками местных бюджетов (за исключением некоторых крупных городов) стали трансферты от вышестоящих уровней бюджетной системы.

Таким образом, на практике сложился финансово- экономический механизм (через дотации, субсидии, субвенции, региональные фонды) управления субъектов РФ муниципальными образованиями всех видов.

По данным Минфина, в 2012 г. муниципалитеты потратили на выполнение переданных им госполномочий 28,4% всех своих доходов (в целом по всем муниципалитетам). Но немало и таких, которые расходуют на эти цели до 40-50 и более процентов своих бюджетов. Муниципальная власть должна иметь все возможности для создания удобных, комфортных условий проживания населения.

Новым трендом «сжатия» пространства России стало создание городских агломераций. В некоторых документах, посвященных стратегиям развития страны, содержится призыв сосредоточиться на государственной поддержке экономики и социальной сферы именно крупных городских агломераций.

В данном случае допускаются два стратегических просчета, а именно при следовании такой стратегии развития произойдет:

  • - ослабление отечественного агроэкономического пространства, и российский продовольственный рынок откроется для иностранных продуктов в ущерб отечественному производителю;
  • - усиление миграционных процессов и увеличение оттока трудовых ресурсов из сельских регионов в мегагорода.

Недопустимо, на наш взгляд, устойчивый рост экономики и экономическую безопасность России в большей степени увязывать с развитием только городских и промышленных территорий.

По данным Росстата, в России на начало 2014 г. проживало 143 млн человек, из которых 75,5 млн - трудоспособное, экономически активное население. Согласно прогнозам Минэкономразвития России численность трудоспособного населения в России к 2020 г. может уменьшиться на 8-9% (около 8 млн человек) по сравнению с текущим уровнем по причине старения поколения.

Сельское население России составляет в настоящее время 37,2 млн человек, из которых около 18% проживает на территориях городских агломераций. В настоящий момент сельское население городских агломераций продолжает сокращаться. Таким образом, количественный рост сети городских агломераций практически завершен, а качественное развитие не набрало полной силы по разным причинам.

Социально-демографический и эколого-экономический кризисы 1990-х гг. усилили региональные различия территорий. Население устремилось в европейскую часть страны. Современное состояние территорий характеризуется сокращением сельских поселений и численности населения, его миграцией в города.

Для устранения предпосылок к возможной масштабной «эвакуации» населения преимущественно в городские агломерации властные структуры должны реализовывать политику перспективного развития и поддержки сельских территорий и сельских поселений с помощью механизмов муниципальной кооперации, межрегионального сотрудничества, государственно-частного партнерства.

Реализация сбалансированного подхода к решению проблем оптимизации расселения населения страны может обеспечиваться посредством составления:

  • 1) схемы территориального планирования Российской Федерации при условии соблюдения паритета в развитии отечественного производства: военно-промышленного комплекса, сферы продовольственного обеспечения населения и т.д.;
  • 2) схем размещения производительных сил в федеральных округах с учетом соблюдения стратегий обеспечения устойчивого роста на кратко- средне- и дальнесрочную перспективу;
  • 3) схемы территориального планирования сельских и городских поселений субъектов, входящих в состав федеральных округов;
  • 4) стратегических планов развития сельских и городских агломераций на территории субъектов РФ;
  • 5) стратегии развития муниципальных образований (городских и сельских поселений).

В условиях глобальной экономики одним из важнейших средств сохранения суверенитета российского государства является укрепление агроэкономического пространства регионов страны. При этом приоритетом государственной территориальной политики должно стать развитие малых и средних городов, что приведет к созданию конкурентоспособных территорий посредством передислокации промышленных объектов из крупных городов и создания сетевых структур в агроэко- номическом пространстве - кластеров (табл. 37).

Сельская агломерация предполагает создание новой системы управления территориальным планированием и организации взаимосвязи сетевых структур в агроэкономическом пространстве с обоснованием возможности межмуниципального сотрудничества между преимущественно сельскими и определенными городскими поселениями, самостоятельными муниципалитетами в форме договорных отношений.

Таблица 37

Сетевые структуры в агроэкономическом пространстве регионов

России

Виды сетевых структур

Характеристика

Сельско-городские

агломерации

Агломерация (от лат. agglomerare - присоединять, накоплять) - концентрация, группировка городских и сельских поселений, объединенных в сложную территориальную систему на основе многообразных интенсивных сетевых связей - социальнотрудовых, производственных, инвестиционно-строительных, культурных, рекреационных, природоохранных, а также совместным использованием разнообразных ресурсов данного ареала в целях совершенствования единого социально-экономического пространства и экосистемы региона.

Сельские

агломерации

Сельская агломерация может выступать формой самоорганизации сельских территориальных сообществ в целях сохранения приоритета экологической, продовольственной, социальнодемографической и экономической безопасности региона.

Агрокластеры

(сырье)

Ядром кластера выступает производство отраслей сельского хозяйства и кооперация на производственной основе отдельных предприятий и сельских поселений

Агроэкокластеры

(туризм)

Ядром кластера выступает агротуризм

Агроиннокластеры (инновации для АПК)

Ядро кластера - НИИ и научные лаборатории в сфере агротехнологий

Агропродовольст- венные кластеры

Ядро кластера - перерабатывающие предприятия и пищевые комбинаты

Агросбытовые кластеры

Ядро кластера - сеть торговых (розничных и оптовых) площадок в регионе

Основные этапы создания кластеров в агроэкономическом пространстве региона можно представить в виде алгоритма формирования кластерной инициативы: создание ядра кластера и сетевой структуры; образование сетевого окружения и юридическое оформление кластера; запуск кластера и вывод его на проектную мощность; разработка и внедрение инноваций в кластере.

Одной из приоритетных задач формирования кластера является обеспечение контроля над информационными, материальными и финансовыми потоками, для чего целесообразно разрабатывать системы автоматизации управления ресурсами кластера. При этом интеграционное взаимодействия большого и малого бизнеса в ядре кластера возможно как через взаимодействие по горизонтали (партнерство), так и через вертикальное взаимодействие (управление).

В России имеются возможности для развития моноцентрических сельских (в зоне одного населенного пункта - ядра) и полицентрических агломераций, имеющих несколько взаимосвязанных населенных пунктов-центров.

Сегодня крайне необходима разработка и законодательное закрепление «прозрачного» механизма контроля и регулирования производства и реализации продукции органического сельского хозяйства. Государство должно полностью или частично компенсировать экофермерам расходы на экосертификацию. Необходимо также внедрить систему государственной финансовой поддержки небольших фермерских хозяйств.

Сельская агломерация может формироваться на основе создания:

  • 1) стратегии социально-экономического роста сельской агломерации на 15-20 лет;
  • 2) схемы территориального планирования агломерации. Согласно ст. 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка схемы территориального планирования субъекта РФ может осуществляться применительно ко всей территории субъекта или к ее частям, что применимо к агломерации;
  • 3) комплексной инвестиционной программы, в которой должны включаться положения о том, каким образом изложенные в стратегии и схеме территориального планирования цели увязываются с бюджетами муниципальных образований, входящих в состав агломерации, намерениями частных инвесторов, программами ГЧП.

Комплексный инвестиционный план - эффективный инструмент содействия формированию агломераций в современных условиях. При создании агломераций должны соблюдаться следующие принципы:

  • 1) добровольность и общественная воля, сохранение границ существующих муниципальных образований;
  • 2) комплексность подходов к постановке стратегических задач и решению проблем территорий, входящих в агломерацию;
  • 3) существенное финансирование из регионального бюджета;
  • 4) поддержка на федеральном уровне инициатив по созданию сельских агломераций как сетевых структур освоения агроэкономиче- ского пространства страны;
  • 5) переход к планированию и организации агломераций должен подразумевать формирование территорий вокруг одного или нескольких центров.

С сельскими поселениями в наибольшей степени связаны те городские поселения, в которых свыше половины занятых занимаются переработкой сельскохозяйственной продукции, осуществляется ремонт сельскохозяйственной техники, транспортное обслуживание и т.д. Чаще всего это существовавшие ранее районные центры, иные малые города и небольшие поселки. Эти города и поселки являются местными центрами, концентрирующими социальную инфраструктуру для ежедневного обслуживания собственного и окружающего сельского населения. Именно такие городские поселения в совокупности с сельскими системами расселения должны создавать взаимосвязанные системы муниципальных образований, которые должны стать основой активизации хозяйственной деятельности и возрождению села. Данные системы взаимосвязанных городских и сельских поселений могут быть объединены в агломерации с целью решения межмуниципальных задач.

Параллельно должна решаться проблема восстановления малых городов, которые могут стать агломерационными центрами и подцентрами. Объединение сельских и малых городских поселений в агломерацию позволяет превращать территорию в пространство (ареал) устойчивого и динамичного роста со значительным социально- экономическим эффектом. На этой базе может формироваться новый каркас агроэкономического пространства российской экономики. При включении в агломерацию малые и средние города получат новые источники для своего возрождения благодаря концентрации, диверсификации производства и формировании полифункциональной структуры экономики.

Создание национального «ребрендинга» в сфере производства экологически чистого продовольствия (продукта) и агротуризма (услуги) должно становиться началом формирования сельских агломераций. Именно на этой основе возникает синтетическое явление аглокластеризации, наиболее очевидным выражением которого выступает качественно новый бренд российской сетевизации.

Муниципальные образования, включенные в агломерацию, получат следующие преимущества по сравнению с аналогичными субъектами, действующими автономно:

  • -укрепление и подъем сельских поселений, малых и средних городов, преобразование агроэкономического пространства;
  • -увеличение числа поселений, обладающих наиболее привлекательной средой в социальном отношении; возможность всех жителей агломерации пользоваться услугами, доступными проживающим в городах;
  • -предоставление жителям разных зон агломерации в полном масштабе доступа к трудовым, медицинским, образовательным, культурным, торговым и другим возможностям;
  • -возможность реализации более крупных инфраструктурных проектов и связанного с ними сервиса, коммуникаций, образовательной и инновационной инфраструктуры;
  • -рост благосостояния населения, повышение возможностей образования и профессиональной самореализации при сохранении преимуществ проживания в сельской местности, малом и среднем городском пространстве, что позволит уменьшить миграционный отток населения;
  • -возможность более эффективной координации стратегий устойчивого роста и т.д.

Основными характеристиками интегрированной территории сельской агломерации должны стать наращивание человеческого потенциала, создание рабочих мест, инфраструктура, экологическое равновесие, защита культурных традиций и т.д.

Среди ограничений на пути формирования сельских агломераций в России можно назвать отсутствие специального правового регулирования и системного подхода государства и его регионов в деле формирования и поддержки сетевых структур в агроэкономическом пространстве регионов.

Содействие адекватному формированию агломераций как форме и комплексному инструменту модернизации экономики должно стать важной государственной задачей на перспективу.

Следствием процесса сетевизации является возникновение агломерационного и сетевого эффектов, которые позволяют суммировать экономический и демографический потенциал нескольких поселений.

Источниками финансирования проектов сельских агломераций на основе ГЧП могут стать средства частных инвесторов, регионального и федерального бюджетов - бюджеты Инвестфонда России, Фонда реформирования ЖКХ, федеральных целевых и ведомственных программ.

Региональная политика в России должна быть направлена, в первую очередь, на обеспечение потребностей внутреннего рынка отечественными товарами и услугами, более эффективное использование природных богатств, в том числе естественного плодородия земли, для производства качественной продукции.

Таким образом, для решения стратегических задач по обеспечению удовлетворения национальных интересов страны необходима стратегия и целевая программа развития сетевых структур в агроэкономическом пространстве регионов страны, укрепление сельских территорий и поселений посредством создания кластерных и агломерационных систем.

Целевая программа должна быть направлена на формирование интегрированной социально-экономической территории с высоким качеством жизни населения, диверсифицированной экономикой и инфраструктурой.

  • [1] Примечание: после распада СССР в 1991 г. структура земельного фонда странысущественно изменилась, а площадь земель сельскохозяйственного назначенияуменьшилась практически на треть (с 637,7 млн га в 1990 г. до 220,3 млн га в2012г.). Сократилась и доля этих земель в структуре земельного фонда (с 37,3 % в1990 г. до 12,8% в 2012 г.). Только за последние пять лет (с 2007 по 2012 г.) площадь таких земель сократилась на 10 млн га. В последние годы наблюдается увеличение площади земель, не предоставленных в использование и включенных всостав фонда перераспределения земель в составе земель сельхозназначения. Внастоящее время площадь фонда перераспределения земель составляет более 50млн га.
  • [2] Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесенииизменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >