Теоретико-методологические основания и методические основы анализа социального института обращений граждан в органы власти

Теоретическое осмысление социального института обращений граждан в органы власти в современном социогуманитарном знании

В последнее время повышается интерес к процессу равноправного взаимодействия граждан и органов власти. В большей степени этот вопрос освещается журналистами, политологами, правоведами и членами общественных организаций, остановимся подробнее на социологическом аспекте.

В политико-правовой сфере обращение граждан в органы власти понимается как особый институт права [61]. В политической сфере и в сфере журналистики обращениям граждан в органы власти зачастую приписывают статус политического института [31,73]. Кроме того, обращения граждан в органы власти имеют трактовку механизма и формы взаимодействия власти и граждан. Однако в большинстве трактовок четко прослеживается мысль о том, что обращения граждан в органы власти являются не только одним из важнейших элементов гражданского общества и государства, но и способствуют эффективному диалогу между гражданами и властью.

В данной монографии будет рассмотрен процесс формирования социального института обращений граждан в органы власти.

Такой подход позволит не только изучить механизм института обращений граждан в органы власти, сосредоточив внимание на процедурах, правилах, порядке, формах, нормативных особенностях практики обращений, но и рассмотреть аспекты процесса институционализации, а также изучить функциональный и дисфункциональный уровень развития.

Системность функции социальных институтов была подробно описана Э. Дюркгеймом [30], Т. Парсонсом [71], Р. Мертоном [58], М. Вебером [14], Дж. Мидом [59] и другими. Социальные институты не являются неизменными, они развиваются, исчезают и появляются. Индивиды способны создавать новые институты для удовлетворения социальных потребностей.

Д. Норт отмечает, что индивид способен изменять и конструировать социальную реальность, как в рамках уже существующих социальных институтов, так и создавать новые институты [64]. В этом смысле эффективный диалог граждан с властью с помощью формирующегося института обращений граждан - это важнейший этап развития современного общества, в котором должны принимать участие как граждане, так и представители органов власти.

Однако стремление граждан участвовать в управлении делами государства не носит системного характера. Жарова А.К. и Бачило И.Л. считают, что российское общество еще мало способно к самоорганизации и структурированию в соответствии с идеалами и интересами разных социальных групп и слоев, это отличает его от современного западного гражданского общества, и именно поэтому государство должно содействовать формированию гражданского общества [31].

Конечно, отсутствие системности в выражении позиции не означает отсутствия потребности в участии, кроме того, в современном российском обществе слабо развиты эффективные структуры выявления потребностей общества. Согласимся с Деметрадзе М.Р., которая считает, что необходимо не просто анализировать социальные функции институтов гражданского общества, а выделять те из них, которые обеспечивают выявление социальных нужд и потребностей индивидов, обуславливая диалог и взаимодействие между гражданами и властными структурами [26]. Рассматриваемый в монографии социальный институт обращений граждан в органы власти потенциально способен ответить на этот вызов.

Определим основные понятия, используемые для описания обращения граждан в органы власти, что позволит наиболее полно и глубоко понять суть происходящих явлений в процессе интеракции граждан и власти в рамках работы с обращениями.

Социальная инициатива. Это основа, без которой индивид не совершает социальных действий, в том числе не может быть инициатором обращения. Например, К. Клеман, описывая социальный протест, утверждает: «Прежде всего, мотивом первых шагов на пути к социальному протесту является ощущение угрозы социальному благополучию индивида и его семьи... затем к ощущению угрозы прибавляется сознание невозможности разрешить проблемы на индивидуальном уровне. Если угроза состоит, например, в разрушении дома, большинству становится очевидным, что без коллективного действия жителям защитить себя крайне трудно. Таким образом, возникает «инициативная группа», объединившаяся вокруг общей проблемы» [37, с. 232-233].

По мысли Деметрадзе М.Р., социальная инициатива включает следующие фазы: артикуляцию социально значимой проблемы индивида или группы; схему реализации своих действий, практические поступки. Субъектом социальной инициативы выступает личность, социальные группы, неформальные объединения. Социальная инициатива, реализуемая в рамках социального движения, способствует социокультурному воспроизводству новых форм жизнедеятельности индивидов и общества в целом [26]. Таким образом, социальная инициатива служит основой для обращений граждан в органы власти.

Наиболее близким по смыслу, но не тождественным термину «обращение», применительно к диалогу с властью, является «гражданское участие», которое понимается К.В. Подъячевым как «активность граждан и их объединений, влияющая на процесс принятия решений структурами публичной власти, в целях реализации прав и интересов граждан или общего изменения социальной действительности» [75]. Однако гражданское участие не всегда предполагает совместную форму взаимодействия между гражданами и органами власти. По мнению К.В. Подъячева, обращения граждан в органы власти - древнейший институт, существовавший почти с того времени, когда возникла сама государственно-властная система [75].

Таким образом, для обращения к органам власти, индивид как минимум должен иметь определенный уровень социальной инициативности и выражать свою гражданскую позицию через гражданское участие.

Понятия «социальная активность», «социальная инициатива» и «обращения граждан» тесно корреспондируются с категорией «гражданское общество». Более того, они отражают сущность гражданского общества. Поэтому естественно формирование подхода, согласно которому обращения граждан в органы власти - это элемент проявления гражданского общества. Этот аспект рассмотрим подробнее в следующем параграфе.

Рассмотрим подробнее аспекты изучения обращений граждан в органы власти с позиции социальных наук. Непосредственно исследованию права граждан на обращения в органы государственной власти посвящены работы Ю.Н.Алистратова [2], В.В.Альхименко [3], Д.Н.Бахраха [Ошибка! Источник ссылки не найден.], М.В.Карасевой [35], М.Л.Энтина [98] и других. Большинство работ косвенно рассматривает проблему обращений граждан в органы власти, уделяя больше внимания гражданскому участию в целом.

В современной науке выделяются следующие подходы к соотношению «гражданского участия» и «обращений граждан в органы власти»:

  • 1.Юридический, в котором реализации права граждан на обращение представляется как функционирование конституционноправового института, с соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Вклад в понимание этой стороны объекта внесли работы Б.С.Эбзеева [97], В.В.Бойцовой [12], Н.В.Витрука [17], Ю.А.Дмитриева [29], М.А. Миронова [60] и других.
  • 2.Обращения граждан как элемент самоуправления населения. Этот подход представлен такими исследователями как К.П. Кульпина и А.В. Прудник [42].
  • 3.Обращения граждан как форму гражданского участия рассматривали К.В Подъячев [72], Петухов [72]. Они придерживались концепции группового участия, согласно которой главным субъектом политики в современном мире становятся добровольные объединения людей, связанных общими интересами.
  • 4. Гражданское участие как политический институт рассматривали Какабадзе Ш.Ш., Зайцев Д.Г., Звягина Н.А., Карастелев В.Е [33]. Они делали упор на изучение субъектов политики, которые реально влияют на политическое развитие страны. Например, конкретные гражданские, политические, коммерческие, медийные субъекты, которые делятся на зависимых «агентов» и самостоятельных «субъектов»
  • 5. Детальный обзор теорий гражданского общества и гражданского участия дали Э. Арато и Д. Коэн [41], рассматривая его через призму гражданского общества в современном мире, указав возможные направления его развития.
  • 6. Среди отечественных исследователей теоретикометодологическими и ценностными аспектами гражданского участия занимались А. Галкин [20], А. Соловьёв [86], Дилигенский [27,28]. Они рассматривали эти проблемы в контексте формирования и изменения политической культуры в условиях реформируемой России.
  • 7. Практические аспекты гражданского участия, его формы и технологии в условиях российской действительности разрабатывали С. Старцева [87], В.В. Петухов [72], Т. Мордасова [62]. Именно эти авторы начали рассматривать не только электоральную сферу и проблемы выстраивания коммуникаций и образов, но формы, методики, технологии реального участия граждан в принятии решений, в том числе посредством обращений.
  • 8. Большое количество работ посвящено формам деятельности разнообразных некоммерческих организаций (как одной из разновидностей гражданского участия), действующих как в пределах национальных государств, так и на международном уровне. Наиболее значимыми среди этих работ явились исследования И. Халий [92], И. Бажина Т.Разиной [9], Э. Мухамеджанова, Т. Сафаровой [63].

Таким образом, мы видим, что проблема гражданского участия является весьма разработанной в современной политической науке. С понятием обращений граждан в органы власти ситуация обстоит несколько иначе. Россия обладает богатым опытом нормативного регулирования работы с обращениями, но осмысление этого опыта происходило в основном с позиций юридической науки. Например, в работах Ю.А. Дмитриева [29] и Ю. Алистратова [2] впервые обращения стали рассматриваться не только как средство защиты нарушенных прав, но и как средство участия в административном управлении и даже законодательном процессе.

В представленных подходах высоко оценена роль обращений граждан в органы власти для эффективного развития гражданского общества. Однако, вопросы осуществления процедур, форм, функций, особенностей и последствий взаимодействия субъектов, словом социологической специфики содержания «обращений граждан в органы власти», требует дальнейшей разработки.

Обобщим рассмотренные выше подходы. Обращения выполняют, в сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав и свобод.

Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращений гражданин может воздействовать на принятие решений органами государственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни.

В-третьих, обращения граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. В условиях демократического государства и общества отработанные механизмы обратной связи чрезвычайно необходимы самой власти. Например, обращения граждан могут показать латентные проблемы общества, указывать пути их решения и способствовать таким образом совершенствованию системы государственного управления, улучшению социальной действительности в целом.

Изучая обращения граждан, власть имеет возможность отслеживать изменения в современном динамичном обществе, что положительно скажется на эффективности ее работы. В силу всего этого правовой институт обращений граждан занимает одно из важнейших мест.

В юридической науке сложилось следующее определение термина «обращение»: Обращение - форма артикуляции интересов, выраженная в виде юридически оформленного требования гражданина или группы граждан, направленного структурам публичной власти. В этом смысле обращение - это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий [74, с. 87].

Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание обращающегося побудить получателя к каким-либо действиям. Обращениями не является информация без каких-либо требований.

С точки зрения социологии, данное определение не учитывает специфики взаимодействия индивидов, равно как и последствий этого взаимодействия, поэтому не может раскрыть значимые для нас аспекты. Сегодня обращения граждан в органы власти носит не только правовой характер, но отвечает на социальные потребности, а также «обрастает» структурой и выполняет ряд важнейших функций.

Таким образом, под обращениями в органы государственной власти мы понимаем форму проявления активности граждан, выражающуюся в осмыслении гражданами социальных проблем и поиске путей их решения совместно с представителем властных структур. Такие обращения преследуют цельусовершенствование социальной жизни индивида, социальной группы и общества.

Однако, даже рассмотрев основные идеи осмысления категории обращения граждан в органы власти, остается ряд вопросов, которые требуют решения с более общей, социогуманитрарной позиции.

Во-первых, обращения граждан в органы власти могут иметь различную форму, которая зависит от степени развитости гражданского общества, отличаясь при этом содержанием. Так, например, к крайним формам обращения граждан в органы власти относится:

  • А) Донос. При этом гражданское общество отсутствует, а доноситель, стремясь обезопасить себя, или же из корыстных побуждений готов оклеветать другого.
  • Б) Прямые поручения граждан чиновникам. При этом гражданское общество хорошо развито. Однако этот тип практически недостижим ввиду разности мнений граждан. Эти крайние формы в монографии рассмотрены не будут.

Во-вторых, в юридической науке принято включать в понятие «обращение» такие категории как «заявление», «предложение» и «жалоба». Различные виды обращений требуют и различной процедуры их рассмотрения. Однако, как показывает практика, в одном и том же обращении могут содержаться элементы всех трех видов, что усложняет процесс работы с такими обращениями. Специфика каждого вида обращения будет рассмотрена в третьем параграфе.

В- третьих, наличие широкого спектра социально значимых функций. До сегодняшнего дня институт обращений рассматривался преимущественно в рамках юридической науки. Между тем, кроме правозащитной функции, обращения выполняют ещё и ряд социальных, среди которых одной из самых важных в социологическом смысле можно назвать информационную.

Информационная функция более значима для государственного управления, нежели для интересов отдельных граждан. Поскольку обращения направляют, прежде всего, те граждане, которых коснулись какие-либо проблемы, потому их анализ может дать ценнейшую информацию о проблемах и трудностях, постигающих граждан. Подробнее о функциях и дисфункциях будет сказано в третьем параграфе.

В-четвертых, в аналитической работе по обращениям более всего должны быть заинтересованы органы власти. Через обращения граждан руководители государства узнают о конкретных проблемах населения, что является ценной информацией для принятия решений, хотя на практике такой интерес - редкость. С точки зрения социологии, информационная составляющая обращений граждан - это ценнейший источник эмпирических данных. По данным Росстата, общее количество обращений российских граждан в органы власти всех уровней достигает среднем 2,5-3 млн. в год, однако, информация о рассмотрении обращений граждан и о поднимаемых в них проблемах остаётся закрытой и не публикуется.

В-пятых, анализ и обобщение проблем, поднятых в обращениях граждан, а также предложений по их решению, является одной из форм реализации народовластия и дополнительной гарантией защиты прав граждан, а также способствует развитию гражданского общества. Суть гражданского общества заключается в том, что общество способно самостоятельно, без вмешательства государства осуществлять соответствующие функции. Общество, приобретая качества гражданского, вырабатывает свои собственные, негосударственные общественно- политические механизмы саморегуляции и самоорганизации. В этом смысле обращения граждан в органы власти, используя свой диалоговый потенциал, могут способствовать развитию гражданского общества. С другой стороны, для обеспечения сотрудничества власти и граждан с помощью обращений также необходимы определенные условия. Подробнее эти аспекты будут рассмотрены в следующем параграфе.

В-шестых, гражданин, желающий участвовать в управлении государством, имеет возможность это сделать с помощью обращения. Такое взаимодействие, думается, должно проходить на равных. Необходимо отметить ряд схожих по форме, но отличных по содержанию явлений:

Лоббизм, может иметь форму обращения, однако отстаиваются интересы, порой противоречащие интересам большинства. В нашем понимании лоббизм отделяется от обращений, поскольку это тема требует отдельного изучения, выходящего за рамки этой монографии.

Патернализм, как система отношений, основанная на покровительстве, а также подчинении младших старшим. Для выяснения этого вопроса была исследована деятельность комитетов по работе с обращениями граждан, и была сделана попытка оценить степень сотрудничества граждан и органов власти.

Фиктивная деятельность с целью сбросить протестное напряжение, как способ «выпустить пар» путем высказывания несогласия, после которого не следует иной деятельности для исправления ситуации. Для понимания этого аспекта рассмотрены существующие каналы взаимодействия граждан и власти, а также готовность граждан и органов власти формировать последовательность совместных действий.

Обращения граждан в органы власти - это основной инструмент взаимодействия граждан и государства. Обращения создают широкий спектр социальных отношений, с помощью которых граждане используют механизмы государственных органов для решения своих жизненных проблем. Однако такой характер взаимодействия требует равноправного диалога между гражданами и органами власти. Диалог предполагает не только субъект-субъектное взаимодействие его участников, но и определенный уровень компетенции по поводу этого взаимодействия. Понимание своих обязанностей, функций, возможностей, осознание ответственности за действие или бездействие, а так же определенный уровень правовой культуры, должен быть присущ не только представителям органов власти, но и гражданам.

Однако необходимо ответить на ряд вопросов. Например, является ли система обращений граждан в органы власти социальным институтом в полном смысле этого слова; какие функциональные и дисфункциональные характеристики можно выделить; способствуют ли обращения к органам власти развитию гражданского общества и другие.

Институт обращений граждан в органы власти, может способствовать совершенствованию государственного аппарата и повышению эффективности его функционирования, что приведет к демократизации отношений и развитию гражданского общества. Обращения граждан в органы власти являются показателем общественных настроений и доверия к власти, а также индикатором острых социальных проблем.

Согласимся с Ильиным И.А., считающим, что сущность государства состоит в том, что все его граждане имеют и признают - помимо своих различных и частных интересов и целей - еще общий интерес и общую цель [32]. Следовательно, обращения граждан в органы власти являются важным каналом формализации общих целей.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >