ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ИСТОЧНИКИ
Административное право регулирует особую группу общественных отношений, складывающихся в области публичного (государственного) управления в процессе реализации исполнительной власти, являющейся в соответствии с Конституцией России одной из ветвей единой государственной власти Российской Федерации.
Административное право занимает ключевое место в системе Российского права и отличается от других юридических отраслей не только наличием собственного предмета (система государственно-управленческих отношений) и метода (способы и средства воздействия на участников таких отношений). Его характеризует также объективно обусловленная всеобщая, повсеместная и повседневная общественная востребованность, наибольшая мобильность в сочетании со стабильностью принципиальных положений, масштабность и разноплановость целей и решаемых задач.
Принятые за последние годы нормативные правовые акты по переходу к общественно-государственному партнерству, оказанию государством общественно-значимых услуг, совершенствованию системы и методов управления экономикой, социально-культурной и общественно-политической сферами жизнедеятельности содержат многочисленные административно-правовые новеллы, позволяющие не только выявить, упорядочить и закрепить наиболее передовые, перспективные и целесообразные общественные отношения в сфере социального управления, обеспечить их стабильное и безопасное существование и развитие, но и способствующие зарождению новых общественно значимых управленческих отношений и одновременному прекращению отношений, не отвечающих современным запросам.
Специфика административного права обусловлена его структурой и содержанием, относительно которых учеными пока не достигнуто единого мнения. Кроме того, часть институтов системы административного права находится в процессе формирования, так как законодательство в сфере государственного управления продолжает динамично развиваться, обеспечивая реализацию административной реформы по созданию оптимальной, действенной и эффективной системы государственного управления, способной повысить уровень и качество жизни населения, обеспечить общественную и личную безопасность.
Административная реформа — это не столько изменение системы, структуры и полномочий органов исполнительной власти, сколько совершенствование административно-правовых механизмов реализации таких полномочий, нацеленных на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц в публично-правовой сфере посредством развития практики функционирования различных административно-правовых институтов.
Место и роль административного права обусловлена назначением исполнительной власти — исполнять Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, индивидуальные акты законодательных, судебных органов и Президента Российской Федерации.
Административным правом регулируются правотворческие и правоприменительные отношения, где одной из сторон выступают субъекты, представляющие исполнительную власть и проявляющие, как правило, свою властную доминирующую сущность над другой стороной (участником) правоотношения (гражданин, подчиненный орган исполнительной власти и т.п.). Однако, в рамках административноправовых отношений исполнительная власть сама одновременно выступает и в роли подвластного субъекта (судебный контроль, прокурорский надзор). Кроме того, представители исполнительной власти могут вступать в административно-правовые отношения, находясь в равном положении с иными участниками (взаимодействие, координация).
Наряду с управленческими отношениями административное право регламентирует отношения, обусловленные институтами административного принуждения и административной ответственности. Совокупность таких норм, в административно-правовой науке образует подотрасль административного права под называнием «Административно-деликтное право». Они устанавливают меры административного принуждения, включая меры административного наказания; определяют признаки административного правонарушения, условия наступления административной ответственности и освобождения от нее; устанавливают правила назначения административных наказаний; определяют конкретные юридические составы административных правонарушений и их систематизацию, компетенцию субъектов (в том числе судей) по применению административного принуждения и многое другое.
Таким образом, под предметом административного права следует понимать — совокупность публичных общественных отношений, которые возникают в связи с формированием субъектов, представляющих исполнительную власть, осуществлением такими субъектами правотворческой и правоприменительной деятельности, а также совокупность административно-деликтных отношений, обязательными участниками которых являются субъекты, представляющие либо исполнительную, либо судебную власть.
Метод административно-правового регулирования — способ воздействия на участников общественных отношений. Общая теория права выделяет в качестве таких методов: а) дозволение (разрешение действовать или воздержаться от действий в условиях, предусмотренных правовой нормой); б) предписание (возложение обязанности действовать или воздержаться от действия в соответствии с требованиями правовой нормы); в) запрет (обязанность не совершать определенные нормой права деяния (действие или бездействие под угрозой применения соответствующих санкций).
Метод дозволения в административном праве используется в рамках института усмотрения, когда должностному лицу, рассматривающему дело об административном правонарушении, дозволено применять любую меру наказания, установленную законом.
В предписании проявляется властная природа административных правоотношений, когда, например, гражданам предписывается регистрироваться по месту жительства и месту пребывания.
Запрет в одних случаях имеет прямое закрепление в нормах административного права (запрет на получение государственными служащими подарков и вознаграждений от физических и юридических лиц за исполнение своих функциональных обязанностей, многочисленные запреты для участников дорожного движения, владельцев оружия и др.). В других случаях запрет непосредственно в норме права не формулируется, однако его наличие предполагается. Это характерно для норм, устанавливающих ответственность за административна ные правонарушения. Если за перечисленные в них действия предусмотрено административное наказание, то совершать их нельзя.
Источники административного права — это юридические документы, где содержатся административно-правовые нормы. Источники административного права можно систематизировать в следующие группы: а) Конституция; б) законы; в) подзаконные акты.
В Конституции РФ закреплена система норм, составляющих основу административного права, она разделяет государственную власть на законодательную; исполнительную и судебную, официально признавая исполнительную власть главным действующим лицом в управленческих отношениях.
Кроме того, Конституция определяет основы административноправового статуса органов исполнительной власти и иных органов государства, граждан и общественных объединений, устанавливает иерархию источников административного права (общепризнанные принципы и нормы международного законодательства; Федеральные Конституционные и иные Федеральные законы; Указы Президента Российской Федерации; нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации; Конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, уставы муниципальных образований, локальные нормативные акты). К особому разряду источников административного права можно отнести нормативные правовые решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Российской Федерации.
Система административного права, объединяя совокупность, взаимосвязанных элементов, образует качественно однородную общность, способную к автономному существованию и взаимодействию с иными правовыми системами, отличающуюся внутренним единством (целей, задач и функций).
Она представлена административно-правовыми нормами, подчеркивающими качественную однородность правовой материи, и административно-правовыми институтами, понимаемыми как совокупность норм, разделенных согласно регулируемым отношениям, на три группы.
Первая группа представлена институтами, идентифицирующими участников административно-правовых отношений и отграничивающими административно-правовую материю от иных правовых субстанций: институт компетенции; институт административно-правового статуса.
Вторая группа охватывает институты, регламентирующие позитивные (созидательные) отношения, складывающиеся в связи с реализацией субъектами права своих законных интересов: регистрации, лицензирования, технического регулирования (сертификация, стандартизация), квотирования, аттестации, аккредитации, государственного заказа, государственной службы, обращений граждан, административного договора, учета и отчетности, поощрения, ученой степени и ученого звания, доступа к информации, контроля, административного надзора, специальных административно-правовых режимов.
Третья группа включает институты, составляющие содержание административно-деликтного права, обеспечивающие недопущение, выявление и пресечение административных правонарушений и иных противоправных деяний, привлечение лиц, их совершивших, к административной ответственности, восстановление нарушенных общественных отношений, устранение факторов, дестабилизирующих правопорядок.
Административное право можно рассматривать не только как правовой инструментарий государственного управления, но и как разновидность юридической науки, объектом которой является организация и функционирование исполнительной власти.
