Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право
Посмотреть оригинал

НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ОТНОШЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Россия — федеративное государство. В ведении Российской Федерации находятся внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения, вопросы войны и мира, природопользования, охраны окружающей среды. Каков объем полномочий субъектов РФ в этой сфере?

В соответствии с Федеративным договором, Конституцией РФ, природоресурсным и природороохраным законодательством России, осуществляется правовое регулирование этих отношений субъектами Федерации, если они не отнесены к компетенции Российской Федерации.

Следует сделать вывод о том, что субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом социально-экономических и иных осо- бен-ностей регионов.

Важным обстоятельством при регулировании экологических отношений субъектами Российской Федерации является понятие территории. Территория любого государства определяется в качестве основополагающего признака, определенного пространства, над котором распространяется суверенитет и власть органов государства. Вместе с тем понятия «территории» и «земли», «недр», «вод» в экологическом праве имеет иное значение. Территория государства в большей степени имеет значение международно-правового характера земельного, чем экологического. Обычно под территорией понимается все пространство, включая поверхность земли, недра, воздушное пространство и территориальное море. Все они имеют свои юридические признаки, регламентирующиеся в природоресурсном и природоохранном законодательстве.

К примеру, море и их отдельные части определены в Водном кодексе РФ (ст. 5). Недра определены в Федеральном законе о недрах. Другие объекты природы также определены в соответствующем отраслевом законодательстве.

Основной базой для нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации по природопользованию и охраны окружающей среды являются Конституции в республиках Российской Федерации, Уставы, принимаемые представительными законодательными органами власти субъектов Российской Федерации, характерны для республик, Москвы, Санкт-Петербурга, областей, краев и автономий.

Издание нормативных правовых актов по регулированию экологических отношений в субъектах Федерации осуществляют как органы законодательной, так и исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией РФ пунктами «в» и «д» ст. 72 вопросы земельного, водного, лесного, горного законодательства, а также вопросы об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

По указанным вопросам могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и соответствующие акты президентов республик, входящие в состав Российской Федерации и глав администраций субъектов Федерации. Известно, что ст. 71 Конституции РФ относит к предмету ведения РФ федеральную государственную собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; федеральные налоги и сборы (в том числе экологические); федеральные энергетические системы, ядерную энергетику, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и пути сообщения, деятельность в космосе; производство ядовитых веществ и порядок их использования; определение статуса и защиту территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; уголовное и гражданское законодательство; метеорологическую службу, стандарты, геодезию и картографию; федеральную государственную службу.

Конституция РФ (ст. 72) включает следующие требования к субъекту Федерации: обеспечение законности правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, охрана памятников природы; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; выполнение административного, земельного, водного и лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды, законодательства о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Координация международных и внешних политических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации определяются органами законодательной власти Российской Федерации и ее субъектами.

В любом случае Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, несомненно, имея конституционные основания, так или иначе, внедряться в предмет ведения субъектов Федерации.

Издавая нормативные правовые акты по регулированию природопользования и охраны окружающей среды, субъекты Российской Федерации учитывают политические, социально-экономические, природно-климатические,(«зеленая экономика»), национальные особенности регионов. Принимаемые нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам. В случае обнаружения такого противоречия между федеральными законами и актами, изданными в субъектах Федерации, действует федеральный закон. Это связано с тем, что в государстве должно быть обеспечено единообразное применение законодательства и второе — это обеспечение правопорядка в стране. В случаях возникших противоречий между законами федерального значения и нормативными правовыми актами субъекта РФ, принятыми по отдельны экологическим объектам, то как правило, применяются акты субъекта РФ(п.6 ст. 76 Конституция РФ). Действующие в Федеральном собрании РФ палаты осуществляют только организационные функции и не вправе издавать акты нормативного правового характера.

Законодательные органы субъектов РФ в соответствии с ч. 2. ст. 5 Конституции РФ и на основе соответствующих конституций и уставов субъектов Федерации издают законы, постановления и решения.

Перечень источников экологического права субъектов РФ довольно широк. Начиная с принятия законов об охране окружающей среды во многих республиках, областях, краях и автономии заканчивая законами об особо охраняемых природных территориях, и экологическими программами в целом осуществляют регулирование природопользованием и охраной окружающей средой. Так, более конкретные законы были приняты в Свердловской области (от 9 января 1998 г.), Челябинской (от 2 февраля 2000 г.) — «Об экологическом мониторинге», «О радиационной безопасности», Закон Челябинской области от 28 августа 2003 г. «О земельных отношениях»[1].

Наибольшее количество принятых законов в республике Башкортостан (около 30), в том числе не имеющие подобных актов на уровне Федерации. Так, в Татарстане и в Башкортостане приняты законы «О растительном мире», в Москве — Законы «О защите зеленых насаждений».

Вместе с тем принятые законодательные акты субъектами РФ по существу воспроизводят Федеральные законы без специфических особенностей региона (Законы об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территорий, об охране животного мира и др.). В целом, характеризуя федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации следует отметить общие недостатки. Они вытекают, прежде всего, из природоресурсного законодательства. В кодексах Российской Федерации не четко сформулированы принципы природопользования по отдельными видами объектов природы и охраны окружающей среды между Федераций и субъектами Федерации. К примеру, непонятно кем и как осуществляется охрана атмосферного воздуха, кто должен из органов исполнительной власти нести ответственность за загрязнение воздушного бассейна в городах и других поселениях. Не решен вопрос на уровне субъектов Федерации о правовой охране и использовании животного мира. В частности, когда речь идет о больных и раненных животных и передача их в специальные службы.

Так, законы «О землеустройстве» и «Об экологической экспертизе» Красноярского края не представляют собой никакой теоретической и практической ценности, поскольку воспроизводят основные положения федеральных законов.

Для эффективной работы регионального законодательства необходимо улучшить их качество и избежать повторений, шаблонов и противоречий законов на Федеральном уровне. Большинство ученых юристов, политиков и практиков отмечают, что вопрос о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов является одним из самых сложных как в конституционном праве, так и в жизни государства.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с управлением природопользования и охраной окружающей среды определяются в соответствии с федеральным законодательством (ст. 7 Закона «Об охране окружающей среды»);

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ[2] «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3], в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также вопросы, находящиеся в поле зрения населения. Как известно, к органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

К полномочиям местного значения городских, сельских поселений относятся: участие в организации деятельности по сбору (в том числе по раздельному сбору) и транспортированию твердых промышленных и бытовых отходов. К обязанностям местного самоуправления относятся: организация мероприятий между поселениями в сфере охраны окружающей среды; организация утилизации необезвреженных и не переработанных бытовых и промышленных отходов. Это значит необходимо принимать участие местным органам в деятельности по обработке, утилизации, и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных образований.

Таким образом, объектами управления органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды являются: муниципальная собственность; муниципальные земли; обособленные водные объекты, общераспространенные полезные ископаемые; муниципальные предприятия, организации; внебюджетные фонды; налоги и другие платежи за пользование недрами; платежи за землю, местные налоги и сборы, местные штрафы за нарушение государственных актов и актов органов местного самоуправления; внешнеэкономическая деятельность органов местного самоуправления.

Система управления охраны окружающей среды должна позволить в полной мере реализовать органами местного самоуправления полномочия по вопросам, отнесенным законодательством к их предметам ведения.

Определяя компетенцию органов местного самоуправления в области землепользования, следует обратиться к статье 6 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В п. 2 указанной статьи к вопросам местного значения относятся: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, осуществление контроля за использованием земель на своей территории, а также принятие участия в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

В связи с этим земельные участки могут передаваться в постоянное (бессрочное) пользование (ст. 20 ЗК РФ).

Основными полномочиями органов местного самоуправления являются в области землепользования изъятие земельных участков для муниципальных нужд, либо общественных надобностей. Местные органы самоуправления определяют порядок землепользования и застройки поселений; занимаются разработкой и реализацией местных программ использования и охраны земель (ст. 11 ЗК РФ). Осуществляют другие полномочия, вытекающие из земельного законодательства РФ, в частности, выполняют функции земельного контроля на своей территории (ст. 72 ЗК РФ). Определенные права органов местного самоуправления по использованию земель городов и иных поселений закреплены в ряде статей Градостроительного кодекса РФ (ст. 18, 19, 20), а также в области недропользования.

Так, в соответствии с Федеральным законом «О недрах» (в ред. от 1 января 2014 г.), местные органы самоуправления наделены следующими правами: принимают участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения при использовании недр; принимают решение о предоставлении разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения; право приостанавливать работы, связанные с пользованием недр на земельных участках в случае нарушения положений Федерального закона «О недрах», осуществляют контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объекты промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей и населению, причинить вред окружающей среды. Часть добытых из недр полезных ископаемых могут находиться в муниципальной собственности. Аналогичные права органов местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды закреплены в Лесном кодексе РФ (ст. 84), в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» (ст. 46), в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 7, 19, 68). Вместе с тем в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» в ст. 18 следовало бы закрепить обязанности и степень участия органов местного самоуправления в регулировании выбросов вредных веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления.

Сегодня произошли определенные изменения в законодательстве, регулирующие деятельность органов местного самоуправления. Так, Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 136-Ф31 внес дополнительные виды муниципальных образований (городской округ с внутригородским делением и внутригородской район), а также понятие двухуровневой системы местного самоуправления (МСУ), где основанием являются районные думы, где депутаты избираются населением на данной территории и далее определяется из состава делегируемых представителей глава муниципалитета. Сити — менеджер назначается по конкурсу, но не менее половины членов конкурсной комиссии должны быть рекомендованы губернатором. Это означает возможность населению работать вместе с администрацией, а с другой стороны осуществлять более четкий контроль правительством субъекта РФ за исполнением своих обязанностей муниципальных органов. Сегодня большинство конфликтов возникает между губернаторами и местными органами власти, при этом правительство субъектов Федерации не несет ответственности за плохую работу муниципальных образований (города или поселка). Вместе с тем эти поправки не решают проблем, связанных с охраной окружающей среды, а именно уборка улиц, озеленение, ремонт дорог и тротуаров, водоснабжение и т.д., если не изменить финансирование, которое сегодня определяется по остаточному уровню. В связи с этим необходимо решать вопросы, — какими источниками доходов будут наделены муниципальные образования в рамках двухуровневой системы. Сегодня действующая система налогообложения по существу лишила местные органы власти стимула зарабатывать деньги больше, чем они имеют. Ведь сегодня 90% муниципальных образований живут за счет доноров (дотационные). Поэтому следует перестроить налоговую, бюджетную системы, а не пытаться изменить ее оболочку. Дополнительные вливания (64млр. рублей в 2016 г.) на финансирование бюджетов недостаточно. Эти деньги

‘СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1562.

не смогут решить назревшие проблемы в деятельности муниципальных образований. Известно, что основной бюджет образующий налог для муниципальных образований — это налог на доходы физических лиц. Федеральный закон не устанавливает размеры нормативов отчислений для всех. Это прерогатива правительства субъекта Федерации, устанавливающего отчисления в бюджет муниципальных образований в пределах от 15% до 40% НДФЛ. Как правило, законодательство на региональном уровне определяют нижнюю планку налога, важным являются налоги на землю и административные штрафы, которые пополняли бы бюджет муниципальных образований. Однако указанные статьи по взиманию налогов закреплены за субъектами Федерации. Из них многие суммы могли пойти на реализацию программы сбора и утилизации твердых бытовых отходов (ТБО), строительство новых полигонов, рекультивацию старых площадей, а также создать европейскую систему сбора мусора, модернизировать деятельность ЖКХ, направленные на охрану окружающей среды.

Возможностей заработать у городов и районов предостаточно, но для этого законодательно надо закрепить это право — зарабатывать самим. То есть, необходимо отработать механизм взаимодействия с инвесторами, включая несколько городов. Здесь должна быть заинтересованность у муниципальных образований в заработанных деньгах, которые остались бы у них.

На практике получается обратная картина, чем больше заработают муниципальные образования, тем больше они отдают субъектам Федерации, а затем просят деньги на свои нужды.

Сегодня необходимо устранить нормативные и правовые акты, мешающие нормальной и эффективной деятельности органов местного самоуправления в рамках двухуровневой системы для новых типов муниципальных образований — городской округ с внутригородским делением на внутригородской район. В этом заключается главная новелла закона. С этой целью следует проанализировать экологическое, природоресурсное, природоохранное, земельное, водное, лесное законодательство, с целью приведения его в соответствие с деятельностью органов местного самоуправления. Для улучшения деятельности органов местного самоуправления должны проводиться выборы в них не по партийному списку, а по гражданскому. Возможно, это повысит ответственность власти за нарушение Устава. Таким образом, местные органы самоуправления осуществляют нормотворческую деятельность на федеральных законах: Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона «Об охране окружающей среды», Устава субъектов Российской Федерации,

Уставы муниципальных образований, принятые и вступившие в силу нормативные акты обязательны для исполнения всеми индивидуальными предпринимателями и иными хозяйствующими субъктами, осуществляющие управленческие функции, находящиеся на территории муниципального образования и отграничивающиеся от других органов местного самоуправления.

Аналогичные правомочия предоставлены в сфере принятия нормативных правовых актов местным органам самоуправления городского округа. К источникам экологического права следует отнести санкционированные обычаи, которые присущи территориям где сохранены народные традиционные промыслы, охотоведения, животноводство и рыболовство. Такие территории как Дальний Восток, Крайний Север, Закавказье, Алтай и др. К примеру, оленеводство на Крайнем Севере осуществляется на традиционной основе бытового хозяйства и сложившего уклада жизни народностей, проживающих на обживших территориях. Существующее сегодня законодательство закрепляет обычаи малочисленных народностей и национальностей страны.

  • [1] Южноуральская панорама. 2003. 11 сентября.
  • [2] СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.
  • [3] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
 
Посмотреть оригинал
 

Популярные страницы