Делопроизводство в советскую эпоху (1917—1991)

С приходом советской власти изменяется система государственных учреждений России. Высшим органом государственной власти становится Всероссийский съезд Советов, а исполнительные функции между съездами выполняет Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Совет народных комиссаров (Совнарком) объявляется Высшим органом управления, а отраслевыми центрами назначаются народные комиссариаты (наркоматы).

Первые годы советской власти отмечены тем обстоятельством, что на смену обученным чиновникам приходят безграмотные рабочие и солдаты, комиссары, не знающие бюрократической работы, в силу чего культура работы с документом резко падает. Образец документа первых лет Советской власти приведен на рис. 1.11.

Молодая советская власть ищет новые формы организации делопроизводства, которые отвечали бы ее задачам.

Для разрешения возникшей ситуации издаются декреты, регламентирующие порядок законотворческой деятельности1. Правила оформления официальных советских документов были определены в постановлении СНК от 02.03.1918 «О форме бланков государственных учреждений»; порядок использования печатей декретами ВЦИК и СНК от 06.07.1922 «О порядке пользования печатями с государственным гербом». Постановление Совета Рабочей и Крестьянской Обороны от 08.12.1918 «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты» было направлено на сокращение потока документов и предписывало заменить переписку переговорами по телефону (использование телефонограмм), изъять из документов фразы учтивости и использовать для переписки половинчатый формат, а также установить контроль за всеми распорядительными документами. Всем советским учреждениям вменялось в обязанность исполнять постановления и распоряжения центральной власти точно и беспрекословно. Ту же цель преследовал Декрет «Об упрощении делопроизводства и переписки в советских учреждениях», подготовленный в декабре 1918 г. совещанием по вопросу упрощения делопроизводства в советских учреждениях при Юри- сконсульском отделе Наркомата госконтроля.

В последующие годы продолжается законодательное регулирование делопроизводства. В 1920-е годы оно касается в основном

1 Декрет СНК от 30.10.1917 «О порядке утверждения и опубликования законов», от 18.11.1918 «О времени вступления в силу узаконений и распоряжений правительства».

Докладная записка, напечатанная на пишущей машинке

Рис. 1.11. Докладная записка, напечатанная на пишущей машинке

вопросов документирования. Так в Основном Законе СССР — Конституции (1924 г.) уточняются виды документов, которые издают органы государственной власти и управления; регламентируется порядок их издания. Декретами1 ВЦИК было установлено право национальных республик и областей вести делопроизводство в государственных органах на национальных языках, но документы, направляемые за пределы республики, требовалось составлять на двух языках: русском и национальном или только на русском языке[1] [2].

В 1920—1930-е годы возникает массовое движение за научную организацию труда (НОТ), которое распространяется на сферу управленческого труда (НОУТ), делопроизводство. Созданный в 1923 г. при коллегии Наркомата Рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) Совет по научной организации труда (Совнот) был призван координировать все научные разработки в этой области.

Для ведения практических работ в учреждениях на договорных началах в 1925 г. при НК РКИ СССР создается акционерное общество — Государственного бюро организационного строительства (Орг- строй). Главным направлением деятельности Оргстроя была рационализация делопроизводства. Для проведения подобной работы требовались научные разработки и теоретическое осмысление, поэтому в помощь Оргстрою в 1926 г. при НК РКИ создается институт техники управления (ИТУ). Таким образом, во второй половине 20-х — начале 30-х гг. Институт техники управления совместно с Оргстроем работают над проблемой совершенствования советского государственного аппарата. Научные методики обследования и совершенствования делопроизводства, разработанные ИТУ, Оргстрой внедрял в деятельность учреждений. В указанный период была разработана методика, получившая название методики «организационного проектирования». Она включала в себя: метод непосредственных наблюдений, методы опроса (интервьюирования), анкетирования, фотографии, самофото- графии рабочего дня, хронометража и т.д., которые и в настоящее время применяются при проведении рационализаторских работ по документационному обеспечению управления.

В 1931 году ИТУ разработал проект «Общих правил документации и документооборота», посредством которого предполагалось установить единые правила делопроизводства в общесоюзном масштабе. Это была первая попытка создания единой системы делопроизводства, чтобы в дальнейшем на базе «Общих правил...», могли бы разрабатываться инструкции по делопроизводству для каждого советского учреждения и предприятия. Однако в 1932 г. ИТУ закрывают1, и указанные «правила», несмотря на прогрессивность и потребность в них, предаются забвению.

С середины 1930-х гг. научные и оргпроектные работы прекращаются, и в истории делопроизводства начинается длительный период ведомственного регулирования работы с документами.

В Конституции 1936 г. продолжается тенденция, наметившаяся в 1920-х гг., законодательной регламентации вопросов документирования. В ней была закреплена иерархия управленческих документов, т.е. установлено соответствие видов распорядительных документов издающим их органам власти и управления, а также учреждениям, организациям, предприятиям.

В 1943 году Главное архивное управление СССР (далее — Главархив) в очередной раз пытается создать единые нормы в работе с официальными документами, подготовив проект Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий СССР, однако по ряду причин проект снова не утверждается. В том же году издан первый Перечень типовых управленческих документов, установивший сроки их хранения[3] [4]. Перечень стал основой экспертизы ценности документов и в делопроизводстве, и в архиве.

В 1959 году советское правительство вновь ставит задачу разработки в стране единой государственной системы делопроизводства для учреждений и предприятий на основе «механизации», т.е. широкого использования технических средств. Головной организацией для проведения этой важнейшей работы назначается Главархив1, что было оговорено в постановлении Совета Министров СССР от 25.07.1963 «О мерах по улучшению архивного дела в СССР»[5] [6]. В 1966 году разработка Единой государственной системы делопроизводства была включена в пятилетний план развития народного хозяйства страны. В том же году для форсированной разработки ЕГСД при ГАУ СССР создается Всесоюзный научно-исследовательский институт докумен- товедения и архивного дела (ВНИИДАД).

В этот же период начинается решение вопроса о подготовке кадров: в ряде средних школ с 1962/63 учебного года начата подготовка учащихся по специальности «Делопроизводство». В 1964 году в Московском государственном историко-архивном институте (МГИАИ) был открыт первый в СССР факультет государственного делопроизводства (ФГД), готовящий специалистов с высшим образованием для работы по документационному обеспечению управления[7].

С этого времени ВНИИДАД разрабатывал нормативно-методическую базу делопроизводства, ФГД (в настоящее время — факультет документоведения и технотронных архивов РГГУ) готовил специалистов для работы с документами.

В 1973 году Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД) была одобрена Комитетом по науке и технике СССР. Основные положения ЕГСД — это научно упорядоченный комплекс правил, нормативов, рекомендаций, определивших и регламентировавших организацию делопроизводственных процессов в учреждениях, организациях, предприятиях СССР. Ее главная цель — усовершенствовать на единой основе организацию делопроизводства путем внедрения единых форм и методов работы с документами. В ЕГСД были установлены правила составления и оформления организационно-распорядительных документов, даны рекомендации по организации работы с документами, определены основы научной организации труда делопроизводственного персонала с применением средств механизации.

Впервые за прошедшие десятилетия была создана комплексная система делопроизводства, носившая общегосударственный характер.

На базе ЕГСД разворачиваются оргпроектные работы по внедрению ее положений в конкретные организации. Эту деятельность осуществляют ВНИИДАД и научно-исследовательский сектор, созданный при Московском государственном историко-архивном институте.

В 1988 году руководство Главархива СССР утвердило ее вторую редакцию, названную Единой государственной системой документационного обеспечения управления (ЕГСДОУ)[8]. В 1991 году ЕГСДОУ была преобразована в государственную систему документационного обеспечения управления (ГСДОУ).

Параллельно с разработкой общих правил делопроизводства с 1970-х гг. ведется работа по унификации и стандартизации состава и правил оформления управленческой документации. Организационно-распорядительная документация (ОРД) была также охвачена этой деятельностью. В 1972 году были введены в действие два ГОСТа: 1) ГОСТ 6.38—72. Система организационно-распорядительной документации. Основные положения и ГОСТ 6.39—72. Система организационно-распорядительной документации. Формуляр-образец. В связи с разработкой унифицированной системы организационно-распорядительной документации (УСОРД) эти ГОСТы были в 1978 г. утверждены в новой редакции и в 1990 г. переработаны и объединены в ГОСТ 6.38—90. Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов. Указанный объединенный стандарт установил состав реквизитов, правила их оформления и расположения на документе, виды бланков и требования к текстам документов и документам, изготавливаемым с помощью печатающих устройств.

Отдельным направлением совершенствования работы с документами стала унификация (т.е. приведение к единообразию) терминологии, применяемой в делопроизводстве и архивном деле. Толкование терминов стало однозначным вследствие введения ГОСТа 16487—70. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (переработан в 1983 и 1998 гг.). Единая терминология позволяет однозначно воспринимать как нормативно-методические документы, так и специальную литературу. Официальные термины используют и при разработке локальных нормативных документов в любой организации.

Внедрение средств вычислительной техники в сферу управления в 1970-х гг. положили начало разработкам автоматизированных систем управления (АСУ). Внедрение АСУ потребовало в свою очередь унификации документов. В середине 1970-х гг. были утверждены первые унифицированные системы документации (УСД). УСД складываются из документов, оформляющих определенные задачи управления. Полный перечень УСД дан в Общесоюзном классификаторе управленческой документации (ОКУД)1, изданном в 1978 г.[9] [10]

В указанный период времени также ведутся работы по классификации документной информации, воплощением которой стала разработка общесоюзных классификаторов (помимо ОКУД) по различным направлениям деятельности. Так, для нужд кадрового делопроизводства был разработан классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов; для сферы высшего образования — классификатор специальностей по образованию; для целей учета — классификатор предприятий и организаций; для финансовой деятельности — классификатор валют и т.д. Указанная работа сопровождалась разработкой системы кодирования для единиц информации.

В 1980-е годы переработана нормативно-методическая база по вопросам хранения документов в делопроизводстве и архиве. В 1986 году изданы «Основные правила работы ведомственных архивов», в которых были изложены правила хранения документов, формирования документов в дела, проведения экспертизы их ценности, учета и комплектования архива. В 1989 году был издан «Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств, учреждений, организаций и предприятий, с указанием сроков хранения», который также явился практическим пособием для каждой делопроизводственной службы при организации хранения документов.

Научный подход к задачам делопроизводства отразился в разработке в 1980-е годы нормативов времени на делопроизводственные операции. На основе установленных формул трудозатрат можно было рассчитать количественный состав работников делопроизводственной службы. Основанием для этого служили вышедшие в 1988 г. Укрупненные нормативы времени на работы по делопроизводственному обслуживанию и Единые нормы времени (выработки) на машинописные работы, разработанные Центральным бюро нормативов по труду Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам.

Таким образом, развитие делопроизводства в 1970—80-е гг. явилось основой для постановки делопроизводства в Российской Федерации.

Рассмотренный этап истории делопроизводства характеризуется прежде всего стремлением к унификации и стандартизации управленческой документации, разработке единых общегосударственных правил делопроизводства.

С 1990-х годов в России начинается активное создание негосударственных организаций (закрытые и открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, унитарные предприятия и другие). В большей части этих организаций делопроизводство создавалось заново, что потребовало значительно большего количества специалистов, могущих организовать и поддерживать документационное обеспечение компании на достойном уровне.

С начала 1990-х гг. в Российской Федерации стала развиваться законодательная и нормативная база, которая установила новые требования к документационному обеспечению управления.

Требования действующих законодательных актов к документам и организации работы с ними изложены в соответствующих разделах учебника.

  • [1] Все первые документы советской власти — декреты.
  • [2] Декрет ВЦИК от 14.04.1924 «О мерах по переводу делопроизводства государственных органов в национальных областях и республиках на местные языки» //СУ РСФСР. 1924. № 41. Ст. 391; Декрет ВЦИК от 22.12.1924 «О переводе делопроизводства на соответствующие местные языки в автономных республиках и областях» //СУ РСФСР. 1925. № 3. Ст. 20; Декрет ВЦИК от 05.10.1925 «О переводе на русский язык делопроизводственных бумаг, направляемых с мест в Президиум ВЦИК» //СУ РСФСР. 1925. № 71. Ст. 317.
  • [3] ИТУ закрывают потому, что в этот период в советском государстве все большенабирает обороты административно-командная система, а Институт пропагандирует научные методы. Разница подходов и приводит к закрытию с обвинением в адрес института в некритическом использовании «буржуазных» методов. Подробнее о деятельности ИТУ и причинах его ликвидации см.: Додонова М.И. Советская литература второйполовины 1920-х — начала 1930 годов о теории и практике делопроизводства // ТрудыМГИАИ. Т. 31. Вып. 1. М., 1975. С. 99—110; История делопроизводства в СССР: учеб,пособие. М., 1974. С. 105—113; Кузнецова Т.В., Подольская И.А. Методические разработки Института техники управления по рационализации делопроизводства // Делопроизводство. 2002. № 2. С. 75—81.
  • [4] Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельностиучреждений, организаций и предприятий СССР, 1943 (переиздан в 1957 г.).
  • [5] В конце 1950-х — начале 1960 гг. все большее внимание вопросам делопроизводства начинает уделять Главное архивное управление при Совете Министров СССР.Это было связано с тем обстоятельством, что в Положении о Государственном архивномфонде Союза ССР (1958 г.) предусмотрено право контроля со стороны архивных учреждений за постановкой документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий.
  • [6] Собрание постановлений Правительства СССР. 1963. № 5. Ст. 159.
  • [7] До начала 1990-х гг. МГИАИ остается почти единственным вузом по подготовке таких кадров.
  • [8] С этого времени понятие «делопроизводство» обозначается и термином «документационное обеспечение управления» (ДОУ).
  • [9] Унифицированная система плановой документации, унифицированная системаорганизационно-распорядительной документации, унифицированная система первичной учетной документации, унифицированная система расчетно-денежной документации, унифицированная система финансовой, первичной и отчетной бухгалтерскойдокументации бюджетных учреждений и организаций, унифицированная система отчетно-статистической документации.
  • [10] Переиздан в 1995 г. как общероссийский.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >