Теоретические и практические аспекты регулирования трансграничного природопользования

Понятие и сущность устойчивого трансграничного природопользования

Использование природных ресурсов является неотъемлемой частью жизнедеятельности человечества. Процесс эксплуатации природных ресурсов в целях удовлетворения материальных и культурных потребностей общества называется природопользованием. Используя природные ресурсы, люди оказывают влияние на их количество и качество, следовательно, в окружающую природную среду вносятся изменения, которые принято называть антропогенными. Природопользование может быть рациональным и нерациональным. Само понятие рациональности предполагает опору на разум и знания. Поэтому под природопользованием понимают науку, разрабатывающую общие принципы осуществления всякой деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на них, которые дают возможность оптимизировать процесс использования человеком природных ресурсов и избежать негативных последствий этого процесса.

Природопользование как процесс имеет длительную и насыщенную историю. В сущности, эту историю стали творить люди с момента их появления на Земле. Фактически вся деятельность человека, все его жизнеобеспечение основываются на прямой или косвенной эксплуатации природных ресурсов. Потребность в науке, которая бы занялась общетеоретическими проблемами управления природой, а практически разрабатывала бы дальновидную стратегию и тактику работ по урегулированию обострившихся противоречий между человеком и биосферой обострилась в середине 20 века [44]. Профессор Куражсков- ский Ю.Н. предложил всерьёз заняться проблемами управления природой и привел в своей книге «Очерки природопользования» первое в отечественной научной литературе определение природопользования: «Задачи природопользования как науки сводятся к разработке общих принципов осуществления всякой деятельности, связанной либо с непосредственным пользованием природой и ее ресурсами, либо с изменяющими ее воздействиями. Конечная цель этой разработки - обеспечить единый подход к природе как к всеобщей основе труда» [48, с.6]. Именно с «Очерков природопользования» и началось развитие природопользования как науки не только у нас в стране, но и в мировой практике. Уже к концу 80-х гг. в отечественной научной литературе насчитывалось около десятка определений этой науки, которые были обобщены Реймерсом Н.Ф. в словаре-справочнике «Природопользование». В частности:

  • - природопользование - это совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению;
  • - природопользование - это использование природных ресурсов в процессе общественного производства для целей удовлетворения материальных и культурных потребностей общества;
  • - природопользование - это комплексная научная дисциплина, исследующая общие принципы рационального (для данного исторического момента) использования природных ресурсов человеческим обществом [58, с.404-405].

Реймерс Н.Ф. относил природопользование к системе экологических наук, признавая в то же время, его теснейшую связь с экономикой, географией, другими фундаментальными и целым рядом отраслевых наук.

В дальнейшем, исследователями были определены и отраслевые границы природопользования, связанные в основном с получением и извлечением природных ресурсов в виде сырья и переработкой его в конечные продукты. Оптимальным, на мой взгляд, является определение, предложенное академиком РАЕН, доктором биологических наук, профессором Дёжкиным В.В., который сформулировал: «Природопользование - это деятельность человека по изучению, разведке, извлечению, оценке, первичной переработке (обогащению) природных ресурсов в форме сырья с целью их прямого потребления или обеспечения ими производственной сферы, осуществляемая с учетом основных эколого-экономических, социальных и природоохранных критериев и ограничений, официально принятых обществом» [41].

Таким образом, к настоящему времени природопользование как сложившаяся научная отрасль представляет собой синтез знаний из области различных наук и широко использует их методы для решения как общетеоретических, так и узкоприкладных задач. В последние десятилетия серьезное развитие получили такие направления как экономика природопользования, менеджмент природопользования и т.п.

Как выше упоминалось, рациональное природопользование - это система деятельности, призванная обеспечить экономную эксплуатацию природных ресурсов. Наиболее эффективный режим их воспроизводства, с учетом перспективных интересов развивающегося хозяйства и сохранения здоровья людей, высокоэффективное хозяйствование, не приводящее к резким изменениям природно-ресурсного потенциала и не ведущее к глубоким переменам в окружающей человека среде составляют основу рационального природопользования [58, с.405-406].

Непрекращающийся рост населения Земли способствует интенсивному сокращению жизненного пространства людей. Если за 9 тыс. лет до нашей эры на одного человека приходилось в среднем 15 км2, то ныне всего около 0,02 км2, включая сюда и пустыни, и тундры и льды Антарктиды. Человечество потеряло не менее 2 млрд, га продуктивных земель, что составляет около 15% всей поверхности суши. В имеющейся антропосфере, (совокупности областей Земли, населенных и осваиваемых человеком), живут и трудятся более 7 млрд, людей, которые сосредоточены в тысячах городов, десятках тысяч других поселений с огромной концентрацией строений, техники и транспорта. В начале XX века в экосфере обрабатывались и интенсивно использовались около 4 млрд, га земли, на которых выпасалось 2,5 млрд, голов скота и работало 13 млн. тракторов. Ежегодно расходовалось более 3 млрд, т растительной массы, а из недр земли извлекалось свыше 4 млрд, т угля, нефти, железной руды, миллиарды тонн различных нерудных полезных ископаемых. Однако, к концу XX века производство валовой продукции в мире увеличилось с $60 до $2000 млрд. Потребление чистой воды за это же время возросло с 360 до 4000 км3. Площадь зеленых насаждений Земли сократилась на 57,49 млн. км2, площадь пустынь же, напротив, возросла на 156 млн. га. Площадь, нарушенная хозяйственной деятельностью на суше, составила 60% против 20% в начале столетия. На планете осталось всего 94 млн. км2 территорий с ненарушенными экосистемами, если же вычесть участки, покрытые ледниками, обнаженными землями и скалами, то этот показатель уменьшится до 52 млн. км2 [41].

Во всем мире природопользование тесно связано с правом собственности на природные ресурсы. Собственность на природные ресурсы как научное понятие употребляется в двух аспектах - экономическом и юридическом.

Экономический аспект собственности заключается в эффективной реализации экономических интересов в производстве и удовлетворении потребностей собственника, под которым могут выступать лица, группы людей и общество в целом. Закрепление экономических отношений в нормативно-правовой базе даёт определение юридической аспекта права собственности.

Право собственности на природные ресурсы - это полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, находящимися в его собственности, которое гарантирует их использование по своему усмотрению. В ст. 36 Конституции Российской Федерации законодательно закреплено, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно. Но эта прерогатива, наряду с правом собственности, не является абсолютной, поскольку может ограничиваться интересами общества. В частности, Конституция закрепляет свободу в осуществлении полномочий собственника природных ресурсов, но только в том случае, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Распределение прав собственности на компоненты окружающей среды и природные ресурсы имеет существенное значение для качественного управления природопользованием. В современной экологической науке различают два режима прав собственности на окружающие природные ресурсы.

  • 1. Открытый доступ к ресурсам. Открытый доступ даёт возможность использовать определённые природные ресурсы всеми желающими. Например: использование воздуха, использование рекреационных свойств водоёмов и леса, лов рыбы, сбор дикоросов. Поскольку ограничить данное природопользование практически невозможно, возникает реальная опасность переэксплуатации рассматриваемого ресурса, приводящая к утрате способности самовосстанавли- ваться у воспроизводимых ресурсов, а у исчерпаемых ресурсов к их полной деградации.
  • 2. Частная собственность на природные ресурсы. Частная собственность на ресурсы возникает в том случае, когда определённый ресурс становится ограниченным. Данное обстоятельство начинает стимулировать рациональное потребление ресурса, выполнение мероприятий по его поддержанию и восстановлению. В том случае, когда собственник ресурса рассчитывает на рентабельность своей собственности, он будет осуществлять вложения в охрану и воспроизводство природного ресурса и не станет наносить вред природным ресурсам путём чрезмерной их эксплуатации. Однако для реализации этого стимула необходимо выполнение ряда важных условий. В частности:
  • 1) Право собственности должно быть исключительным и четко определенным.
  • 2) Частная собственность должна находиться под государственной защитой от посягательств на неё.
  • 3) Право частной собственности должно соблюдаться в любых условиях.
  • 4) Нормативная база, подкреплённая обычаями и традициями должна способствовать развитию уважения общества к праву частной собственности.
  • 5) Каждый собственник должен иметь возможность официального перераспределения прав собственности, т.е. отчуждения либо приобретения.

Считается, что невыполнение хотя бы одного из этих условий значительно снижает стимулы собственника к рациональному природопользованию и инвестициям.

Общее (коллективное) пользование ресурсами предполагает, что ресурсами владеет четко определенная группа пользователей, которая в состоянии исключить доступ к данному ресурсу лиц, не являющихся собственниками. Этот принцип прав собственности приводит к меньшим негативным последствиям, чем открытый доступ к ресурсам, особенно в сфере традиционного природопользования.

Особое место в этом ряду занимают трансграничные ресурсы. Специфика трансграничных природных объектов как объекта собственности заключается в том, что они плохо поддаются режиму разграничения. Так, достаточно сложно с помощью границ лимитировать миграции морских животных или перенос загрязнений. Таким образом, трансграничный природный ресурс это единый природный ресурс, местоположение (местообитание) которого охватывает территории с различными национальными и (или) международными правовыми режимами нескольких государств, ответственных за его рациональное использование и сохранение [54, с.71].

Именно поэтому фактически режим использования подобного вида ресурсов фактически приближен к ресурсам общего пользования. О сложностях управления этими видами ресурсов предупреждал ещё английский эколог Гаррет Хардин в 1968 году. В частности, им предложена метафора «общественных пастбищ», в которой на примере нерационального природопользования небольшой группы людей показаны возможные последствия взаимодействия человека с экологическим миром.

Суть идеи такова, что эгоистичное поведение индивидуума, максимизирующего собственную выгоду от использования общественных ресурсов, преследует исключительно собственные интересы экономического развития, даже если это ведет к разрушению используемого ресурса как общественного блага, поскольку экономическая выгода от переэксплуатации природного ресурса является безраздельным личным позитивным результатом для конкретного индивида, а ущерб окружающей среде в равной степени распределяется на всех акторов, участвующих в природопользовании.

Это поведение в экономической науке получило название «Проблема зайца-безбилетника». В частности, поведение безбилетника определяется желанием использовать общественные блага или ресурсы без индивидуального вклада в их поддержание и восстановление. Поскольку каждый актор воспринимает «бесплатное» пользование общественным ресурсом как рациональную линию поведения, никто не вкладывает усилия в поддержание устойчивости ресурса, но все используют ресурс для собственного блага. Никто не заинтересован в сохранении ресурса, поскольку ресурс используется многими, то есть отдача от вложения средств, усилий, и времени на его восстановление не может быть присвоена индивидуально. Выгоду от улучшений, полученных в результате своих действий, индивид вынужден делить со всеми пользователями ресурса. Отсюда любые индивидуальные вложения, с точки зрения индивида, рассматриваются в такой ситуации как нерациональные, что позволяет сделать вывод о высокой вероятности истощения ресурса. Осознание истощаемости природного ресурса стимулирует ускоренное личное использование данного общественного блага в интересах максимального его потребления, нежели другие участники процесса, и, соответственно, получения максимальной прибыли, по сравнению с другими. В результате подобное поведение каждого пользователя общественного блага ускоряет истощение ресурса в целом.

Трансграничные природные ресурсы по своему обитанию или расположению связаны с несколькими территориями и не являются неотъемлемой частью только одной из них и являются своего рода «общественным пастбищем» по Г. Хардину. На них не распространяется юрисдикция какого-либо одного из заинтересованных государств. Происхождение суверенных прав государств на трансграничные природные ресурсы связано с теми правами на природные ресурсы, которые имеет государство в рамках определенной территории. Однако само осуществление этих прав требует наличия сотрудничества и соглашения государств по использованию и сохранению с другими заинтересованными субъектами, которые имеют аналогичные права по отношению к этим ресурсам. Распределение и осуществление прав на трансграничные природные ресурсы носит согласительный характер и должно устанавливаться заинтересованными субъектами.

Целостными геосистемами высшего уровня являются полные водосборные бассейны крупных рек, морские бассейны, где описанные проблемы выражены наиболее остро. Именно в пределах таких геосистем замыкаются многие ресурсно-экологические связи, реализуются основные природные процессы, их динамика. Если целостная геосистема входит одновременно в две страны и более, то и в этом случае ее необходимо рассматривать и оценивать на высшем уровне как единую геосистему.

При таких масштабах антропологической нагрузки на экосистему природопользование должно быть исключительно рациональным и научно обоснованным. Современные взгляды на мировой эволюционный процесс выражаются в форме представления о коэволюции биосферы и общества, т.е. их совместном развитии как абсолютно необходимом условии сохранения человека на земле [65]. Вместе с тем, в ряде стран растёт разрыв между теорией и практикой природопользования, что, в конечном счёте, может привести к колоссальной социально- экономической и экологической трагедии. Отдельные представители истеблишмента особенно «нерадивых», в данном контексте, государств забывают о том, что реализация соотношения природы и человечества, является вопросом дальнейшего существования цивилизации на планете.

Таким образом, коэволюция общества и биосферы и имплементация экологической парадигмы в цели развития должны стать целью современного природопользования во всем мире. Эти принципиальные положения должны всемерно использоваться при формировании эколого-экономической парадигмы XXI века.

Многоуровневые геополитические процессы в 90-х годах прошлого столетия привели к распаду целого блока социалистических стран, ряда государств- СССР, Югославии, Чехословакии и образованию многих новых. В результате, например, у России появилось много новых «соседей»: Эстония, Литва, Латвия, Белоруссия, Украина, Казахстан, Абхазия и др. А в самой России появились новые приграничные районы - территории, граничащие с вновь образованными странами-«соседями».

Радикальные реформы и ориентация стран бывшего социалистического лагеря на открытую рыночную экономику вызвали значительный рост внешнеэкономических связей и международных интеграционных процессов, в которые активно вовлекались приграничные территории и районы. Одновременно в них стали проявляться новые предпосылки и проблемы регионального развития [47, с. 101].

В связи с этим усилилось внимание к научным исследованиям, к разработке специальных, в том числе совместных программ развития территорий, находящихся в непосредственной близости от государственной границы.

В последние 10-15 лет в практике анализа трансграничных территорий также широко применяется бассейновый принцип выделения их общих границ.

Введенный в практику термин «международный речной бассейн» как раз и отражает данную тенденцию.

Если некоторую бассейновую геосистему пересекает государственная граница, то такая геосистема становится трансграничной. В последнее время резко возросло осознание того, что, будучи достаточно целостной, любая бассейновая геосистема остается таковой и после прохождения через нее государственной границы. Становясь трансграничной, бассейновая геосистема должна оставаться целостным объектом комплексных географических оценок, анализа структуры и динамики, а также разработки общих принципов, норм и ограничений природопользования по обе стороны от государственной границы.

Влияние трансграничности на природопользование в бассейновой геосистеме достаточно велико и разнообразно. Специфика природопользования определяется как трансграничностью геосистемы с дифференцированными экономиками соседних государств и их воздействием на части геосистемы, так и ее бассейновым характером.

В целом можно выделить факторы как природного, так и социально-экономического характера [27, с.26].

Природные:

  • - сходство природных условий, принадлежность приграничных территорий разных стран к одной природной системе, к одной геосистеме, что обуславливает возможность формирования сходных структур природопользования;
  • - общность структурной организации и единые закономерности функционирования трансграничной геосистемы, также закладывающие предпосылки сходства структур природопользования и их динамики;
  • - тесные связи природных ресурсов приграничных территорий (общие месторождения природных ресурсов в границах бассейна реки, озера, моря), обуславливающие необходимость тесной межгосударственной координации, как в оценке природных ресурсов, так и в их освоении;
  • - наличие уникальных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий, зачастую переходящих из одной страны в другую;
  • - единые ареалы редких видов животных и растений, что требует скоординированной политики в их охране;
  • - возможность трансграничного переноса техногенных загрязняющих веществ, особенно с речным стоком, из одной страны в другую.

Социально-экономические:

  • - разный уровень экономического развития стран, определяющий формы и степень технологического воздействия на природные ресурсы, обуславливает существенные различия структур природопользования;
  • - различия в плотности населения, структурах расселения и хозяйства, уровне жизни и потребностях населения также влияют на региональное природопользование;
  • - культурно-этнологические факторы, различный уровень экологического образования населения также являются важными факторами дифференциации природопользования.

Политико-институциональные:

  • - различия в хозяйственных приоритетах в освоении природных ресурсов, проведении экономической и природоохранной политики;
  • - различия в нормативно-правовой базе использования природных ресурсов и контроля за окружающей средой, что объясняется отличиями в законодательстве, в том числе природоохранном;
  • - различия в структурной организации специальных органов, контролирующих выполнение природоохранного законодательства;
  • - разный уровень вовлечения общественности в обсуждение природоохранной политики и принятие решений.

Таким образом, в пределах трансграничных геосистем, являющихся составными частями единых бассейнов, наиболее сильно проявляются все различия в хозяйственной и природоохранной политике соседних государств. Части трансграничных геосистем одних стран могут испытывать существенное негативное влияние от непродуманных решений в области приропользовательской и природоохранной политики соседних государств. Здесь особенно сильно проявляются такие негативные воздействия на окружающую среду, как загрязнение отходами от хозяйственной деятельности, использование природных ресурсов, в том числе водных, лесных, земельных и минерально- сырьевых.

Трансграничные бассейновые геосистемы в итоге испытывают многофакторные, по причинам возникновения и источникам, воздействия хозяйственной политики стран, территории которых входят в единый международный речной (или морской) бассейн.

Поэтому изучение всего комплекса проблем, влияющих на эффективность природопользования и экологическое состояние трансграничных геосистем, а также факторов, нарушающих их структурную организацию и функционирование, является одной из основных задач при разработке программы устойчивого природопользования, которые следует создавать для всего бассейна [33, с.54].

Проанализировав природные и социально-экономические факторы, можно выделить следующие наиболее характерные последствия влияния трансграничное™ на природопользование в бассейновых геосистемах:

  • - сохранение общности и взаимосвязи природногеографических структур и процессов в разных частях бассейновой геосистемы;
  • - сохранение определенной связанности природно-ресурсных структур в разных звеньях бассейновой геосистемы;
  • - асимметричность территориальных структур природопользования, выражающаяся в их различиях по разные стороны границы;
  • - асинхронность процессов и тенденций природопользования, выражающаяся в том, что в одни и те же периоды времени тенденции и процессы природопользования по разные стороны границы, как правило, различаются;
  • - формирование в бассейновой геосистеме двухзвенных природно-хозяйственных структур в виде возможных сопряжений природно-ресурсных и хозяйственных объектов по разные стороны границы;
  • - тесные и сложные взаимосвязи, возникающие в использовании водных ресурсов в трансграничных бассейновых геосистемах.

Таким образом, рациональное и устойчивое природопользование и успешная охрана окружающей среды могут быть осуществлены при разном сочетании режимов прав собственности на природные ресурсы, в зависимости от географических, исторических, культурных и социальных особенностей страны.

Устойчивое развитие трансграничных территорий подразумевает в первую очередь преодоление негативных тенденций модели «общественных пастбищ» на основе учета интересов не только сегодняшнего, но и будущих поколений

Данный тезис опирается на концепт устойчивого развития, широко известный не только в научных, но и политических и общественных кругах. Устойчивое развитие это путь, основанный на поддержании в течение длительного времени расширенного воспроизводства производственного потенциала, человеческих ресурсов и природной среды. При устойчивом развитии обеспечивается равновесие между тремя тесно взаимосвязанными элементами системы: экономической, социальной сферой и окружающей средой.

Идеи устойчивого развития человечества начали преобладать в середине XX века, когда деградация окружающей среды, использование низкоэффективных ресурсоразрушающих технологий, диспропорции в условиях социально-экономического развития между развитыми и развивающимися странами, истощение минерально-сырьевых и энергетических ресурсов и обостряющийся дефицит последних стали угрожать жизни современных и будущих поколений. Именно по этой причине в июне 1972 года в г. Стокгольме (Швеция) собралась самая крупная Конференция ООН по вопросам охраны природы (участвовали политики и специалисты из 113 стран). На этой конференции было сформулировано понятие «экоразвитие»- экологически ориентированное социально-экономическое развитие. Тогда же была создана специальная международная организация - Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП - UNEP), задачей которой стала разработка научно обоснованных рекомендаций по самым острым проблемам экологического кризиса. В 1983 году была создана Международная комиссия ООН по окружающей среде и развитию (МКОСР), (комиссия Г.Х. Брундтланд.), подготовившая в 1987 г. доклад «Наше общее будущее», в котором впервые было использовано понятие «sustainable development», - «устойчивое развитие». Устойчивое развитие определяет модель движения вперед, при которой достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей (материальных и духовных, отдельных личностей и социальных групп) без лишения будущих поколений такой возможности.

В июне 1992 года в Рио-де-Жанейро на Международной конференции по окружающей среде и развитию, были приняты «Декларация по окружающей среде и развитию» и «Повестка дня на XXI век» (программа перехода человечества к устойчивому развитию). В Декларации содержатся основополагающие принципы, которые имеют непосредственное отношение к экономике природопользования. К ним, в частности, относятся:

  • - государства, проводя свою политику в вопросах окружающей среды и развития, несут ответственность за то, чтобы деятельность, находящаяся под их контролем, не наносила ущерб окружающей среде в других странах или районах;
  • - право на развитие должно быть реализовано таким образом, чтобы удовлетворять потребности в развитии и сохранении окружающей среды нынешнего и будущего поколений;
  • - государства должны сотрудничать с целью укрепления способности к достижению устойчивого развития путем улучшения взаимопонимания в области науки посредством обменов научными и техническими знаниями, технологий, включая новые и инновационные технологии («принцип кооперации»);
  • - принцип возмещения экологических затрат или принцип компенсации причиненного ущерба проявляется в том, что следует добиваться интернализации затрат на охрану окружающей среды, и используя экономические инструменты, исходя из того, что страна, действия которой привели к загрязнению окружающей среды, должна возмещать расходы, связанные с нанесенным ущербом и др. [40, 50, 60].В «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (1996 г.) принято следующее определение: «Устойчивое развитие - это стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы».

Обеспечение необходимых темпов устойчивого развития является основной задачей, которую необходимо решить в процессе государственного управления охраны окружающей среды и природопользования, в том числе и в трансграничном пространстве.

Таким образом, под природопользованием в настоящее время понимается изъятие (извлечение) ресурсов из природной среды и их переработка, воспроизводство и возобновление. Рациональное природопользование - это система деятельности, призванная обеспечить экономную эксплуатацию природных ресурсов.

Устойчивое природопользование- это природопользование, удовлетворяющее интересы настоящего и будущих поколений с помощью специально выработанных эколого-экономического и социально- политического механизмов воспроизводства природных благ.

Понятие природопользования тесно связано с понятием права собственности на природные ресурсы, под которым понимается совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению этими природными ресурсами.

Несмотря на то, что в соответствии с нормами международного права, ресурсы, находящиеся на территории одного государства, являются собственностью этого государства, на режим использования природных объектов накладывает отпечаток их специфика. Практически все как возобновляемые, так и невозобновляемые природные ресурсы фактически не могут быть исключительной собственностью лишь одного государства, поскольку режим их эксплуатации оказывает прямое или косвенное влияние на экономическое и экологическое состояние других, в первую очередь сопредельных государств. Это даже дает ряду авторов основание заключить, что в настоящее время, в связи со сверхинтенсивной нагрузкой на окружающую среду, само понятие государственного суверенитета несколько изменяется, поскольку страны и правительства в области использования национальных природных ресурсов все больше становятся подконтрольными мировому сообществу [36, с.32].

Особо остро проблема рационального использования стоит для трансграничных природных ресурсов, в частности, единых морских бассейнов, где все различия в хозяйственной и природоохранной политике соседних государств проявляются наиболее сильно.

Трансграничные морские бассейны являются коллективным благом. Это благо конкурентно, поскольку в современных условиях объем загрязнения и изъятия полезных свойств морских бассейнов в большинстве случаев превышает их самовосстановительную и поглощающую способность, и каждая последующая единица выбросов или единица изъятия биоресурсов приводит к потере благом своих полезных свойств. Это благо также неисключаемо, так как в современных условиях юридически, технически, и экономически невозможно отстранить экономических агентов от его потребления. Именно поэтому мы классифицируем трансграничные морские бассейны как «ресурс общего пользования» (common-pool resource). При этом в русскоязычной литературе данный термин («common-pool resource») переводится не только как «ресурс общего пользования» или «благо общего пользования», но и «ресурс общего бассейна».

Пользование общим ресурсом сопряжено с существенными сложностями, «трагедией общих ресурсов». Конфликт между индивидуальными и общими интересами неизбежно решается в пользу первых, приводя к разрушению общего ресурса.

Нужно сказать, что чем больше количество участников в группе, тем острее стоит проблема. Общие рамки модели трагедии общих ресурсов применимы и к анализу проблемы пользования трансграничными морскими бассейнами: государства, преследующие в первую очередь, интересы национальной экономики, не готовы осуществлять жесткую экологическую политику, в то время как именно она соответствует общим интересам. Как итог, все понимают важность предотвращения загрязнения и истощения трансграничных морских бассейнов, но никто не готов платить за это. В данном случае мы наблюдаем вариацию типичной проблемы безбилетника: в условиях, когда исключение из потребления ресурса невозможно, государства не готовы нести издержки по обеспечению предложения общего ресурса, предпочитая пользоваться им бесплатно.

В научной литературе предложено два классических пути разрешения трагедии общих ресурсов.

Первый из них основан на работах Р. Коуза и связан со спецификацией прав собственности на ресурс (приватизацией или национализацией). Ресурс, таким образом, превращается в чистое частное благо за счет свойства исключаемости. Суть коузианского подхода в противодействии истощению и загрязнению трансграничных морских бассейнов заключается в спецификации прав на загрязнение и установлению квот на добычу биоресурсов. При этом государства не должны превышать свою квоту.

Второй классический путь преодоления трагедии общих ресурсов базируется на работах А. Питу и предполагает введение штрафов за избыточное использование ресурса. Смысл состоит в том, что внешние эффекты деятельности интернализируются, и государства, анализируя свои издержки в процессе принятия решений, вынуждены учитывать ущерб от них. Однако трудность состоит в том, что для реализации и коузианского, и пигувианского подходов необходим внешний по отношению к пользователям регулятор, который будет специфицировать права собственности или устанавливать штрафы. На национальном уровне роль такого регулятора играет государство, а на уровне трансграничного бассейна его аналога не существует.

Подобное положение дел определяется Уильямом Нордхаузом как «Вестфальская дилемма» [70], поскольку в рамках Вестфальской системы международных отношений, основанной на приоритете принципа государственного суверенитета, никакие обязательства не могут быть наложены на страну без ее согласия. В то же время для устойчивого природопользования трансграничным ресурсом такие обязательства необходимы. Хотя определение допустимого объема выбросов и допустимых квот на добычу биоресурсов также представляет существенные затруднение, поскольку в условиях неопределенности, порождаемой многими внешними по отношению к ресурсу факторами, в том числе и не связанными с антропогенной деятельностью, дать одновременно и точную, и научно обоснованную оценку допустимого объема загрязнений и изъятия биоресурсов невозможно. В случае отсутствия единства мнений, принятие решения складывается исходя из иерархии интересов заинтересованных сторон, при которой страны будут стараться минимизировать собственные обязательства, даже если это идет в ущерб решению общих природоохранных задач. При отсутствии субъекта, полноценно осуществляющего спецификацию прав собственности и обладающего реальным аппаратом принуждения, такой уровень регулирования, как считается, может быть достигнут только за счет международных институтов. Однако, как показывает опыт, легитимность подобных образований значительно ниже, чем легитимность государства, а возможности принуждения практически отсутствуют.

Претворение в жизнь пигувианского подхода также сталкивается с «Вестфальской дилеммой»: необходимостью «внешнего» регулятора, уполномоченного устанавливать штрафы и обладающего при этом достаточной информированностью, квалификацией и легитимностью для принятия обоснованных решений. На международном уровне института, способного эффективно «навязывать» свои решения пользователям трансграничного ресурса, нет.

Таким образом, устойчивое использование трансграничных природных ресурсов в настоящее время испытывает кризис регулирования, связанный не только со стечением неблагоприятных политических, экономических и социальных условий, но и с проблемами применимости классических методов решения «трагедии общих ресурсов» на международном уровне.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >