Анализ зарубежного опыта нормативного обеспечения стратегического планирования, теоретических подходов и методологических решений по построению систем стратегического планирования

В западной практике под «стратегическом планированием» понимается организационно-исследовательский процесс разработки целей и задач обеспечения национальной безопасности страны, реализуемый во всех звеньях государственной власти при широком использовании возможностей многочисленных неправительственных организаций, специализирующихся на различных аспектах стратегического анализа.

Положительными чертами данной модели являются генерация и рассмотрение большого числа вариантов стратегий, представляющих разносторонние интересы общества, бизнеса и государства, а также привлечение к разработке стратегии значительных интеллектуальных ресурсов от негосударственных источников.

Обзор зарубежного опыта нормативной, институциональной и методологической поддержки разработки и реализации документов стратегического планирования указывает на существенные различия в принципах и архитектуры систем стратегического планирования в зависимости от архитектуры государственного управления, разделения полномочий государства и бизнес-сообщества.

В соответствии с Законом о государственной деятельности и результатах модернизации (USA Government Performance and Results Modernization Act, 2010) новый цикл стратегического планирования в США начинается с начала срока полномочий новой президентской администрации.

Представляется возможным выделить следующие блоки архитектуры стратегического планирования в США. К ключевым элементам системы относятся: стратегический план, годовой рабочий план, годовой отчет о результатах деятельности.

Публикация стратегических планов федеральных органов власти США происходит одновременно с публикацией проекта бюджета на очередной финансовый год. Стратегические планы федеральных органов власти США - это постановка задач на период работы текущей президентской администрации, которая включает определение миссии федерального органа, общих и долгосрочных целей, мер реализации, путей преодоления проблем и рисков, которые могут возникнуть

Стратегический план должен служить основой для постановки целей, определения приоритетов, принятия решений по параметрам бюджета и в сфере кадровой политики любой правительственной организации. Долгосрочные цели, изложенные в стратегическом плане должны быть преобразованы в стратегические цели и целевые показатели эффективности, отраженные в годовом плане работы организации.

В дополнение к этому федеральным властям рекомендуется включать в стратегический план административные задачи, определяющие административные приоритеты организации (в таких областях, как управление финансами, закупки, кадровые ресурсы, информационные технологии и т. д.). Для измерения эффективности результатов в Стратегическом плане учитывается соотношение долгосрочных и краткосрочных целей. Стратегический план корректируется каждые три года.

Рабочий план министерств на год включает социально- экономические целевые показатели по каждому виду запланированных программных мероприятий, отраженные в бюджете министерства. На основе годовых ведомственных планов формируется федеральный рабочий план на год, который ежегодно передается Конгрессу США вместе с проектом федерального бюджета.

Каждое министерство готовит годовой отчет об основных результатах и оценке своей деятельности за предыдущий год. Годовой отчет включает сравнение полученных результатов с ожидаемыми итогами, предписанными рабочим планом. В случае несоблюдения запланированных показателей и целей министерство должно объяснить причины и определить график мероприятий, реализация которых обеспечит достижение намеченных целей. В годовом отчете отражены оценки деятельности и ответственность руководителей за достигнутые результаты.

Начиная с 2014 финансового года, в рамках стратегического обзора федеральным властям США необходимо ежегодно оценивать прогресс в достижении стратегических целей социально-экономического развития.

Собственно, система стратегического планирования в США имеет очевидный уклон в сторону регулярного мониторинга, переоценки и корректировки, которые можно рассматривать в динамике возможностей и необходимости работать в определенных условиях. В целом подход к стратегическому планированию в США имеет более деловой, чем бюрократический характер.

Важно отметить, что вопреки сложившемуся стереотипу характеристики системы планирования в США, эта система не ограничивается концептуальными документами и индикативными планами. В настоящее время, по имеющейся информации, в США государство совместно с несколькими сотнями корпораций составляет номенклатурные планы выпуска продукции, имеющие нормативный статус для производителей и предпринимателей. Содержание этих планов имеет закрытый характер.

В ФРГ разработана национальная система стратегического планирования, охватывающая федеральный, региональный и муниципальный уровни.

Одним из основных актов, регулирующих стратегическое планирование в Германии является Федеральный закон о региональном планировании (Raumordnungsgesetz, ROG).

В положениях ROG раскрываются общие цели, концепции и правовые основы, определяющие функции пространственного планирования и ответственность федеральных земель. Основным инструментом пространственного планирования является План регионального развития земли (Landesentwicklungsplan). Кроме того, разрабатывается региональная программа и стратегия социально-экономического развития территории с выпуском плана инвестиционного развития.

После этого готовятся схемы территориального планирования, содержащие меры по инфраструктурному региональному планированию, регламентам зонирования и меры пространственной организации территории.

ФРГ следует Национальной стратегии устойчивого развития «Perspectives for Germany. Our Strategy for Sustainable Development», представленной федеральным правительством в 2002 году на Конференции ООН в Йоханнесбурге. До настоящего времени сделано три полных отчета о ходе реализации стратегии. Несмотря на то, что за это время дважды менялся состав правительства, стратегия сохраняет свою значимость, постоянно совершенствуется и модифицируется.

Стратегическое планирование Великобритании имеет строгое методическое и процедурное основание, закрепленное нормативным актом «Руководство по национальному планированию» (National planning practice guidance).

Руководство по национальному планированию является методическим инструментом, содержащим конкретные инструкции органам управления по составлению государственных планов развития, включает четкое описание порядка разработки документов стратегического планирования, инструментов, процедур и форматов для всех уровней власти.

Директива «Основы национальной политики в области планирования» (The National Planning Policy Framework) определяет политику британского правительства в области планирования. В ней излагаются требования к системе планирования в той мере, в какой это актуально, соразмерно и необходимо.

Предисловие к директиве подчеркивает значимость планирования и отмечает, что эффективная государственная политика должна быть изложена в доступной и простой форме, без обременения ненужными массивами данных. «Упрощенный» подход дает возможность органам управления самостоятельно заниматься планированием развития своего территориального развития без привлечения внешних экспертов, которые зачастую не в состоянии эффективно оценивать ситуацию в регионе.

В целом, этот документ обеспечивает хорошую основу для обсуждения вопросов экономического укрепления, гармонизации национальных, региональных и местных интересов, финансовой поддержки этих процессов и т.д.

Совершенствование системы планирования в Великобритании ориентировано на усиление политических акцентов развития территорий, на обеспечение высокого уровня документов планирования, особенно для региональных и местных сообществ, для установления различных финансовых стимулов и снижения налогов для субъектов экономической деятельности.

В Китае стратегическое планирование играет активную роль в укреплении экономики, а также в формировании рынка в соответствии с потребностями общества. Стратегическое планирование, как основной инструмент долгосрочного экономического успеха Китая, включает: программное планирование, планирование укрупненных инвестиционных проектов, региональное и отраслевое планирование.

Программное планирование предполагает составление комплексной стратегической (долгосрочной) программы социально- экономического развития, имеющей базовое значение для выработки макроэкономической политики и формирования ежегодных отраслевых планов.

Планирование укрупненных инвестиционных проектов осуществляется по видам экономической деятельности, которые трудно осуществлять на основе механизмов рыночной экономики, без государственного вмешательства в решение отраслевых или региональных экономических проблем. Планирование укрупненных инвестиционных проектов (например, строительство железной дороги в Тибете, гидроэлектростанции на реке Янцзы и т.п.), определяет обязанности правительства, совокупность объектов капитального строительства, географическое расположение объектов и необходимое распределение ресурсов.

Отраслевое планирование определяет степень экономической эффективности отраслей промышленности и тенденции системных изменений, учитывает технические и экономические характеристики отраслей, уровень межотраслевой и внутриотраслевой конкуренции, основные тенденции на внутреннем и глобальном рынках.

Региональное планирование заключается в разработке планов регионального экономического и социального развития на уровне уездов и выше. План экономического развития, который формируется на региональном уровне, в целом соответствует параметрам государственных программ в части основных задач и мероприятий отраслевых планов, сопрягается с планами развития соседних регионов, учитывает общую ситуацию в стране и местные условия.

Программно-ориентированное планирование в Китае - это комплексная система документов, состоящая из планов на разных уровнях управления и разной продолжительности - долгосрочных (10-20 лет), среднесрочных (5 лет) и ежегодных.

Порядок формирования экономических планов предполагает перемещение информации «сверху вниз», «снизу вверх» и сочетание этих двух подходов. При подготовке долгосрочных и среднесрочных планов информация движется «вниз дважды, однажды вверх»:

  • - изначально разрабатываются целевые (прогнозные) показатели социально-экономического развития, которые доводятся до сведения отраслевым ведомствам и региональным органам власти;
  • - затем регионы и отрасли представляют вышестоящим органам власти проекты отраслевых и региональных планов, сформированных с учетом целевых показателей;
  • - Государственная плановая комиссия КНР с помощью сложных балансовых расчетов разрабатывает комплексную стратегическую (долгосрочную) программу социально-экономического развития Китая.

Нормативное закрепление и правовое регулирование механизмов решения экономических проблем осуществляется в несколько этапов. Сначала проводится экспериментальная проверка предлагаемых инноваций и механизмов экономической деятельности. В случае положительного результата пилотного эксперимента принимается правительственное решение о его широком внедрении. С учетом накопленного опыта существующие экономические отношения закрепляются законом или иным нормативным правовым актом. Только после накопления положительного опыта на протяжении многих лет ставится задача о внесении изменений в Конституцию.

Разработка государственной программы долгосрочного социально-экономического развития во Франции осуществляется в три этапа, при этом координацию взаимодействия участников ее разработки обеспечивает Генеральный комиссариат планирования Правительства Французской республики.

На первом этапе формируются прогноз развития производства и прогноз национальной безопасности. Первый прогноз определяет основные направления и параметры экономического развития, которые характеризуют рост производства национального продукта в течение длительного периода времени (10 лет) и задают прогнозные индикаторы совокупного спроса. Во втором прогнозе содержатся показатели заключительного года программы, определяются темпы роста основных экономических показателей, а также проверка их совместимости.

Ключевой задачей прогнозирования является не столько обработка статистических данных, сколько предоставление таких указаний государственным органам и бизнес-сообществу, которые отвечали бы их интересам и способствовали бы достижению основных показателей программы. В методическом плане прогнозирование основано на агрегированных динамических моделях (включая межотраслевые балансы производства и распределения), а также на использовании системы национальных счетов.

В 2013 году во Франции вступила в силу стратегия возрождения национальной промышленности «Новая индустриальная Франция» (La nouvelle France industrielle) - программный документ, который включает 34 конкретных плана реконструкции промышленности на основе новейших достижений науки и техники на ближайшие 10 лет, направленные на обеспечение и укрепление конкурентного положения Франции в мировой экономике в условиях сильной глобализации.

Главным приоритетом новой политики является поощрение развития сектора высоких технологий и инноваций. В этом случае, как и в послевоенный период, государство играет роль организатора, координатора и главного инвестора крупных национальных проектов.

Основой новой политики стали полюса конкурентоспособности, которые отражают промышленно-технологические области, специфичные для Франции, объединяющие предприятия, исследовательские центры, учебные заведения в рамках единой стратегии развития.

Анализ перечисленных выше систем стратегического планирования позволяет выявить пять ключевых функциональных критериев их формирования (набор критериев может быть дополнен):

  • - уровень вмешательства государства в экономику, в регулирование рынка труда;
  • - наличие обратной связи между государством, которое формирует стратегические планы, и бизнес-сообществом;
  • - ориентированное планирование (наличие индикативного планирования в системе стратегического планирования);
  • - функциональные критерии, баланс отраслевого и регионального планирования;
  • - уровень участия гражданского общества в стратегическом планировании (особенности «общественного договора», уровень социальной стабильности и согласия).

На основе перечисленных функциональных критериев с учетом значений их весовых коэффициентов в системе государственного управления может быть сформирована типология систем стратегического планирования.

Сочетание функциональных характеристик и конкретных весовых критериев определяет специфические особенности (тип) системы стратегического планирования.

Исходя из разнообразия и веса каждого критерия, можно выделить три типа систем стратегического планирования - «западный», «восточный» и «смешанный».

Система стратегического планирования в Российской Федерации основана на рациональной реализации «смешанного» стратегического планирования.

Рациональное сочетание основных функциональных критериев в «смешанном» типе позволяет повысить эффективность стратегического планирования и нормативное воздействие документов стратегического планирования на деятельность органов власти и бизнес- сообщество в целом.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >