ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ, ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

Во многих современных государствах сложился и стал частью конституционно-правовой практики такой институт непосредственной демократии, как народное (всенародное) голосование, или референдум, исход которого имеет обязательную юридическую силу, связывающую волю всех институтов власти и должностных лиц. Референдумы поэтому неправомерно смешивать с выборочными или даже всенародными опросами общественного мнения, результаты которых юридической силой не обладают и ничьей воли не связывают. На всенародное голосование в порядке народной инициативы могут быть вынесены те или другие вопросы общественного развития, в том числе экономические. Так обстоит дело в Швейцарии, Скандинавских странах, Испании, Италии, во многих штатах США и Австралии, в большинстве канадских провинций. С 1990-х годов референдум стала применять значительная часть государств Латинской Америки — Бразилия, Венесуэла, Панама, Чили.

В Швейцарской конфедерации и ее субъектах (кантонах) перечень предметов народного голосования является открытым, так что на референдум может быть вынесен любой вопрос, если этого требует более 50 тыс. избирателей. Поэтому данный институт функционирует в пределах юрисдикции Швейцарии практически бесперебойно. Целесообразно привести примеры из его применения в экономической сфере.

Семь кантонов Швейцарской конфедерации из 20 практикуют народные голосования о дорожных коммуникациях (т.е. о правилах движения, о прокладке и о ремонте дорог) и о ядерной энергетике. В Цюрихском кантоне обязателен референдум, если у властей появляется необходимость в сверхсметных кантональных расходах на сумму свыше 10 млн швейцарских франков. В Граубюнденском кантоне избиратели на одном из местных референдумов (2001) постановили: вплоть до следующего референдума по вопросам налогового или бюджетного права не платить налогов в кантональную казну ввиду ее наполненности доходами от туризма (но продолжать платить федеральные налоги и сборы).

Из других экономических вопросов на общефедеральном уровне в Швейцарии предметами всенародного голосования были: 1) о целесообразности референдумов об иностранных концессиях в гидроэнергетическом секторе экономики (1966); 2) о регулировании допуска в страну иностранной рабочей силы (1974); 3) о строительстве атомных электростанций (1979); 4) о размерах военных расходов республики (1987). Избиратели постановили: 1) раздачу гидроэнергетических концессий иностранным гражданам прекратить; 2) допуск иностранной рабочей силы существенно ограничить; 3) военные ассигнования оставить на достигнутом к 1987 г. уровне, пока на новом референдуме не будет решено иначе.

В полной мере институт референдума был использован в Швейцарии при регулировании животрепещущей и многоплановой проблемы применения ядерной энергии в мирных целях. Проблема имеет множество измерений: экономические (обременение бюджета с вероятным повышением налогов; последующий доступ к дешевому топливу — предпосылка снижения стоимости жизни), медицинские и экологические (опасность народному здоровью и природе при доставке радиоактивных материалов, их вероятных утечках и захоронении отходов и т.д.). Санкцию на строительство АЭС избирательный корпус Конфедерации дал в 1979 г.; реализация проекта началась несколько лет спустя. После произошедшей в 1986 г. в СССР Чернобыльской катастрофы швейцарская общественность добилась новых — кантональных и федерального — референдумов о ядерной энергетике. На уровне кантонов большинство избирателей — вразрез с мнением экспертного сообщества и корпораций-подрядчиков — проголосовало за замораживание проекта на неопределенное время. На федеральном уровне электорат высказался за десятилетнее замораживание. Только после доработки систем безопасности, серии независимых (негосударственных) экспертиз и дополнительных гарантий безопасности избиратели на «ядерных референдумах» первой половины 2000-х гг. сняли выдвинутые ими ранее возражения против строительства АЭС.

Многочисленными референдумами по очень специфическому социально-экономическому вопросу — о продаже крепких напитков — прославились американские штаты и канадские провинции, где народные голосования практиковались сначала на основании конвенциональных норм, а затем — местных конституций (США) и актов провинциального статутного права (Канада). Несмотря на отмену «сухого закона» Конгрессом в федеральной сфере компетенции еще в 1930-х гг., на Среднем и Дальнем Западе Штатов до сих пор имеются субъекты федерации, реализующие в сфере их компетенции варианты

«сухого закона» со ссылкой на обязывающую силу народных голосований по данному вопросу. Во всех провинциях Канады на основании исхода местных референдумов действуют ведомства, регулирующие правила продажи спиртных напитков и ликеров (Liquor boards).

За пределами Швейцарии и Северной Америки два первых народных голосования по экономической тематике состоялись в Германии в 1926 г. и в Польше в 1946-м. Германский референдум был проведен на основании ст. 43 и 76 Веймарской конституции, а польский — на основании специально принятого закона (действовавшей тогда конституцией 1921 г. референдум закреплен не был). Предметом обоих референдумов были проекты радикального перераспределения земельного фонда с ликвидацией помещичьего землевладения и бесплатной передачей земли в пользование крестьянству. Оба проект воспроизводили ключевые положения известного подзаконного акта — декрета Совнаркома 1917 г. «О земле» (отметим, что в нашей стране аграрная реформа, затрагивавшая тогда кровные интересы как минимум 85% социума, так и не стала предметом всенародного голосования). В Германии значительное большинство избирателей проголосовало против реформы, тогда как польский электорат одобрил законопроект, и он вступил в силу. Характерно, однако, что с тех пор в Польше экономические вопросы более на референдум не выносились.

К XXI веку наряду со Швейцарией классической страной референдумов стала Италия. Правда, по конституции Итальянской Республики (ст. 75), на народное голосование не могут быть вынесены финансово-бюджетные и налоговые вопросы. Между тем в совокупности данные вопросы образуют значительную (хотя отнюдь не большую) часть вопросов экономического развития. Но на уровне как государства в целом, так и его областей у итальянских избирателей есть право на отмену законодательных актов, в том числе и экономического содержания — о создании или упразднении экономических институтов публичной власти, о проектах территориального развития, и это право востребовано. Областные и муниципальные референдумы о допустимости строительства индустриальных, энергетических и транспортных объектов превратились в данном государстве начиная с 1950-х гг. из экспериментов в неотъемлемую часть местной жизни.

Отметим, что опыт швейцарских, итальянских и североамериканских региональных народных голосований по проектам территориального развития стремится перенимать общественность других государств. Так, в Челябинской области России в 2011—2014 гг. обсуждался вопрос о проведении референдума о допустимости строительства вызывающего бурные споры энергетического объекта — ЮжноУральской АЭС. Нельзя исключать, что этот вопрос не окажется снова в повестке дня.

Применение народной инициативы в Италии — в отличие от Швейцарии — обставлено рядом ограничений, закрепленных на конституционном уровне. Она не допускается за год и менее до очередных парламентских выборов. В условиях досрочного роспуска любой из палат парламента санкционированный ранее референдум автоматически откладывается на 12 месяцев. Значит, народная инициатива может быть беспрепятственно осуществлена только в рамках четырехлетнего срока из пятилетнего срока полномочий палат парламента. Правда, подобных ограничений не знает правовая практика областей Италии.

Прямое воздействие электората на экономические процессы проявляется в общегосударственном масштабе в Италии не в такой степени, как в Швейцарии. Тем не менее именно в порядке народной инициативы Италия урегулировала некоторые вопросы, имеющие отношение к экономической жизни. В частности, волей избирательного корпуса под патриотическим лозунгом «Италия — не Америка!» итальянцы сохранили невыгодный собственникам и акционерам оружейных заводов запрет на продажу огнестрельного оружия частным лицам (1996). Запрет этот имеет как экономическое, так и правовое содержание и многоплановые по своей сущности последствия.

Народное голосование 1986 г. в Испании известно тем, что его исход дал стране возможность предотвратить перераспределение бюджетных средств в пользу военно-оборонных ассигнований, уже запланированное Советом министров. Повышение военных расходов, всегда реализуемое за счет финансирования целей мирного развития, было сделано тогда руководством Североатлантического блока (НАТО) обязательным условием принятия Испании в его члены. Однако избиратели, дав санкцию на первый из предложенных им вопросов — о присоединении страны к НАТО, вместе с тем ответили нет на внесенный в бюллетени второй вопрос о повышении военных расходов и да на третий вопрос бюллетеней — о нежелательности вступления Испании в военную организацию блока.

Внутренне противоречивый исход испанского референдума вызвал недовольство в военных кругах самой Испании, в Вашингтоне и в штаб-квартире НАТО в Брюсселе, но не был никем оспорен юридически.

Другими словами, благодаря заботе испанского социума о государственных и собственных экономических интересах, изощренности правительства Ф. Гонсалеса, предусмотревшего дифференцированный подход к проблеме, и уважению институтов публичной власти к суверенной воле народа (сообразно с духом конституционализма) Королевство стало членом крупнейшей надгосударственной военнополитической организации с минимальными финансово-экономическими издержками. Королевство упрочило к тому же собственную репутацию демократического государства, которой у традиционно авторитарной Испании никогда в прошлом не было и быть не могло.

Во Франции народными голосованиями демократически урегулирован вопрос об административной реформе, предусматривавшей создание — в дополнение к департаментскому делению территории страны — укрупненных территориальных единиц — регионов, или режьонов. Накануне первого народного голосования на данную тему президент и Совет министров не сочли нужным исчерпывающе аргументировать перед общественностью потребность в перекраивании административной карты страны реформеделении страны на укрупненные территориальные единицы — регионы, или

режьоныисчерпывающе об к с и в создании чего-то подобного третьему уровню публичной власти. Проект реформы не был одобрен, что вызвало серьезные конституционно-правовые и политические последствия: отставку виднейшего политического лидера, архитектора Пятой Республики — Ш. де Голля с поста главы государства и смену правительства (1969). Проект реформы в дальнейшем получил санкцию французов, но только после основательной подготовительной работы институтов власти и 18-летней паузы — на референдуме 1987 г.

К 2000-м годам выяснилось, что вызвавшая бурные политические дебаты и прекращение полномочий одного главы государства и внеочередные выборы другого реформа, на первый взгляд узко менеджерская («техническая»), имеет большое экономическое содержание. С созданием режьонов и приданием им органов власти и управления хозяйственное развитие Франции претерпело заметные изменения в сторону оптимизации. Во-первых, была устранена часть архаических административных барьеров, ставших преградой на пути регионального экономического прогресса. Во-вторых, в итоге реформы улучшено качество хозяйственного программирования. В-третьих, удалось повысить и без того неплохое качество инфраструктуры, в том числе транспортных коммуникаций.

В Норвегии правительство и парламент трижды (!) доверяли избирательному корпусу решать еще более важный, чем во Франции комплексный вопрос, имеющий экономическое и вместе с тем внешнеполитическое содержание — о вступлении страны в Европейский союз (именовавшийся тогда Европейским экономическим сообществом —

ЕЭС). Первое голосование норвежцев на данную тему состоялось в 1972 г., второе — в 1985-м, третье — в 2001-м. Каждому из референдумов предшествовала разъяснительная работа со свободным изложением мнений. Институты публичной власти настаивали на присоединении к ЕС. И тем не менее два первых народных волеизъявления дали отрицательный результат. Многие норвежцы с полным на то основанием опасались, что последствиями снятия защитных таможенно-тарифных барьеров станет массовое разорение ремесленников, рыбаков, фермерства, дипломированных специалистов. Тревожно и резонно звучали предупреждения об угрозе крупномасштабного подъема безработицы.

Разумеется, правительство имело право провести присоединение страны к ЕЭС в обход настроений электората — резолюцией парламента. Но вместо этого сменявшие друг друга правительства Норвегии при поддержке парламента наметили и провели в жизнь ряд специальных защитных контрмер, нацеленных на нейтрализацию вероятных отрицательных последствий европейской экономической интеграции. Среди них были:

  • • расширение льготного кредитования частного сектора;
  • • демократизация социальных программ с увеличением пособий престарелым и безработным;
  • • налаживание бесплатной переподготовки рабочей силы;
  • • развертывание профессиональной переориентации дипломированных специалистов.

В результате Норвежское королевство присоединилось к Европейскому союзу не когда это сочли целесообразным институты верховной власти и экспертное сообщество (нередко зависящее от институтов власти), а когда большинство явившихся к урнам избирателей сочло проведенные в жизнь защитные контрмеры достаточными. На этом основании большая часть норвежских избирателей одобрила идею присоединения родины к активному участию в набравших силу процессах европейской экономической интеграции.

О лояльном, достойном конституционного демократического государства отношении институтов публичной власти Норвегии (как и Испании) к настроениям и требованиям избирательного корпуса красноречиво говорит то обстоятельство, что почти за 30 лет, прошедших между первым и последним референдумами о присоединении к Евросоюзу, в стране выросло новое поколение, почти полностью обновился депутатский корпус и сменилось не менее пяти правительств различной партийно-политической ориентации. Заслуживает внимания факт, что два из них при этом вышли в отставку именно из-за поражений, понесенных ими на референдумах о членстве страны в ЕЭС (теперь — ЕС).

При решении того же самого вопроса в Великобритании консервативное правительство Э. Хита сочло единственным возможным средством легитимации присоединения государства к ЕЭС традиционный способ принятия парламентом соответствующей нормы статутного права. Санкция парламента была получена с первой попытки, предпринятой Кабинетом в 1972 г. Однако следующее (лейбористское и потому менее традиционалистское) правительство Г. Вильсона нашло парламентскую легитимацию членства страны в ЕЭС недостаточной и обратилось за санкцией к избирательному корпусу (что не предусматривалось ни статутным, ни прецедентным правом, однако и не запрещалось ими). Ввиду функционирования в стране давно сформировавшейся многоотраслевой и высокопроизводительной индустриальной экономики естественные опасения электората перед снятием тарифно-таможенной защиты отечественного рынка оказались в сравнении с Норвегией на несколько порядков слабее, и исход референдума 1975 г. подтвердил членство Соединенного Королевства в Евросоюзе.

Данное всенародное голосование стало многозначащим юридическим фактом. Оно явилось первым в истории британского права и государства референдумом. Был создан правовой прецедент, подрывающий свойственный странам общего (прецедентного) права и закрепленный доктриной принцип верховенства законодательной власти, но вместе с тем расширяющий базис демократического конституционализма в целом. То обстоятельство, что британские правящие круги пошли на создание такого прецедента при решении «хозяйственного» и одновременно внешнеполитического по своей природе вопроса, неоспоримо указывает на уважение ими воли большинства сограждан.

В дальнейшем Соединенное Королевство стало периодически применять институт референдума при решении все более широкого круга вопросов, в том числе экономических. Например, лейбористский кабинет Э. Блейра в 2004 г. доверил избирательному корпусу страны урегулировать проблему целесообразности отказа от фунта стерлингов и перехода к валюте Европейского союза по образцу большинства его членов. Более половины явившихся к урнам британских граждан проголосовало в патриотическом духе — замена фунта стерлингов единой европейской валютой была ими отвергнута. Примеру Германии, Италии и Франции Соединенное Королевство не последовало.

В Панаме на референдуме 2006 г. был положительно решен спорный «хозяйственно-транспортный» вопрос о желательности дорогостояших мер по расширению и переоборудованию трансконтинентальной водной коммуникации, имеющей глобальное значение — Панамского канала, соединяющего Атлантический и Тихий океаны. На референдуме правительство получило утвердительный ответ. Проведенный в Панамской Республике референдум служит дополнительным подтверждением того факта, что народные голосования по экономической тематике мало-помалу становятся неотъемлемой частью конституционной практики даже тех латиноамериканских стран, которые долгое время резонно считались авторитарными и конституционная доктрина и практика которых не предусматривали народного волеизъявления иначе как в порядке голосования на выборах.

ВЫВОДЫ. Положительное значение народных инициатив и референдумов по вопросам экономической жизни общества несомненно. Происходит допуск массового избирателя вслед за обсуждением назревших вопросов государственного бытия (частью которого являются экономические процессы) к их решению, имеющему юридическую силу. Этот допуск:

  • • является средством формулирования и упрочения публичного интереса;
  • • в немалой мере препятствует произвольным действиям частного капитала и государственного чиновничества;
  • • укрепляет элементы демократии в экономической жизни и тем самым цементируют структуры политической демократии и конституционного государства.

При положительном значении народных инициатив и всенародных голосований приходится помнить и о слабых сторонах этих институтов демократического конституционализма. Например, в порядке референдума ни в одной стране невозможно аннулировать подзаконные нормативные акты институтов публичной власти и тем более — объявлять недействительными решения судебных инстанций.

Проведение референдума может быть плохо продуманным. Вследствие этого, в частности, режим Пятой Французской республики потерпел ощутимое поражение на первом референдуме о режьонах. Еще большие затруднения испытало в связи с исходом референдума 2016 г. Соединенное Королевство. Референдум о продолжении членства страны в Евросоюзе завершился — вразрез с данными социологических опросов — победой сторонников выхода из ЕС. За 40 лет после первого британского референдума на указанную тему отношение избирательного корпуса страны к процессам европейской интеграции претерпело основательные изменения в связи с массовым притоком мигрантов с территории стран — членов ЕС. Референдум 2016 г. зафиксировал снижение доли «интернационалистов» в британском электорате с 67 до 48%. А процент настроенных на свободу действий страны «националистов» возрос драматически — с 33 до 52% голосовавших граждан.

Результаты народного голосования 2016 г. в Соединенном Королевстве привели к широко известным событиям — правительственному кризису и к падению кабинета Д. Кэмерона, вероятно, спутавшего народное голосование с опросом общественного мнения и опрометчиво инициировавшего референдум на политически взрывоопасную тему.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >