Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

Мониторинг законодательства

Среди форм противодействия коррупции необходимо использовать постоянный анализ нормативных правовых актов, разрабатываемых проектов на коррупциогенность. Мониторинг законодательства и правоприменительной деятельности представляет собой системно организованную деятельность в области учета, оценки состояния, динамики и прогноза федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами и реализуемых в практике публичного, корпоративного и частного управления, а также в правоохранительной деятельности государства. Обратную связь законотворческой деятельности с правоприменительной практикой, основанной на мониторинге состояния общественных отношений, эффективности регулирующего воздействия, качества законодательства, а также правоприменительной деятельности органов власти, следует рассматривать как завершающее звено системы законодательной деятельности, обеспечивающее ее самоорганизацию.

Поскольку многое в антикоррупционном законодательстве является новым для российской государственности, необходимо вести постоянно действующий мониторинг антикоррупционного законодательства, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Мониторинг организационных основ правоприменительной практики по вопросам противодействия коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Его могли бы осуществлять привлеченные квалифицированные специалисты, зарекомендовавшие себя в исследованиях такого направления.

В октябре 2012 года Коллегия Счетной палаты рассмотрела результаты экспертно-аналитического мероприятия «Анализ выполнения программ, мер и мероприятий, принимаемых федеральными органами государственной власти в целях реализации Национальной стратегии противодействия коррупции». Коллегия отметила, что в целях реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» и развитие его отдельных положений в 2010 - 2011 годах были приняты множественные федеральные нормативные правовые акты (федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных государственных органов). Внесенные законодательные изменения и изданные Президентом Российской Федерации указы создают достаточную правовую базу для противодействия коррупции. Надлежащая их реализация будет являться профилактической мерой коррупционным проявлениям, поскольку государственным органам предоставлена возможность избавляться от коррумпированных чиновников, либо не допускать коррумпированных граждан на государственную службу, основываясь на проверке сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера соответствующих лиц.

Необходим системный подход, обеспечивающий объективную оценку противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

За последние три года Федеральными органами проверено 60 процентов всех нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации на коррупционность. Использовалась конкретная методика. Установлено, что примерно в 20 процентах актов есть такие моменты, когда нужно менять указ или распоряжение губернатора, а то и местный закон. Однако на местах медленно устраняется коррупционная опасность в нормативных правовых актах.

В Государственной Думе действует Комиссия Госдумы по законодательному обеспечению противодействия коррупции. Наряду с выработкой предложений по совершенствованию федерального законодательства по обеспечению противодействия коррупции, с учетом отечественного и зарубежного опыта, Комиссия, по поручению Палаты или Совета Государственной Думы, проводит экспертизу законопроектов, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Комиссия готовит аналитические заключения на законопроекты, вызывающие у депутатов подозрения на наличие в них коррупционной составляющей. Такие документы до первого чтения, рассылаются экспертам в Минюст РФ, Генеральную прокуратуру и в другие ведомства, в том числе и в правоохранительные органы, которые представляют правовое заключение непосредственно на каждый исследуемый законопроект.

Совет Федерации в соответствии с Положением с целью устранения правовых норм, создающих условия для проявления коррупции проводит антикоррупционную экспертизу при рассмотрении Федеральных законов. В связи с принятием закона, других нормативных правовых актов эта работа ведется по единым правилам, стандартам и методикам.

Счетная палата Российской Федерации проводит анализ выполнения программ, мер и мероприятий в целях реализации Национальной стратегии противодействия коррупции. Объем антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), проводимых Минюстом России ежегодно увеличивается. Количество выявленных коррупциогенных факторов сокращается.

Немаловажное значение имеет парламентский контроль.7мая 2013 года принят Федеральный закон «О парламентском контроле» № 77 - ФЗ, который вступил в действие с 19 мая 2013 года. Контролирующая функция Парламента в последующий период, также значительно усилилась ежегодным отчетом Правительства Российской Федерации, в том числе о ходе реализации Национального плана в рамках “правительственного часа”. В Планах мероприятий Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации по противодействию коррупции на 2012 - 2013 годы предусмотрены также отчеты отдельных федеральных министерств, других государственных структур по мерам противодействия коррупции.

В Совете Федерации создана Комиссия Совета законодателей по совершенствованию правового регулирования противодействия коррупции. Организован мониторинг правового регулирования и практики противодействия коррупции на региональном уровне.

На пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы заслушивается ежегодный доклад Генерального прокурора о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации. В связи с принятием пакета антикоррупционных законов, вопросы противодействия коррупции выделяются в специальный раздел доклада. В 2013 году были заслушаны отчеты Генерального Прокурора РФ и Руководителя Следственного комитета РФ о проводимой работе по борьбе с коррупцией.

Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы, Союз муниципальных контрольно-счетных органов принимают ежегодные или на более продолжительный срок планы мероприятий по противодействию коррупции, где предусматриваются основные направления и контрольные мероприятия по этой проблеме.

Необходимо осознать, что коррупцию нельзя преодолеть одним только совершенствованием законов. Более значима действенность этих законов. Необходимо неукоснительное исполнение принятых законов. До тех пор пока в нашем обществе доминирует неумение и нежелание применять действующие законодательные нормы, положительного результата добиться будет трудно. Исполнение принятых законов требует высокого профессионализма со стороны тех, кто их применяет, в первую очередь, представителей правоохранительных органов. Это своего рода главный заслон на пути коррупции.

В настоящее время в Российской Федерации действует более 2000 федеральных законов, включая федеральные конституционные законы и 23 кодекса, регламентирующих практически все сферы деятельности государства, его институтов и общественных отношений. Причем, ежегодно Федеральным Собранием принимается порядка 200 законов. Тенденция последнего времени - увеличение количества принимаемых законов.

Практика показывает, что многие недостатки нынешней законотворческой деятельности во многом обусловлены неоправданной поспешностью подготовки и принятия федеральных законов. А там, где поспешность, там вольная или невольная “мутность”, удобная для возникновения различных негативных явлений, в том числе коррупции. Источником коррупции может быть сам нормативно-правовой акт, который зачастую бывает неопределенным, избыточным и противоречивым.

Необходимо признать, что антикоррупционный мониторинг действующего законодательства - сложная процедура, требующая высокой квалификации специалистов, занимающихся изучением, анализом, оценкой и прогнозом коррупционных правонарушений, коррупциоген- ных факторов, а также мер противодействия коррупции.

Основание для проведения антикоррупционной экспертизы сформулировано в принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 31 октября 2003 года Конвенции против коррупции.

К сферам повышенной коррупциогенности в международной практике, как правило, относят налоговые и таможенные органы, управление государственным имуществом, государственные закупки, правоохранительную деятельность

10 апреля 2006 года Путин потребовал от правительства навести порядок на пунктах пропуска на границе, разделив работу таможенных органов и бизнес-структур, предложил выделить необходимые средства, чтобы таможенные органы могли самостоятельно оборудовать пункты досмотра на границе. По словам Путина, пока этого не произойдет, «таможня будет пользоваться услугами бизнес-структур, а бизнес-структуры будут пользоваться услугами таможни, часто в обход действующего законодательства и интересов экономики страны».

После того как 10 апреля 2006 года Путин потребовал навести порядок на таможне, Генеральная прокуратура России объявила о проведении комплекса мероприятий по борьбе с контрабандистами и их пособниками из числа сотрудников Федеральной таможенной службы. В течение нескольких недель после этого уголовные дела по фактам взяточничества, мошенничества, злоупотребления служебным положением, подделки документов и незаконного предоставление информации ограниченного доступа были заведены в ряде регионов России, включая Москву.

11 мая 2006 года Путин вывел Федеральную таможенную службу из ведения Минэкономразвития, в результате таможенники оказались в непосредственном подчинении Правительству.

В 2004 году Президент Российской Федерации В. Путин отметил, что “корни коррупции находятся в самих изъянах устройства экономической и административной жизни государства, подпитываются некачественным законодательством” и потому “необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства”.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года, были предусмотрены разработка Министерством экономического развития России методики экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность и последующее проведение экспертизы в указанном выше министерстве, а также в федеральных органах исполнительной власти и в исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации.

21 марта 2006 года вступил в силу федеральный закон ” № 40-ФЗ от 8 марта 2006 г. “О ратификации Конвенции ООН против коррупции», 28 июля 2006 г. федеральный закон № 125-ФЗ от 25 июля 2006 г. «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию», подписанную от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 27 января 1999 г. Принятые законы придали официальный статус имеющимся к тому времени разработкам правовых документов в области борьбы с коррупцией

В главе 11 Конвенции ООН, наряду с другими мерами по предупреждению коррупции, говорится: “...каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней”.

Еще в 2003 году в Центре стратегических разработок на основании накопленных предложений по снижению коррупционных рисков была разработана “Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенно- сти законодательных актов”. Надо отметить, что Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции совместно с Центром стратегических разработок и исследовательским фондом “Институт модернизации государственного и муниципального управления” применяла указанную Памятку для проведения антикоррупционной экспертизы отдельных проектов федеральных законов и привнесла весьма серьезные поправки при прохождении законопроектов в Государственной Думе.

Опыт применения предложенной в Памятке технологии для антикоррупционной экспертизы законодательных актов в 2006 - 2007 годах был обобщен в рамках семинаров и “круглых столов” в Центре стратегических разработок. Поступившие рекомендации нашли отражение в новой редакции Памятки под названием “Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов”. В ней подробно раскрыты все известные на сегодняшний день коррупционные факторы.

Один пример с использованием рекомендаций. Комиссией Государственной Думы по противодействию коррупции по указанной выше Методике в Федеральной таможенной службе были рассмотрены 800 ведомственных нормативных правовых актов. В 40 из них были обнаружены коррупционные риски.

Технология антикоррупционной экспертизы способствует выявлению правовых предпосылок коррупции, именующихся коррупцио- генными факторами. На основе экспертной оценки выделяются типичные коррупциогенные факторы, то есть наиболее часто встречающиеся и с высокой степенью вероятности, создающие коррупционные риски. Любой нормативный правовой акт, в котором обнаруживают указанные факторы, признается коррупциогенным и подлежит коррекции в виде обязательного устранения найденных экспертизой погрешностей, дабы они не могли быть использованы в коррупционных целях.

Возникший в условиях высокой коррумпированности конфликт между государством и обществом нужно понимать как противостояние между представляющими государство чиновниками и гражданами

Таким образом, устранение или предупреждение коррупциогенности нормативных правовых актов является основной целью антикоррупционной экспертизы, а непосредственной ее задачей является обнаружение коррупциогенных факторов в проектах и нормативных правовых актах.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >