Институциональные основы реализации политики в области трансграничного природопользования

Целью государственного регулирования в области природопользования в России является переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач, проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природноресурсного потенциала в интересах нынешнего и будущих поколений россиян [47, с. 12].

Особое место в устойчивом развитии принадлежит институциональной среде, которая рассматривается как средство согласования экономической, социальной и экологической составляющих устойчивого развития. Здесь институты рассматриваются как первичные элементы движущей силы общества.

Согласно «Повестке дня на XXI век» для решения проблем окружающей среды и развития на государственном уровне было решено создать новую форму партнерских отношений. Эта форма отношений обязывает все государства осуществлять постоянный и конструктивный диалог, определяемый необходимостью создания более эффективной и справедливой мировой экономики, учитывая все большую взаимозависимость сообщества наций и тот факт, что устойчивое развитие должно стать приоритетным вопросом в повестке дня международного сообщества. Признается, что для успеха этих новых партнерских отношений важно преодолеть дух конфронтации и стремиться к созданию атмосферы подлинного сотрудничества и солидарности. Также важно укреплять национальную и международную политику и многостороннее сотрудничество в целях приспособления к новым реальностям [76]. Иными словами, эффективно действующие институты являются одним из базовых измерений устойчивого развития.

Понятие «институт» (от лат. Institutum - установление, учреждение) вошло в научный оборот социологического и политологического знания из юриспруденции, где оно означало систему формально закрепленных правовых установлений, норм, законов регулирующих официальные, государственные виды социальных отношений. Это разработанные людьми формальные (нормативно-правовые акты) и неформальные (договоры и добровольно принятые кодексы поведения) ограничения, а также факторы принуждения, структурирующие их взаимодействие. Все вместе они образуют побудительную структуру общества и экономики.

Американский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике Дуглас Норт даёт определение института в виде совокупности правил, механизмов, обеспечивающих выполнение социальных, экономических и политических взаимодействий и норм поведения, которые структурируют повторяющие взаимодействия между людьми [53, с.72]. Однако и в этом определении понятие «институт» отделяется от термина организация (субъекта социальной жизни, общественной группы) и служит для обозначения лишь «правил игры».

Рассматривать институциональные основы каких-либо программ в той или иной сфере деятельности государства, необходимо четко разобрав и структурировав институты, которые оказывают решающее влияние на реализацию рассматриваемых программ. Логичным представляется предварительно проанализировать действующие на современном этапе институты природопользования и степень их воздействия на реализацию политики в области трансграничного природопользования.

Группа правовых институтов - это обособленная группа юридических норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения внутри одной отрасли права или на их стыке, в частности, в сфере устойчивого трансграничного природопользования. Указанный институт включает в себя различные международные нормативноправовые акты, национальную нормативно-правовую базу, отраслевые и ведомственные распорядительные документы, а также различные межправительственные, межведомственные договоры, протоколы и меморандумы.

Правовые институты имеют чёткую иерархию. Так, основным законом Российской Федерации является Конституция - это нормативный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу. Следом идут Федеральные конституционные законы, затем, Федеральные законы, и замыкают группу законов - Законы о поправках к Конституции РФ. Следующей ступенью в иерархии буду подзаконные акты. К ним относятся: Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Ведомственные акты и Акты Федерального собрания РФ. Следом идут нормативноправовые акты субъектов РФ и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Необходимо отметить, что подписанные и ратифицированные международные нормативно-правовые акты являются приоритетными по отношению к национальным нормативноправовым актам. Иерархия права в России представлена на рисунке 1.

Иерархия права в России

Рис. 1. Иерархия права в России

Все экономические агенты - государство, частные компании, граждане, занимающиеся бизнесом, и т.д. действуют по определенным правилам. Они показывают, что можно и что нельзя делать, как строить отношения с другими экономическими агентами. Эти правила называются экономическими институтами. Таким образом, институты - это правила, по которым хозяйствующие субъекты взаимодействуют друг с другом и осуществляют экономическую деятельность. Экономические институты бывают формальными и неформальными. Формальные институты - это все писаные правила, имеющие отношение к экономической деятельности: Конституция, Гражданский кодекс, другие экономические кодексы, законы, указы, постановления и распоряжения государственной власти. Неформальные институты (правила) - это традиции и социокультурные стереотипы, а также правила и процедуры, не санкционированные государством (возможно, даже противоречащие государственной политике), но, тем не менее, практикуемые хозяйствующими субъектами. Совокупность неформальных правил может быть очень широка и часто выходит далеко за пределы традиций и стереотипов.

Политические (политико-административные) институты - это способ организации политической жизни общества, который в полной мере воплощает те или иные политические нормы, обусловленные конкретной ситуацией. По своей сути, политическими институтами являются определенные политические учреждения, обуславливающие общность людей, имеющих особые полномочия и исполняющие специальные функции в политической жизни общества, а также продукты деятельности этих учреждений.

Морально-этические институты находятся в тесной и неразрывной взаимосвязи с социальными институтами и представляют исторически сложившуюся или созданную целенаправленными усилиями форму организации совместной жизнедеятельности людей, существование которой диктуется необходимостью удовлетворения социальных, экономических, политических, культурных или иных потребностей общества в целом или его части. Морально-этические институты характеризуются своими возможностями влиять на поведение людей посредством установленных правил или традиций.

Помимо указанных основных институтов, участвующих в процессе трансграничного природопользования целесообразно выделить формальные институты и неформальные практики.

Формальными институтами здесь выступают институты, в которых объём функций, средства и методы функционирования регулируются предписаниями законов или иных нормативных правовых актов, формально утвержденных распоряжений, установлений, правил, уставов и т.д. К формальным социальным институтам относится государство, семья, школа. К неформальным институтам (практикам) относятся - спонтанно сложившаяся система социальных связей, взаимодействий и норм межличностного и межгруппового общения. Неформальные институты возникают там, где неисправность формального института вызывает нарушение важных для жизнедеятельности всего социального организма функций. Примерами неформальных институтов являются группы, объединения и даже организации по интересам, деятельность которых противоречит законам общества. К примеру, в контексте природопользования - это группы браконьеров, «чёрных копателей», организации, занимающиеся скупкой и реализацией незаконно добытых природных ресурсов.

Отсюда мы видим, что неформальные институты в первую очередь приводят трансграничные ресурсы к «трагедии пастбищ». Акторы неформальных практик представляют собой типичных «зайцев- безбилетников», которые ведут к переэксплуатации и деградации общественного блага в виде трансграничных природных ресурсов. И тогда «безбилетники» занижают ценность чисто общественного блага, а это приводит к более низкому объему его производства по сравнению с устойчивым развитием. Таким образом, возникают проблемы, на решение которых рыночный механизм не рассчитан, а потому не в состоянии обеспечить их эффективное использование. Такие случаи, когда рынок неэффективно размещает ресурсы, называются «провалами», или фиаско рынка.

Определяющую роль в пресечении деятельности неформальных практик и восстановлении экологии играют политикоадминистративные институты. В политической системе государство является основным политическим институтом, организующим, направляющим и контролирующим совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов, ассоциаций, групп интересов.

Спецификой политических институтов является то, что их деятельность строго регламентирована соответствующими законами, постановлениями, указами, и иными нормативно-правовыми актами. Каждый политический институт, осуществляющий определенный вид деятельности, включает в себя социальную общность, непосредственно осуществляющую данную деятельность, политические нормы, регулирующие отношения внутри политического института и материальные средства, необходимые для достижения поставленных целей и задач.

Таким образом, к политическим институтам отдельно взятой страны целесообразно отнести: государство, политические партии, формальные и неформальные объединения граждан. Основу данных институтов составляют политические и правовые нормы, группы интересов, приёмы и способы достижения заявленных целей.

В том случае, когда вопрос деятельности политических институтов выходит за пределы юрисдикции одного государства, то над государственными и партийными интересами данной страны, над её нормативноправовыми актами начинает превалировать международное законодательство и международные договоры, учитывающие специфику и интересы всех участвующих сторон. В таком случае, политическими институтами становятся: группа заинтересованных государств, межгосударственные и межправительственные комиссии, международные объединения и ассоциации, центры управления, другие формальные и неформальные объединения граждан. Соответственно, их основой будут: международные нормативно-правовые акты, договоры, протоколы и меморандумы, ратифицированные всеми участниками события, а также технологии, позволяющие достичь намеченных в данных документах целей.

Кратко резюмируя изложенное представляется, что главной и первичной институциональной основой, как внутригосударственной деятельности политических институтов, так и на международном уровне выступает право, поскольку право является первичным и одним из важнейших видов регуляторов общественных отношений, то есть системой общеобязательных, формально-определённых правил, регулирующих любые общественные отношения.

Правовое регулирование природопользования является важной составной частью отношений между обществом и окружающей природной средой. В сущности, закон охраняет не природу, а в большей части защищает права человека, отсюда одним из важнейших исходных моментов законодательства в области природопользования является исторически изменяющиеся приоритеты общества и государства, нацеленные на сохранение устойчивого потребления природных ресурсов. А указанные приоритеты напрямую зависят от уровня развития общественной морали и социально-экономического развития общества.

Обострение проблемы экологической безопасности предопределяет необходимость государственного регулирования в сфере охраны окружающей природной среды и природопользования, в том числе трансграничного [38, с.47].

Главенствующую роль в устойчивом развитии трансграничного природопользования занимают внешние и внутренние факторы, действующие в различных условиях. К ним относятся институциональная среда, конкурентная среда, государственная поддержка, государственная научная политика, природные условия, состояние окружающей среды и природных ресурсов, внешнеэкономические условия, геополи- теческое положение ресурсов, политическая ситуация в трансграничном регионе. Функции и полномочия государства, инструменты реализации государственной политики и механизмы трансграничного природопользования представлены в таблицах 1-3.

Таблица 1

Функции и полномочия государства в трансграничном природопользовании (составлено авторами)

Теоретическая интерпретация (концептуальные определения)

Эмпирическая интерпретация (показатели)

Операциональная интерпретация (шкалы)

Нормативно-правовое регулирование в сфере применения ресурсов общего пользования

Участие в выработке и принятии нормативно-правовой базы в каждом государстве - участнике трансграничного природопользования

Номинальная: Участвует Не участвует

Координация и контроль деятельности трансграничного природопользования

Рациональное использование ресурсов

Определение районов, добычи, сроков, объёмов, квот

Сохранение ресурсов

Выдача разрешений, определение способов добычи (промысла)

Изучение и воспроизводство (пополняемых) ресурсов и среды их обитания

Восстановление (воспроизводство) биологических ресурсов

Организация потребления

Результативная (номинальная): Осуществляется ли контроль и охрана биологических ресурсов

Ранговая:

  • (качество проведения мероприятий по охране и контролю)
  • - Осуществляется эффективно
  • - осуществляется слабо
  • - нс осуществляется

Обеспечение выполнения международных договоров и соглашений

Номинальная: Обеспечивается Не обеспечивается

Институциональные основы реализации государственной политики в области трансграничного природопользования _ (составлено авторами) _

Таблица 2

Теоретическая интерпретация (концептуальные определения)

Эмпирическая интерпретация (показатели)

Операциональная

интерпретация

(шкалы)

Наличие работоспособной нормативноправовой базы

Наличие НПБ

Номинальная:

Есть

Нет

Работоспособность НПБ

Номинальная:

  • - в теории
  • - на практике

Наличие компетентных органов исполнительной власти

Наличие органов исполнительной власти

Номинальная:

Есть

Нет

Компетентность органов исполнительной власти

Номинальная: Компетентны Не компетентны

Таблица 3

Механизмы трансграничного природопользования мевдународно- _го использования ресурсов (составлено авторами)_

Теоретическая интерпретация (концептуальные определения)

Эмпирическая интерпретация (показатели)

Операциональная

интерпретация

(шкалы)

Международная нормативно-правовая база

Наличие либо отсутствие международной НПБ

Номинальная:

Есть

Нет

Международное сотрудничество

Качество международного взаимодействия

Результативная:

  • - существует ли положительная динамика в результате сотрудничества
  • - принимаются ли меры к урегулированию конфликтов
  • - легитимность принимаемых решений

Национальная нормативно-правовая база

Степень соответствия международным нормам и достигнутым соглашениям

Порядковая

В настоящее время в России, в области природоохранной деятельности, связанной с природопользованием, с переменным успехом используются такие методы государственного регулирования, как:

  • - административное регулирование. Данный вид регулирования предполагает нормирование и ограничительную деятельность в природопользовании. Кроме того, административное регулирование предусматривает контроль и лицензирование природопользовательской деятельности;
  • - экономическое стимулирование. Данный метод государственного регулирования предполагает внедрение системы фискальных платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональное природопользование и нарушение действующего законодательства. Кроме того, вводит экологические налоги для природополь- зователей, а также систему субсидий и грантов для субъектов, чья деятельность направлена на восстановление экологии, что позволяет заинтересовать субъекта в рациональном природопользовании;
  • - природоохранное нормирование. Данный механизм государственного регулирования осуществляется в интересах регулирования уполномоченными органами нормативов качества окружающей среды и нормативов антропогенного воздействия на нее. Основной целью нормирования является сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого функционирования экологических систем [57, с.73].

До 2001 года в Российской Федерации реализовывались более десяти экологических программ, большая часть которых, хоть и имела статус федеральных, по существу являлась региональной. Финансирование указанных проектов осуществлялось неудовлетворительно, вследствие чего они не могли качественно решать поставленные задачи [43, с.75].

В настоящее время разрабатываются муниципальные программы и планы, учитывающие специфику поселений и районов, а сами экологические программы финансируются за счет бюджетов всех уровней, начиная с федерального, и заканчивая средствами предприятий и экологических фондов.

Согласно российскому законодательству (ст. 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.), в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды должны разрабатываться федеральные целевые программы в области экологического развития страны и субъектов федерации и иных регионов [9].

Основной правовой проблемой при реализации целевых программ является согласование интересов государства и регионов, а также государства и частных владельцем земельных участков или других природных ресурсов.

Место института трансграничных природных ресурсов в системе международного права находится в рамках отрасли международного права окружающей среды.

На современный период в состав трансграничных природных ресурсов включаются следующие объекты международно-правового регулирования:

  • - трансграничные водные ресурсы (поверхностные и подземные),
  • - трансграничные месторождения полезных ископаемых,
  • - мигрирующие животные,
  • - трансграничные экосистемы.

Последние являются перспективной формой в целях охраны и использования трансграничных ресурсов [43, с. 14].

Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека. Основным законом страны - Конституцией РФ [ 1 ] провозглашено право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды.

Негативное антропогенное воздействие на окружающую природную среду снижается путем нормирования факторов, оказывающих негативное воздействие на экологию. Так, нормируются допустимые выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду. Обязательному нормированию подлежат не только отходы производства и лимиты на их размещение, а также допустимые уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий, оказывающих негативное влияние на экологию. Отдельным вопросом рассматривается нормирование допустимого изъятия компонентов природной среды (объектов флоры и фауны, полезных ископаемых, почв, воды и т.п.) [39, с.36].

Вопросы общего и специального природопользования, регулируемые правовыми нормами, имеют большое значение для совершенствования отношений между обществом и природной средой [43, с.48].

Специальное природопользование является базовым понятием для юридической категории «природный ресурс», которое, в свою очередь, лежит в основе понятия права собственности на те компоненты природы, которые законодательно признаны ресурсами в международном правовом поле или на уровне отдельных стран.

От того, как соотносятся в данной стране различные формы собственности на природные ресурсы, и как решается вопрос раздела собственности на ресурсы между отдельными частями крупных стран (в частности, с федеративным политическим устройством), в значительной степени зависят экономические и экологические показатели рационального их использования, охраны и воспроизводства.

К основным задачам органов государственного контроля в области природопользования и охраны окружающей среды в международном плане относятся обеспечение экологической безопасности Российской Федерации в трансграничном контексте, особенно в части предотвращения биологических опасностей и загрязнения от различных источников [30, с.88].

Расширение взаимодействия между национальными контрольнонадзорными органами в рамках двустороннего и многостороннего сотрудничества требует:

  • - улучшения информированности о выполнении двух и многостороннего сотрудничества;
  • - привлечения контрольно-надзорных органов к формированию межгосударственного сотрудничества;
  • - привлечения международного содействия для совершенствования деятельности распорядительно-разрешительных и контрольных органов;
  • - усиления взаимодействия на оперативном уровне в виде совместных рейдов, организации общих контрольных створов на трансграничных объектах, развития информационного взаимодействия экологических инспекторов РФ и других сопредельных государств для обеспечения выполнения положений ратифицированных соглашений и конвенций. Для решения этих и других вопросов в Азово- Черноморском регионе был принят и действовал ряд проектов. Обзор наиболее свежих и актуальных проектов представлен в таблице 4.

Таблица 4

Наиболее значимые проекты по защите окружающей среды в Чёрном море с 2009 гг. по настоящее время (составлено авторами по материалам Европейского экологического агентства) [82]

Период

Текущие

проекты

Тема

Доноры

  • 2009-
  • 2011

BlackSeaScene

Онлайн доступ к данным, метаданным и продуктам, собираемым на месте и считываемым удалённо.

ЕС

Период

Текущие

проекты

Тема

Доноры

  • 2009-
  • 2010

MONINFO

Мониторинг и сокращение загрязнения Чёрного моря нефтью.

ЕС

  • 2009-
  • 2013

EnviroGRIDS

Сооружение мощностей для системы наблюдения и оценки дренажей Чёрного моря с поддержкой устойчивого развития и вклад в развитие глобальной системы систем земных наблюдений.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) - международная комиссия по охране реки Дунай (МКОРД)

  • 2009-
  • 2014

MSFD Project

Рамочные директивы по гармонизации со стратегией использования моря.

ЕС

  • 2010-
  • 2014

PEGASO

Интегрированное управление прибрежными зонами.

ЕС

  • 2010-
  • 2014

SEA-ERA

Интегрированная стратегия исследования моря и программ.

ЕС-ЭРА-чистая

схема

гоп-

гои

Baltic2Black

Сосредоточение на проблемах биогенного загрязнения и эвтрофикации путём переноса существующих лучших практик из других регионов, в частности, Балтийского моря.

ЕС

  • 2011—
  • 2014

CREAM

Экосистемный подход к рыболовству, советы по управлению в Средиземном и Чёрном морях.

ЕС

  • 2012-
  • 2016

CoCoNet

Потенциал защищённых морских территорий в совокупности с ветряной энергией на море.

ЕС

  • 2012-
  • 2015

PERSEUS

Оценка двойного влияния деятельности человека и естественных воздействий на Средиземное и Чёрное моря.

ЕС

  • 2012-
  • 2014

MISIS-MSFD

Интегрированная система мониторинга Чёрного моря.

ЕС Министерства защиты окружающей среды в отдельных странах

гоп-

гои

EMBLAS

Улучшение мониторинга окружающей среды в Чёрном море и увеличение возможностей

Программа развития Организации Объединенных

Период

Текущие

проекты

Тема

Доноры

Грузии, Российской Федерации, Украины в сфере биологического и химического мониторинга качества воды в Чёрном море в соответствии с законодательством по воде, действующем в Европейском Союзе.

Наций (ПРООН) и совместный проект ПРООН с ЕС

Анализ представленных данных показывает, что европейскими государствами ведётся планомерная работа, направленная на поддержание экологического состояния Азово-Черноморского бассейна. Основные трансграничные проблемы Азово-Черноморского региона, такие как эвтрофикация, химическое загрязнение, биологическое загрязнение чужеродными видами и сокращение биологического разнообразия находятся под контролем не только ЕС и отдельных европейских стран, но и под эгидой ООН. Вместе с тем, экологическое законодательство каждой отдельной страны не позволяет в полной мере реализовать те возможности, которые несут в себе указанные проекты. Вне всякого сомнения, международно-правовой режим пользования трансграничными природными ресурсами основывается на принципе о не причинении ущерба, который диктует необходимость участия государств бассейна в подобных международных программах.

Таким образом, в настоящее время существует целый ряд политических, административно-контрольных, экономических и морально- этических институтов, регулирующих трансграничное природопользование. Эффективность действия их различна. Во многих случаях, имеющиеся формальные институты испытывают сильное влияние со стороны внешних и внутренних факторов и вступают в противоречие с неформальными практиками. Неформальные институты, «берут верх» над формальными, вследствие чего создаются предпосылки к истощению и деградации природных ресурсов.

Главная роль в институциональном регулировании трансграничного природопользования отводится правовым институтам. Декларируемой целью правового регулирования в области охраны окружающей среды является переход к устойчивому развитию. Международная правовая база в этой сфере достаточно обширна, и, вне всякого сомнения, рассмотренные документы имеют огромное значение в регулирование трансграничных экологических проблем. Однако главные недостатки этих документов в том, что они носят достаточно общий и рекомендательный характер, в них практически отсутствует механизм разрешения международных споров, довольно слабо проработана законодательная и нормативная база. Наличие объективных противоречий национальных интересов стран Азово-Черноморского бассейна является основным фактором, затрудняющим развитие региональной правовой базы водных и экологических взаимоотношений. Существующие соглашения являются в основном актами рамочного типа, устанавливающими основные направления сотрудничества без нормирования механизма их реализации, конкретных показателей и охраны вод. В связи с этим, развитие системы регулирования трансграничных ресурсов Азово-черноморского бассейна можно охарактеризовать как недостаточно эффективное.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >