Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Особенности правового статуса налоговых органов в сфере обеспечения финансовой безопасности государства
Посмотреть оригинал

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА В СФЕРЕ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА

Проблемы укрепления правового статуса налоговых органов напрямую связаны с обеспечением экономической безопасности государства. Среди них можно выделить следующие:

  • • Проведение общей эффективной налоговой политики со стороны государства;
  • • Совершенствование механизмов и расширение источников наполнения доходной части бюджета;
  • • Постоянное совершенствование методологии и механизмов налогового контроля и налогового администрирования;
  • • -модернизация информационно-аналитической системы деятельности налоговых органов, а также совершенствование практики и технологии учета, современных методов анализа и прогнозирования налоговых поступлений, внутреннего аудита и анализа бизнес-среды;
  • • -укрепление взаимодействия налоговых, таможенных, правоохранительных и других органов в процессе противодействия налоговым правонарушениям;
  • • -улучшение информационного взаимодействия налоговых органов и населения;
  • • -постоянное повышение квалификации и профессионального уровня работников налоговых служб;
  • • -постоянное улучшение материально-технического и кадрового обеспечение налоговых органов.

В решении этих и других проблем государство исходило и должно исходить из двух составляющих: постоянного совершенствования законодательной базы и ее адекватного сочетания с практикой налогообложения.

Также общеизвестно, что стимулирует общественно полезные действия людей в правовой и хозяйственной сфере[1].

Без хорошо отлаженного механизма юридической ответственности правовые нормы в известной мере будут носить декларативный и малоэффективный характер.

Нормы различных отраслей права, устанавливающие ответственность за уклонение от уплаты налогов и (или) сборов направлены прежде всего на обеспечение экономической безопасности государства путем своевременного и полного сбора налоговых средств в доходную часть бюджета и государственные внебюджетные фонды, на качественное и достаточное развитие социальной сферы

При этом очень важным является соблюдение определенного баланса между интересами государства и частной хозяйственной деятельностью. Чрезмерное налоговое бремя на производительный сектор экономики вызывает естественное противодействие либо в виде снижения эффективности производства, либо попытками смягчить этот пресс путем использования различных законных и незаконных схем «оптимизации» налоговой нагрузки.

Поэтому коренным вопросом всей налоговой политики и деятельности налоговых органов является вопрос формирования налогооблагаемой базы. В данном вопросе следует исходить, прежде всего, из азбуки экономической теории.

Общеизвестно, что развитие налоговой системы предполагает учет максимальной суммарной налоговой нагрузки на полученные доходы, и что по мере роста налогового бремени поступления в бюджет не всегда будут одинаковыми (Кривая Лаффера и др.)

Однако на практике явно наблюдается противоречивый характер отношения к налоговой нагрузке. С одной стороны, декларируются приоритеты налоговой политики в необходимости последовательного снижения совокупной налоговой нагрузки и улучшения налогового администрирования, но с другой - наблюдается фактическое увеличение этой нагрузки на бизнес (например, рост ставок акцизов, НДПИ и др.

Выше мы уже подробно говорили о том. Что Приоритетом в работе налоговых органов была и остается контрольная работа. К сожалению, практика осуществления налогового контроля, налоговое администрирование оставляет желать много лучшего. Приоритет в этой работе до сих пор отводится фискальной работе налоговых органов, оставляя за регулирующей, стимулирующей и социальной функцией второстепенную роль. До недавнего времени главным считалось найти налогового правонарушителя и его достойно наказать. Но налоговый криминалитет ответил на это созданием своей собственной системы противостояния в виде различного рода схем ухода от налогообложения, его «оптимизации».

Прежний налоговый правонарушитель «грешил» в основном несвоевременной или неполной уплатой налогов, подачей искаженных сведений в декларации, несвоевременной уплатой пеней, штрафов, недоимок, которые «ложились» в задолженность, и к которым применялись меры принудительного взыскания.

Сегодняшний налоговый правонарушитель в дополнение ко всему этому уходит от налоговой ответственности, используя фирмы- однодневки, фиктивный документооборот при отсутствии реальных сделок в целях получения незаконного возмещения НДС и искусственного завышения расходов.

Наиболее «эффективна» деятельность фирм-однодневок в искусственном занижении налоговой базы. Плательщики налогов, якобы приобретая товар или услугу у фирм-однодневок, искусственно увеличивают свои расходы и занижают доходы, уменьшая таким образом налоговую базу и, соответственно, налоговые платежи в бюджет. Но сделки при этом никакой не было, а деньги, переведенные в фирму- однодневку, обналичивались и возвращались к инициатору схемы.

Другим способом ухода от налогообложения является преднамеренное банкротство предприятий. По таким случаям обычно дела подаются в правоохранительные органы. Здесь большая роль контролирующих органов должна быть отведена своевременному выявлению преднамеренного банкротства. Так, руководитель У ФНС России по Кемеровской области Н.П. Газизулина подчеркивает: « В среднем за последние три года признаки преднамеренного (фиктивного) банкротства были выявлены в каждом пятом случае из вновь введенных процедур. Все материалы по таким делам ... направляются в правоохранительные органы, уголовные дела возбуждаются в каждом седьмом случае»1.

В борьбе с этими явлениями налоговые органы отводят налоговым проверкам, в которых наиболее полно используется весь данный законодательный и организационный потенциал.

На встрече В. Путина с руководителем Федеральной налоговой службы с М. Мишустиным,[2] [3] посвященной 25-летию налоговой службы России последний сказал: «У нас произошли большие изменения, в первую очередь в том, что касается проверок: если раньше проверялся каждый третий налогоплательщик, то сегодня мы проверяем четырех из тысячи.

На сегодняшний день свыше 16 миллионов граждан Российской Федерации зарегистрировались и активно используют личный кабинет физического лица. Очень важно, практически формализовали все отношения налогового инспектора и налогоплательщика. Не надо приходить в инспекцию, если вы используете современные информационные технологии.

Вместе с тем представители бизнес-сообщества должны быть абсолютно прозрачны, понимаемы государством, должны выполнять все свои обязательства, предусмотренные законом, в том числе в налоговой сфере, а может быть и прежде всего, в налоговой сфере.

Выполняя главную задачу - обеспечение полного и своевременного поступления денежных средств в бюджет, - налоговые органы, как мы уже говорили, не должны умалять стимулирующую, социальную и распределительную роль налогов, а сами проверки не должны носить только репрессивный характер.

Это понимание пришло сравнительно недавно (с начала 2000 годов), когда стало понятно, что только одними увеличениями штрафов за налоговые правонарушения проблему налоговой дисциплины и собираемости налогов не решить. Налоговые проверки стали чаще сопровождаться серьезным анализом информации о финансовохозяйственной деятельности организации, о самих хозяйственных операциях, о многочисленных показаниях налоговой базы.

Этому немало способствовало постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 г. № 53, который определил критерии законной и незаконной оптимизации в сфере налогообложения. Но самое главное заключалось в том, что был намечен переход в контрольной работе от всеобщих, сплошных проверок крупных налогоплательщиков к концепции «управления рисками», под которой следует прежде всего понимать выявление деятельности налогоплательщиков, подпадающих под ту, или иную степень риска. Это касалось в первую очередь так называемой «теневой заработной платы», также убыточных предприятий (реальных или мнимых).

Для борьбы с этими явлениями в налоговых органах были созданы специальные комиссии, которые проверяли проблемные вопросы. Особое внимание уделялось налогоплательщикам, часто меняющим «географию» местонахождения и соответственно налоговую регистрацию, налогоплательщикам, по счетам которых проходили крупные суммы, не представленные к налогообложению, а также тем налогоплательщикам, которые представляли уточненные декларации, и в которых могли быть представлены не всегда точные сведения.

Большую роль в противодействии налоговым правонарушениям сыграл Федеральный закон от 28.06.2013 № 134-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям». Этот закон был направлен прежде всего на обеспечение прозрачности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, особенно так называемых фирм-однодневок. Очень ценным является то, что данный закон обратил внимание на то, что важным в противодействии налоговым правонарушениям является контроль хозяйствующих субъектов на стадии регистрации юридических лиц.

Кстати, об этом мы уже говорили и отмечали, что контроль уже на данном этапе позволяет отсечь значительную часть потенциальных налоговых правонарушителей от добросовестных налогоплательщиков и предотвратить тем самым налоговые преступления.

Названный закон, кроме того, напомнил о необходимости обеспечить приведение российского законодательства в соответствие с рекомендациями ФАТФ[4]. В последние годы особое внимание ФАТФ было уделено налоговым преступлениям, которые были включены в список преступлений, предшествующих «отмыванию» денежных средств. Тем самым налоговые правонарушения, будучи включенными в состав предшествующих (предикативных) правонарушений, значительно утяжеляли в 90-е годы состав деяния ( вместо штрафов - реальные сроки лишения свободы).

Однако впоследствии налоговые преступления, связанные с уклонением от уплаты налогов, таможенные платежей были исключены из перечня предикативных деяний на основании того, что налоги якобы уплачиваются только с легальных доходов, даже если ранее они были нелегальными.

Теперь же опять налоговые преступления были признаны предикативными, что вполне логично и обосновано, поскольку они всегда сопряжены с получением незаконной материальной выгоды и последующим вложением преступно нажитых средств в дальнейший финансово-хозяйственный оборот или в воспроизводство и расширение той же преступной деятельности.

Таким образом, данный закон существенно упрочил стандарты налоговой и финансовой безопасности.

В последние годы продолжалась работа комиссий по контролю над ценообразованием и легализации налогооблагаемой базы, а с 2014 года был введен обязательный административный порядок разрешения налоговых споров

Все эти мероприятия будут способствовать повышению эффективности налогового контроля, значительно сократят количество выездных налоговых проверок, повысят прозрачность самих проверок.

Следует более подробно остановиться на вопросах взаимодействия налоговых органов контроля с соответствующими структурами иных ведомств, под чью юрисдикцию подпадают те или иные вопросы противодействия налоговым правонарушениям и преступлениям.

Необходимо отметить, что уровень координации усилий налоговых органов с другими контролирующими, в частности, правоохранительными органами, остается явно недостаточным, при том, что по роду деятельности многие их функции являются схожими. Это подмечено и в публикациях по рассматриваемой теме.

Так, например, Ильин А.Ю пишет: «... можно отметить общность критериев (признаков) «подозрительности» налогоплательщиков, применяемых налоговыми органами, с одной стороны, и Федеральной службой по финансовому мониторингу в отношении клиентов банков - с другой. К этим признакам относятся, в частности, отсутствие экономического смысла операции (сделки); осуществление операций (сделок) через посредников; применение нерыночных цен; нетипичные операции; необычные, сложные формы расчетов; нарушения, связанные с порядком открытия счетов и осуществление расчетов; отсутствие информации о контрагентах (клиентах) налогоплательщика и др.»[5].

Говоря о других структурах, взаимодействующих с налоговыми органами в деле противодействия налоговым правонарушениям, следует назвать и органы внутренних дел.

В известной мере, можно согласиться с вышеупомянутым А.Ю. Ильиным о том, что органы внутренних дел в основном работают по фактам уже совершенных правонарушений, и, что с отменой прав на самостоятельные проверки налогоплательщиков органами полиции необходимость проведения выездных налоговых проверок с участием полиции будет возникать гораздо чаще, поскольку они имеют достаточно высокую эффективность.1

Действительно, практика показывает, что совместные усилия и других контролирующих органов эффективна в случаях использования криминальных схем ухода от налогообложения, а также в случаях предотвращения деятельности «фирм- однодневок».

Вместе с тем, данные статистики показывают, что не более 8% уголовных дел возбуждаются по результатам проверок налоговых органов, хотя наибольшее число сообщений о налоговых преступлениях поступало от правоохранительных органов. Отчасти, видимо, поэтому в настоящее время остаются не выявленными от 60% до 70% преступлений, совершаемых в этой сфере, хотя ранее подавляющее большинство таких преступлений (около 85%) выявлялось органами внутренних дел[6] [7].

В значительной мере такое положение стало результатом принятия Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ, который фактически отстранил органы внутренних дел от выявления налоговых преступлений, записав, что единственным поводом для возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях являются материалы проверки налоговых органов. За ОВД оставлена лишь функция раскрытия налоговых преступлений.

Полагаем, что данное решение с точки зрения правовой последовательности является не до конца продуманным, поскольку раскрытию налогового преступления должно предшествовать его выявление, которое осталось за налоговыми органами. Низкая выявляемость этих преступлений со стороны налоговых органов, на наш взгляд, заключается в том, что функция противодействия налоговым преступлениям для этих органов является второстепенной после контроля правильности исчисления и уплаты налогов, исходя из первичных бухгалтерских документов и документов налоговой отчетности.

Однако для эффективной работы по выявлению налоговых правонарушений необходим этап оперативно-розыскных мероприятий, чем не занимаются налоговые органы. В самом деле, по мнению уже упомянутых М. Парфеновой и Е.Великой, - «...во многих случаях именно по результатам этого оперативно-розыскного мероприятия удавалось доказывать умысел лица, совершившего преступления, предварительный сговор отдельных участников преступного уклонения от уплаты налогов или причастность конкретных лиц к деятельности той или иной фиктивной организации (так называемой фирме- однодневке либо компании-прокладке), используемой в преступной схеме»[8].

Умаление этого звена в налоговых расследованиях, безусловно, сказывается на его эффективности, что в совокупности с искаженным правосознанием налогоплательщика может привести к еще большему оттоку налогооблагаемых средств в теневой сектор или в оффшоры с более низкими налоговыми ставками.

Одним из недостатков в противодействии налоговым правонарушениям является, наш взгляд, не достаточный уровень исполнения действующего межведомственного приказа МВД России № 495 и ФНС России № ММ7-2-347 от 30 июня 2009 г. «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений». Возможно, это связано и с несовершенством отдельных положений самого приказа.

В любом случае взаимодействие налоговых и правоохранительных органов является далеко не равнозначным. В настоящее время полиция имеет право лишь направлять в налоговый орган сведения о налогоплательщике, уклоняющегося от уплаты налогов, а руководитель налогового органа может единолично принимать решение о включении данного дела в план проверок, то есть совместное решение о проведении проверок чаще не практикуется, а совместная деятельность остается фикцией. Материалы оперативно-розыскной деятельности, собранные органами полиции, часто залеживаются и остаются не востребованными, снимались с оперативного учета и прекращались.

Хотя, с другой стороны, материалы, представляемые налоговыми органами для возбуждения уголовных дел, часто не располагают достаточной доказательной базой по преступлениям в соответствии со статьями 198-199.2. УК РФ, в силу чего нет оснований для возбуждения этих дел.

Есть и еще одна проблема на пути взаимодействия налоговых и следственных органов. Чтобы возбудить уголовное дело о преступлении в налоговой сфере, необходимо вступление в законную силу решения налогового органа о привлечении лица к налоговой ответственности. Но к этому не прилагаются достаточные признаки состава преступления, которые необходимо допроверить или дополучить в уголовнопроцессуальном доследовании.

Возможно, при этом следует разработать норму, в которой будет закреплено положение о том, что отсутствие решения налогового органа о привлечении к ответственности не является причиной отказа от возбуждения уголовного дела, если есть на то у Следственного комитета достаточные основания.

В любом случае, укрепление взаимодействия налоговых и иных органов в деле противодействия налоговым правонарушениям приносит огромную пользу для финансово-бюджетной стабилизации и тем самым будет способствовать усилению экономической безопасности государства

Другим важнейшим направлением укрепления статуса налоговых органов в области обеспечения экономической безопасности является совершенствование их аналитической работы. Именно аналитические подразделения являются одним из важнейших структурных подразделений в составе налоговых органов ФНС России.

Одной из задач этих подразделений является мониторинг исполнения бюджета. В этих целях ежемесячно и ежеквартально в управлении проводится оценка бюджетных поступлений, анализируются факторы, влияющие на суммы поступлений по тем или иным налогам. При этом учитывались как макроэкономические факторы (ВВП, курс доллара США, объемы импорта и экспорта, инфляция), так и частные, характеризующие «поведение» того или иного налога.

Аналитическое управление ежеквартально готовит для ФНС аналитические справки об итогах ее деятельности. То же осуществляется и в отношении территориальных налоговых органов по вопросам оценки налогового администрирования. Кроме того, рассчитываются показатели рентабельности и налоговой нагрузки по многим видам хозяйственной деятельности. Вся эта информация размещается на официальном сайте ФНС www.nalog.ru , которая позволяет многим налогоплательщикам оценить свои налоговые риски и возможности предпринимательской активности.

Результаты деятельности аналитической службы используются не только ФНС России, но и многими государственными органами исполнительной власти. Так, ФНС и ее аналитические службы готовят аналитические материалы для Минфина России, Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Правительства РФ, Администрации Президента РФ, Государственной Думы и других. Эти материалы в основном посвящены характеристике текущей ситуации в тех или иных отраслях, ее финансовым и экономическим показателям, исполнению налоговых обязательств.

Кроме того, аналитическое управление принимает участие в работе по оценке эффективности принятых мер Министерством финансов РФ, а также осуществляет мониторинг использования налоговых льгот особенно в направлениях, связанных с использованием инновационных технологий, преодолением нефтяной зависимости экономики, признанными важнейшими приоритетами государственной политики в сфере экономики.

По мнению начальника аналитического управления ФНС России Завиловой Н.С., в этой работе весьма востребована аналитическая информация из региональных управлений ФНС России:

  • -ежеквартальные аналитические записки, ежемесячные справки о текущем социально-экономическом положении в регионах, отраслях экономики;
  • -ежемесячная информация о предприятиях регионального значения, находящихся в критическом положении из-за последствий экономического кризиса, которая в дальнейшем анализируется и направляется в Минрегион России (в 2014 году он упразднен) и другие федеральные органы государственной власти;
  • -статистическая отчетность, которую региональные управления представляют в центральный аппарат ФНС России[9].

Большая роль аналитических служб связана с предоставлением ими достоверной информации, особенно достоверности учета начисленных, уплаченных и зачисленных налогов и других обязательных платежей

Именно поэтому важнейшей проблемой деятельности налоговых органов является объективных критериев отчетности ФНС России. Не следует внедрять в оценку работы налоговых органов такие критерии, которые бы маскировали недостатки налоговой системы и ее работников. К примеру, показатели самооценки позволяют скрывать реальные объемы налоговых правонарушений, маскируют произвол налоговиков. Поэтому в целях совершенствования деятельности ФНС можно включить в систему оценок, например, количество уголовных дел, возбужденных против налоговиков-взяточников, не смотря на еще существующие риски давления со стороны ФНС на организации и формальный подход к налоговым спорам.

В этой связи необходимо более основательно проработать алгоритм досудебных разбирательств и усилить ответственность налоговых инспекторов. Результативностью деятельности последних может считаться сокращение сроков запросов на возврат и зачет налогов.

Кроме того, следует устранить противоречие между бюджетным и налоговым законодательством, поскольку бюджетные нормы до сих пор содержат норматив по сбору налогов, и на основе которой налоговики стремятся любой ценой выполнять плановые показатели.

С 2012 начала осуществляться модернизация налоговых органов, основными направлениями которой специалисты считают следующие:[10]

  • 1. Разделение информационной системы на два блока функций: автоматической обработки информации (налоговый автомат) и интерактивной работы пользователей Функции налогового автомата должны быть реализованы в центре обработки данных (ЦОД) и должны включать формирование начислений и платежей, расчет пеней и подготовку документов для направления налогоплательщику. В ЦОД будут перенесены функции оперативного перевода данных от внешних источников (Федерального казначейства, Центрального банка, Сбербанка, Росреестра, ЗАГСа, ФМС России и др.).
  • 2. Создание централизованной системы ведения ЕГРН и ЕГРЮЛ, включая единую базу данных сведений о налогоплательщиках. На базе этой системы должен быть построен сервис автоматической выдачи сведений из указанных реестров по запросам государственных органов и органов местного самоуправления в электронном виде.
  • 3. Перестройка сервиса «Личный кабинет» заключается в том, чтобы последний стал местом доступа налогоплательщиков к информации, содержащейся в интернет-ресурсах ФНС России, а также в сервисах по взаимодействию налогоплательщиков и налоговых органов бесконтактным способом. «Личный кабинет» будет включать проведение регистрации, перерегистрации, сверки расчетов, запросов документов, осуществление зачетов и возвратов налогов.
  • 4. Формирование единой системы мониторинга и управления деятельностью налоговой службы включает контроль соблюдения процедур и сроков, формирование сигнальной информации об организационно-технологическом состоянии налогового органа, блок поддержки принятия управленческих решений.
  • 5. Модернизация инфраструктуры ФНС России позволит несколько ослабить жесткую функциональную систему управления, что потребует более широкой инициативы персонала.

Помимо контрольной работы и вопросов совершенствования самого законодательства, в целях укрепления организационно-правового статуса налоговых органов не следует забывать об уровне правовой культуры не только налогоплательщиков, но и самих налоговых органов.

Что касается налогоплательщика, то по-прежнему, уровень правовой культуры населения крайне низок, и, чтобы его повысить, необходимо:

  • -создать систему постоянно действующих семинаров, регулярно проводимых в местах нахождения налоговых органов;
  • -привлекать для информирования населения независимых экспертов для разъяснения тех или иных положений налоговой политики и текущего налогового законодательства, его новациях;
  • -максимально использовать популярные СМИ для освещения налоговых вопросов в режиме «вопрос- ответ»;
  • -организовывать встречи населения с работниками правоохранительных органов и органов судебных приставов в целях разъяснения последствий поведения недобросовестных налогоплательщиков;
  • -проводить ознакомительную работу с налоговой документацией, правилами ее оформления и учета. Обучать электронному документообороту налоговых материалов.

Что касается налоговых органов, то от них требуется главное - внедрить в сознание налогоплательщика понимание того, что взаимоотношение налоговых органов и населения - это партнерские отношения, основанные на взаимном доверии и ответственности.

  • [1] Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - М.:Юристь, 1994. С. 204.
  • [2] Газизулина Н.П. Фирмы-однодневки наносят ущерб бюджету.// Бюджетная политика. № 7. 2013.
  • [3] Встреча Владимира Путина с руководителем Федеральной налоговой службыМихаилом Мишустиным 25 ноября 2015 года.
  • [4] ФАТФ является межправительственной организацией, занимающаяся выработкой международных стандартов в области противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Создана в 1989 году. В Евразийскую группу входят Россия Беларусь, Казахстан, Китай, Киргизия, Таджикистан,Узбекистан, Туркменистан и Индия.
  • [5] Ильин А. Ю. Налоговый контроль: тенденция эффективности и дальнейшего развития// Финансовое право. № 7. 2014. С.26.
  • [6] Ильин А.Ю. Там же.
  • [7] Парфенова М., Великая Е. Сложности выявления и расследования преступлений всфере налогообложения// Законность. №3. 2013. С.42.
  • [8] Парфенова М., Великая Е.Указ. соч. С.43.
  • [9] Завилова Н.С. Совершенствование аналитической работы налоговых органов//Российский налоговый курьер. 2010. № 22.
  • [10] См.: Евстафьева А.Х. Модернизация налоговых органов и их деятельности какключевое направление развития налогового администрирования // Основы экономики, управления и права. 2013. № 4.
 
Посмотреть оригинал
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы