Стратегия социально-экономического развития регионов. Политика поляризованного развития

Новый этап в формировании региональной политики России, начался в середине 2000-х годов, когда теперь уже бывшим Министерством регионального развития РФ были разработаны проекты двух документов: «Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» и Федерального закона «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации».

В концепции Стратегии предлагалось перейти от политики межбюджетного выравнивания к политике «поляризованного развития» - финансовой поддержке высокоразвитых «опорных регионов». К ним предлагалось относить те субъекты РФ, которые бы удовлетворяли следующим условиям:

  • • в регионе наблюдается устойчивая тенденция к росту пассажи- ро- и грузопотока;
  • • наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения;
  • • в регионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны;
  • • регион должен иметь высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально-экономический потенциал,
  • • регион уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны;
  • • в регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса;
  • • в перспективе 10-12 лет данный регион может стать «девелопером» для соседних территорий.

Финансирование всех остальных регионов по замыслу Минре- гиона России должно было осуществляться на основе необходимости обеспечения федеральных социальных стандартов для населения, которые определяются государственной социальной политикой.

Также, по мнению министерства, к первоочередным задачам по реализации Стратегии относились:

  • • доработка методики оценки эффективности деятельности региональных властей, в особенности отсталых и депрессивных регионов, а также разработка механизмов, стимулирующих необходимость, выгодность эффективного развития региона;
  • • перераспределение полномочий между федеральным центром и регионами;
  • • разработка долгосрочной стратегии развития России на основе определения специализации федеральных округов и субъектов Федерации.

Минрегион России относил к опорным регионам 10 субъектов РФ с наибольшими показателями ВРП. Оценивая перспективные возможности выбранных десяти регионов для поднятия экономики всей страны, следует отметить, что за 2000-2010 гг. доля ВРП в этой группе увеличилась у шести субъектов РФ: Москвы, Московской области, Санкт- Петербурга, Краснодарского края, Свердловской области и Ямало- Ненецкого автономного округа. Суммарная доля ВРП наиболее развитых 10 субъектов Федерации за 2000-2010гг. возросла всего на 2,2% (табл. 1). Причем четыре из них, в том числе Ханты-Мансийский АО и Красноярский край, свою долю в ВРП России сократили. Конечно, это можно было бы отнести к последствиям кризиса, но поскольку динамика показателя рассматривается за период после 2000 г., то это предположение было бы не слишком корректно.

Таблица 1

Вклад опорных регионов в создание ВРП России,%_

и п

Субъект РФ

Доля субъекта РФ в ВРП России

2000 г.

2010 г.

1

Москва

20,1

22,5

2

Ханты-Мансийский АО

7,0

5,3

3

Московская область

3,1

4,8

4

Санкт-Петербург

3,3

4,5

5

Республика Татарстан

3,2

2,7

6

Краснодарский край

2,4

2,7

7

Свердловская область

2,7

2,8

8

Красноярский край

3,7

2,8

9

Республика Башкортостан

2,5

2,0

10

Ямало-Ненецкий АО

2,0

2,1

Итого

50,0

52,2

Источник: Стат. сб. Регионы России. Социально-экономические показатели, 2002, 2012.

Как известно, модернизация экономики предполагает наиболее активное развитие обрабатывающих наукоемких отраслей, способных к инновациям. Рассмотрим с этой точки зрения отраслевую структуру ВРП выбранных «локомотивов» роста. Для этого проанализируем, на каких видах экономической деятельности они специализируются, за счет чего формируется их ВРП. С этой целью были рассчитаны коэффициенты локализации, которые представляют собой отношение доли определенного вида деятельности в ВРП субъекта РФ к аналогичной доле в суммарном ВРП России. Коэффициенты локализации от 1 и выше свидетельствуют о том, что регион специализируется на данном виде деятельности (табл. 2).

Таблица 2

Отраслевая структура хозяйства субъектов РФ - «локомоти- _вов» экономического развития, 2009 г., %_

Сельское

хозяйст-

во

Промышленность в том числе:

Сфера

услуг

в том числе:

добывающая

обрабатывающая

торговля

образование

Российская Федерация

4,9

9,7

16,7

51,6

18,4

3,5

Московская обл.

2,7

0,3

21,3

58,0

20,8

3,3

Москва

0,0

0,0

13,4

75,3

33,0

2,5

Санкт-Петербург

0,0

0,0

22,4

61,6

20,5

4,3

Краснодарский край

12,7

0,6

10,2

54,3

16,9

3,6

Башкортостан

9,8

8,1

21,8

45,7

16,8

4,4

Татарстан

7,3

22,9

15,4

39,2

13,5

2,8

Ханты-Мансийский АО

0,3

62,2

2,7

24,2

4,7

1,3

Ямало-Ненецкий АО

0,2

47,6

1,6

31,0

11,1

1,5

Красноярский Край

5,6

8,3

31,4

34,7

9,0

3,6

Источник: Рассчитано по данным Росстата

Согласно расчетам, 3/4 ВРП Москвы формируется за счет сферы услуг, при этом доля торговли составляет в ее структуре чуть меньше половины, велика доля финансовых услуг и услуг по предоставлению недвижимости, аренды и т.д. Доля услуг образования, как это ни парадоксально, в Москве ниже, чем в среднем по России. Таким образом, отраслями специализации Москвы - субъекта РФ с самой высокой долей ВРП в России, являются сфера услуг и торговля, т.е. это совсем не те отрасли, модернизация которых может повлиять на модернизацию экономического развития других регионов и России в целом.

Из анализируемых десяти субъектов РФ на отраслях обрабатывающей промышленности, которые в соответствии с классификацией ОКЭВД относятся к перспективным для модернизации и внедрения инноваций, специализируются только четыре - Московская область, Санкт-Петербург, Красноярский край и Республика Башкортостан. Об их высоком потенциале для осуществления модернизации свидетельствует и специализация на отраслях образования [37].

В число «локомотивов» также вошли регионы, специализирующиеся на отраслях добывающей промышленности - это Ханты- Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Республика Татарстан. Для обоих автономных округов характерна моноотраслевая специализация на видах деятельности, относящихся к добывающей промышленности. В этих регионах слабо развита сфера услуг, доля этого вида деятельности в два раза ниже, чем в среднем по России. Структура хозяйства Республики Татарстан более разнообразна: регион специализируется на отраслях промышленности (ее доля составляет более 40%), сельского хозяйства, но доля услуг и торговли - ниже среднероссийской.

Таким образом, проведенный анализ отраслевой структуры экономики 10 субъектов РФ, которым государственная политика отводит приоритетную роль в модернизации России, продемонстрировал, что у половины из них она слабо приспособлена к осуществлению процессов модернизации и внедрения инноваций. Поэтому, если речь идет об ускоренном росте ВВП и повышении сбора налогов, то эти регионы смогут выполнить поставленную задачу, если же приоритетом становится переход на инновационный путь развития, то должен быть иной подход к выбору для этих целей опорных территорий. Отраслевая структура хозяйства таких регионов должна быть более приспособлена к трансформации. В них должны преобладать отрасли обрабатывающей промышленности, а механизм их трансформации должен учитывать потенциальные возможности региональной специализации и соответствовать тем критериям, которые предполагает инновационный путь развития и модернизация.

Одним из доводов в пользу приоритетной поддержки наиболее развитых регионов послужило утверждение, что именно по такому пути - формированию опорных регионов и центров, шло развитие экономики во многих странах - США, Германии, Франции, Великобритании, Швеции и др.

В частности, во Франции, стремящейся к ликвидация технологического отставания от США и Японии, полюса конкурентоспособности стали создаваться с середины 2000-х гг. Государство, которое весьма заинтересовано в результативности такой политики, осуществляет всестороннюю поддержку новых центров роста: предоставляет финансовые субсидии лучшим проектам НИОКР, привлекает к их финансированию бизнес, помогает выявлять международных партнеров и завязывать с ними контакты. Такая активная политика уже дала свои результаты. В настоящее время во Франции функционирует около 80 полюсов инновационного развития, часть которых имеет статус международного значения. Суммарные накопленные инвестиции составляют 4,5 млрд евро, с 2005г. успешно реализовано более 800 проектов[1].

Следует при этом отметить, что стратегия развития предусматривала организацию опорных центров разного масштаба - как крупных, так и небольших поселений. Соответственно и приоритеты развития имеют разный статус - национальный, региональный и местный. Финансирование, в зависимости от него, осуществляется как из бюджета Франции и ее регионов, так и из средств Совета Европы. Говоря о финансовом стимулировании деятельности полюсов конкурентоспособности во Франции, следует отметить, что только на начальном этапе им было выделено порядка 1,5 млрд евро госдотаций. Кроме того, согласно закону о бюджете, им предоставлялись льготы в форме освобождения от налога на прибыль (100% в течение первых трех лет и 50% в последующие два года), а также льготы по выплате отчислений во внебюджетные фонды.

В России изначально были определены регионы - локомотивы, потенциал развития которых, как предполагается, позволит решить задачи модернизации и инновационного развития России. На их территориях предусматривается создание кластеров, которые и должны стать полюсами конкурентоспособности в своих регионах и в стране в целом. Для этого на федеральном уровне было принято решение о разработке соответствующих программ. При этом в качестве кластеров в них рассматривается совокупность размещенных на ограниченной территории предприятий и организаций (участников кластера), которая характеризуется наличием:

  • • объединяющей участников кластера научно-производственной цепочки в одной или нескольких отраслях (ключевых видах экономической деятельности);
  • • механизма координации деятельности и кооперации участников кластера;
  • • синергетического эффекта, выраженного в повышении экономической эффективности и результативности деятельности каждого предприятия или организации за счет высокой степени их концентрации и кооперации.

В 2012 г. был проведен конкурс, в результате которого из представленных 94 программ было отобрано 25. Основными видами деятельности, которые должны получить федеральную поддержку в результате осуществления кластерной политики в России, являются биотехнологии, фармацевтика, медицинская промышленность, ядерные и лазерные технологии, суперкомпьютеры, производство летательных и космических аппаратов, энергетическое машиностроение, нефтехимия, приборостроение[2].

Из выбранных 25 программ только 14 получили финансовую поддержку в виде субсидий. Общий объем средств, ежегодно выделяемых на реализацию всех программ должен составить до 5 млрд руб. в течение 5 лет, начиная с 2013 года. При этом указанные выплаты предлагается осуществлять за счет частичного перераспределения средств, предусматриваемых в настоящее время на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Таким образом, дотации субъектов РФ превращаются в субсидии, на определение целей использования которых, регионы имеют значительно меньшее влияние, чем на использование дотаций.

Примечательно, что субсидии предлагается выделять бюджетам субъектов РФ, где расположены кластеры, а в качестве целей их выделения определено софинансирование расходных обязательств субъектов РФ по решению проблем развития транспортнокоммуникационной, инженерной, социальной, инновационной и образовательной инфраструктуры в рамках поддержки реализации программ развития этих кластеров.

Безусловно, решение проблем развития инфраструктуры - это необходимый элемент модернизации, но следует обратить внимание на то, что из 14 отобранных проектов большая часть является наукоградами и ЗАТО. В период с 1990 г. их финансирование было существенно сокращено, а с 2003 г. перешло на уровень местного самоуправления. Доходы бюджетов наукоградов и ЗАТО стали формироваться также как и других муниципальных образований, что отрицательно повлияло на возможности сохранения и развития этих уникальных образований.

В результате, на протяжении значительного времени в них не происходило обновления оборудования, материально-техническая база и инфраструктура старела и разрушалась, наиболее успешные специалисты покинули Россию. Сейчас же предполагается в рамках политики модернизации осуществить восстановление деятельности ЗАТО и наукоградов, сделать их источниками инновационного развития России. Но в этом случае требуется направлять субсидии не субъектам РФ на цели инфраструктурного развития, а непосредственно самим ЗАТО и наукоградам на закупку оборудования, модернизацию научной и технической базы, на привлечение квалифицированных кадров, на улучшение условий жизни и повышение зарплат сотрудникам. То есть предоставить им государственную поддержку аналогично вновь создаваемому «Сколково». Тогда и результаты их деятельности будут соответствующие.

Что касается таких точек роста, как, например, Камский кластер (Республика Татарстан) Самарский кластер, кластеры в Мордовии, Санкт-Петербурге, то уже сейчас они обладают существенным научно- техническим потенциалом и уже продемонстрировали способность к коммерциализации разработок и продвижению на рынок инновационной продукции. Они уже являются локомотивами развития экономики своих регионов, вносят существенный вклад в ВРП. Субсидии на инфраструктурное развитие субъекта РФ здесь скорее являются поощрительной мерой, чем мерой поддержки инновационного развития. Уровень социально-экономического развития территорий, где расположены эти кластеры, их инфраструктурная обустроенность, показатели бюджетной обеспеченности, ВРП на душу населения здесь выше, чем в других регионах России.

Таким образом, в результате финансовой поддержки выбранных кластеров дополнительное развитие получат Московская, Калужская, Нижегородская, Самарская, Ульяновская области, г. Санкт-Петербург, республики Татарстан, Мордовия. Между тем, значительная часть средств, выделяемых федеральными институтами развития, таких как Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно- технической сфере, Российский фонд технологического развития, ОАО «Роснано», ОАО «Российская венчурная компания», Российский фонд технологического развития, Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, итак концентрируется в «сильных» регионах, лидерах экономического роста Москве и Московской области, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, Республике Татарстан, на востоке - в Красноярском и Хабаровском краях. Проблемные же регионы поддержку получают в крайне редких случаях.

В этой ситуации даже осуществление политики поддержки точек роста едва ли окажет существенное влияние на прорыв России в модернизации и инновационном развитии, не говоря уж об обеспечении инновационного развития большинства регионов России.

Основная масса регионов - более 70, на весь предстоящий период остаются в соответствии с этой концепцией вне государственной стратегии регионального развития. Но в этих регионах живет население России, на которое в полной мере должны распространяться конституционные гарантии по предоставлению бюджетных услуг - право на жилище, труд, бесплатное образование, здравоохранение. Отсутствие на протяжении длительного времени должного внимания к развитию таких регионов снижает в них уровень жизни, ухудшает демографические показатели, повышает уровень безработицы. Все это ведет к формированию на территории России очагов нестабильности и снижает устойчивость функционирования государства в целом.

Кроме того регионы-локомотивы, если исходить из теории полюсов роста, должны транслировать свои идеи и нововведения на другие территории, способствуя их распространению. Однако, для того чтобы остальные регионы могли впитывать эти идеи и их реализовывать, необходим соответствующий уровень развития их экономического, социального, научного, трудового потенциала, т.е. всего того, что в них зачастую отсутствует или используется неэффективно, и из-за чего главным образом сдерживается их развитие. При такой ситуации реализация политики поляризованного развития приведет лишь к дальнейшему росту дифференциации в социально-экономическом развитии и усилению нестабильности в большинстве регионов России.

Следовательно, недостаточно содействовать дальнейшему развитию лишь 10-12 регионов на территории страны, необходимо чтобы государственная региональная стратегия предусматривала определенные направления поддержки и для остальных субъектов РФ. Нужна такая региональная политика, которая бы способствовала сближению в уровне жизни населения на территории России, в предоставлении населению бюджетных услуг и тем самым - снижению пространственной дифференциации России.

Опыт прошедших 20 лет показал, что с помощью только рыночных механизмов невозможно сократить различия в уровне социально- экономического развития субъектов РФ. Метод финансового выравнивания, применявшийся весь этот период, является явно недостаточным. В сложившихся условиях преодоление отсталости требует специальной государственной политики, направленной не на выравнивание бюджетной обеспеченности, как происходит это сейчас, а на активное создание в отсталых регионах институтов развития. Именно таким путем осуществляется региональная политика в странах Европейского Союза.

  • [1] Полюса конкурентоспособности. Управление научно-инновационным комплексом по-французски.http: // nanotec.invur.ru
  • [2] Территориально - это Саров - ведущий центр ядерных, суперкомпьютерных илазерных технологий, Железногорск - центр производства космических спутникови материалов ядерного комплекса. В сфере биотехнологий - Пущино, Зеленоград,Кольцов. В сфере фармацевтики, медицинской промышленности и радиомедицины- Томская и Свердловская области, Санкт-Петербург и Димитровград, энергетического машиностроения - Ярославская область и Санкт-Петербург. Аэрокосмические кластеры формируются в Самарской и Ульяновской областях, Пермском иХабаровском краях, нефтехимические - в Татарстане и Нижегородской области,приборостроения - в Мордовии (по данным сайта Минэкономразвития России).