ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ВЛАСТИ КАК ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА

Регулирование институтом президентской власти процессов и институтов экономической жизни отчетливо прослеживается на примерах большинства республик Африки, Латинской Америки, Соединенных Штатов и некоторых республиканских государств Европы и Азии.

У президентов большинства республиканских государств нет специальных, оговоренных в конституционных актах экономических полномочий. С этой точки зрения Аргентина не отличается от США, Мексика — от Франции, Швейцария — от Польши. Но такие конституционно закрепленные полномочия главы республиканского государства, как руководство правительством, назначение и увольнение министров и чиновников, общие (ежегодные) и специальные послания к нации и (или) к парламенту дают основания судить об институте президентской власти как об одном из экономических институтов публичной власти.

По широкому кругу экономических вопросов президенты разных стран издают подзаконные нормативные акты. Это приказы, распоряжения, прокламации (Египет, Мексика, Польша, США, Танзания, Филиппины, Чехия), ордонансы (Гвинея, Конго, Мали, Мозамбик, Франция), декреты (почти все латиноамериканские республики). В целом ряде республиканских государств — Бразилии, Индонезии, Колумбии, Пакистане, Сомали, Эфиопии, Южной Корее — глава государства пользуется конституционно закрепленным правом издавать «временные акты». Они имеют силу закона, не могут быть отменены законодательным органом или оспорены в суде.

Главы государств многих латиноамериканских государств обладают исключительным правом вносить в парламент законопроекты о создании, реорганизации и круге полномочий министерств и ведомств. А по конституциям Венесуэлы, Колумбии, Мексики, Уругвая,

Перу президенту могут быть в установленном конституциями порядке делегированы любые, следовательно и экономические, полномочия палат высшего органа законодательной власти.

В Бразилии из всех институтов публичной власти только президент республики обладает исключительным правом предлагать законопроекты, регулирующие порядок управления федеральными территориями. Как известно, в их пределах находится большая часть природных богатств страны, поэтому подобные акты президентской власти с неизбежностью имеют главным образом экономическое содержание.

Как было сказано выше, в президентских и смешанных республиках, преобладающих на правовой карте мира, главы государства назначают и увольняют глав экономически ведомств — министерств, комитетов, бюро, управлений (см. ниже). И если в Бразилии, Индии, Румынии, Словакии, США, Чили президент делает это с согласия верхней палаты законодательного органа, то в Пакистане, Франции, Хорватии, Южной Корее, а также в большинстве латиноамериканских государств — самостоятельно и бесконтрольно (другими словами, в одностороннем порядке).

Практически во всех государствах Африки и Латинской Америки президент назначает не только руководителей, но и всех членов высших контрольно-ревизионных государственных институтов. По конституции Индии (ст. 509) глава государства наделен правом на объявление «чрезвычайного положения в области финансов» в любое время.

Из собственного нормотворчества зарубежных президентов в экономической сфере нам полезно также обратить внимание на содержание и последствия некоторых ордонансов президентской власти Французской Республики.

Приобрели известность ордонансы консервативно-националистического президента Франции Ш. де Голля, изданные в 1959—1967 гг. Их предметом было распределение части корпоративных прибылей между рядовыми работниками фирм (независимо от их обладания акциями фирм). Ордонансы были изданы президентом вопреки возражениям большинства депутатского корпуса обеих палат Национального собрания, вразрез с мнением Совета министров и высшего чиновничества. Причем первый из ордонансов имел рекомендательный характер — его нормы не были наделены обязательной силой. Фактически глава государства предлагал владельцам предприятий («патронату», по французской терминологии) провести экономический эксперимент. Подавляющее большинство предпринимателей уклонилось от выполнения рекомендации. Положения второго ордонанса, изданного президентом после восьмилетней паузы, имели уже обязательную силу. Эксперимент таким образом был трансформирован в часть экономической политики.

Плоды применения данных ордонансов де Голля оказались многообразными. К 1980-м годам на большинстве предприятий Франции ощутимо укрепилась трудовая дисциплина — стало меньше прогулов, опозданий, преждевременных уходов с рабочего места. Примечательно, что для этого не понадобилось ужесточения норм административного и трудового права или дополнительных пропагандистских усилий. Не менее существенным позитивным последствием применения ордонансов стало сокращение общего количества забастовок, уменьшение их протяженности во времени и ожесточенности стачечников. В итоге, во-первых, был отмечен рост прибылей частного капитала. Во-вторых, этот рост сочетался с одновременным увеличением среднестатистических доходов рабочих и служащих. В-третьих, статистика и социология зафиксировали развитие инициативы на рабочем месте и увеличение выработки в расчете на одного занятого. Еще одним положительным фактом явилось сохранение качества французских товаров и услуг на прежнем высоком уровне.

Профессиональный военный Шарль де Голль не был экономистом ни по образованию, ни по роду деятельности. Однако он принес немалую пользу экономике Франции.

Старый политический оппонент авторитарно мысливших дегол- левцев — социалист Ф. Миттеран, заняв пост президента Франции, после бесплодных споров с Национальным собранием, высшим чиновничеством и деловой элитой на тему о способах обуздания инфляции тоже прибегнул к «деголлевскому варианту» — ордонансам экономического содержания (1986—1988). Издав в обход Национального собрания серию ордонансов о сдерживании цен на продукты питания и другие товары массового спроса, Миттеран добился снижения темпов роста дороговизны, высоких при его предшественнике — консервативном президенте В. Жискар д’Эстене, считавшем необходимым действовать в согласии с волей большинства Национального собрания и мнением бизнес-сообщества.

В Соединенных Штатах президент-демократ Дж. Кеннеди, получив аналитические материалы о пагубных последствиях нарастания инфляции, блокировал подзаконным актом — исполнительным приказом 1962 г. объявленное металлургической корпорацией «Юнайтед стил» (одним из крупнейших на земном шаре производителей стали) повышение отпускных цен на продукцию. Обычно подобные «вынужденные меры» какой-либо из корпораций частного права вызывают на рынке цепную реакцию в виде общего повышения цен, неминуемо сокращающего массовый платежеспособный спрос. Имевший обязательную силу акт президентской власти вызвал сильное недовольство значительной части бизнес-сообщества и всех приверженцев частной инициативы, но не был ни обесценен резолюцией Конгресса, ни оспорен в судах и надолго отсрочил наступление очередного витка инфляции в Северной Америке.

Нельзя не отметить, что обширным нормотворчеством по экономическим вопросам прославились многие американские президенты. Среди них численно преобладают политики-демократы — В. Вильсон, Ф. Рузвельт, Г. Трумен, Дж. Картер, У. Клинтон. Впрочем, присутствуют в этом перечне и некоторые деятели республиканской партии Среди них выделяются А. Линкольн, Р. Рейган и Дж. Буш- старший.

Разница между подходом руководства двух указанных партий к проблемам хозяйственного развития страны существенна. Давно замечено, что при правлении демократов институт президентской власти США обычно нацелен на этатистские реформы — активизацию прямого государственного регулирования экономических процессов и на расширение его сферы, тогда как при президентах-республикан- цах данный институт публичной власти обычно настроен на контрреформы — общее или частичное свертывание регулятивных функций институтов федеральной власти, что подтверждают некоторые планы и действия Д. Трампа.

Остановимся подробнее на некоторых американских президентских инициативах в экономической сфере. Все они были закреплены актами Конгресса, нормы которых впоследствии уточнялись подзаконными актами исполнительной власти.

Образование министерства сельского хозяйства 1862 (Линкольн) Распределение земельных участков (гомстедов) 1862 (Линкольн) Образование Федеральной резервной системы 1913 (Вильсон) Введение федерального подоходного налога 1916 (Вильсон) Создание Администрации фермерского кредита 1933 (Рузвельт) Создание Администрации восстановления промышленности 1933 (Рузвельт)

Образование Администрации долины Теннесси 1936 (Рузвельт) Создание Экономического совета 1950 (Трумен)

Учреждение Совета национальных приоритетов 1971 (Никсон) Программы развития сельских сообществ 1972, 1981 (Никсон, Рейган)

Контроль над ценами на нефть и газ 1974 (Форд)

Внедрение и ужесточение стандартов экономии энергии 1975, 1977, 1989 (Форд, Картер, Буш-старший)

Создание министерства энергетики 1977 (Картер)

Упразднение Министерства энергетики и снятие контроля над нефтеценами 1985 (Рейган)

Начало созыва бюджетных совещаний двух уровней власти 1987 (Рейган)

Закон о сбалансированном бюджете 1987 (Рейган)

Закон о контроле над бюджетом 1990 (Буш-старший)

Закон о результативности работы государства 1993 (Клинтон) Закон об управленческой реформе 1994 (Клинтон)

Закон об упорядочении федеральных закупок 1994 (Клинтон) Закон об улучшении управления финансами 1996 (Клинтон) Воссоздание министерства энергетики 1996 (Клинтон)

Закон о сбалансированном бюджете 1997 (вторая редакция) (Клинтон)

Закон о сбалансированном бюджете 2006 (третья редакция) (Буш- мл адший)

Закон о национализации домостроительных корпораций 2008 (Буш-мл адший)

Закон о восстановлении экономики 2009 (Обама)

Закон о реформе финансового регулирования 2014 (Обама)

Один лишь беглый перечень этих инициатив указывает на пристальное внимание института президентской власти к экономическим процессам и на серьезное влияние, которое акты президентов способны оказывать на состояние и перспективы экономического развития страны. Из истории известны без преувеличения громадные экономические и социально-политические последствия гомстед-акта и акта о министерстве сельского хозяйства, принятых Конгрессом по настоянию сторонников президента Линкольна. Среди этих последствий — качественное сокращение доли неимущих (люмпен-пролетариев) в структуре народонаселения, значительное расширение доли наиболее надежного налогоплательщика — «среднего класса» (собственников), расцвет сельской экономики США, благоустройство сельских районов (см. также главу 3).

Необходимо подчеркнуть, что в конституционном механизме США у нормотворчества (в том числе экономического) президентской власти имеются весомые противовесы: верховенство Конгресса в законодательной сфере и обширные полномочия судебной власти. Ведь несмотря на сильные тенденции к укреплению позиций исполнительной власти на протяжении XX—XXI вв., все издаваемые президентом США нормативные акты (в отличие от латиноамериканских или африканских республик) по-прежнему не могут иметь силы закона. И если указанные акты изданы президентом не на основании принятых ранее статутных актов Конгресса, они могут быть: 1) обесценены позднейшими резолюциями палат Конгресса; 2) приостановлены судом; 3) аннулированы судебными решениями как несовместимые с конституцией.

Известны прецеденты подобного рода, в частности, касавшиеся ряда инициатив президентов Ф. Рузвельта и Дж. Картера. Например, стоило обозначиться в свое время признакам выхода экономики страны из Великой депрессии 1930-х гг., как акты об Администрации восстановления промышленности и об Управлении трудовых отношений, вызывавшие раздражение и противодействие всех поборников свободы бизнеса, а также оппонентов бюрократизации, были аннулированы Верховным судом США. А как только в 1980-х гг. в очередной раз стали снижаться мировые цены на нефть и природный газ, целый пакет законодательных актов о федеральном контроле над нефтеценами был аннулирован «совпадающими резолюциями» палат Конгресса.

Между тем в конституционном механизме очень многих современных республиканских государств (африканских, азиатских, а также во Франции) подобных противовесов институту президентской власти нет.

ВЫВОДЫ. Роль главы республиканского государства — президента — в качестве одного из экономических институтов верховной публичной власти значительна. Разумеется, она особенно весома в президентских и смешанных республиканских государствах. Однако этот фактор не уничтожает роли и значения правительства и его институтов. В первую очередь это относится к парламентским государствам независимо от формы их правления.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >