РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Под региональной экономической политикой понимается такая «форма государственной экономической политики, которая направлена на изменение региональной структуры экономической деятельности»[1]. Региональные диспропорции обусловлены естественными геологическими, географическими, климатическими и иными условиями, когда природные богатства и население размешаются неравномерно по территории страны: наблюдается их концентрация в одних районах и недостаток в других. Также диспропорции в региональном развитии возникают вследствие неравномерного размещения производительных сил и развития научно-технического прогресса.

Региональная политика осуществляется с целью улучшения существующей экономической ситуации в проблемных регионах. К таковым академик РАН А. Г. Гранберг относит отсталые (слаборазвитые), депрессивные, приграничные регионы и зону Севера. Каждый из этих типов регионов имеет определенные показатели, характеризующие уровень его экономического положения. Это может быть экономический рост, уровень доходов, проживающего на данной территории населения, уровень безработицы в определенных возрастных группах местного населения и т. д.

Опыт развитых стран мира показывает, что наиболее эффективной политикой, избранной ими для преодоления крупных региональных диспропорций в послевоенные десятилетия, стала кейнсианская политика, основанная на предельно высоком использовании властных возможностей государства. При этом осуществлялись разные методы и подходы в такой политике, как прямые (огосударствление), так и косвенные (финансово-кредитные механизмы). На практике эти подходы сочетались, применялись в своей совокупности, обеспечивая принципы адекватности применяемых институтов состоянию региональной экономической ситуации. Таким образом, в региональной деятельности вопрос адекватности политики реальным экономическим условиям выдвигается на первый план. Это не следует понимать упрощенно, потому что в зависимости от уровня развития регионов страны целесообразно применять разные подходы. При этом кейнсианские подходы уместны там, где диспропорции носят удручающий характер.

С точки зрения целей и принципиального содержания государственной региональной политики можно выделить три ее варианта: патерналистский, конкурентный и смешанный.

Патерналистская государственная региональная политика отличается доминантой целевой установки на повышение однородности социально-экономического пространства страны путем оказания государственной поддержки менее развитым регионам. Региональная политика такого типа строится «сверху вниз», поскольку главные решения принимаются на высшем уровне государственной власти, а средства перераспределяются через бюджет центрального правительства. Подобный механизм принудительного выравнивания подходит для государств с чрезмерно высоким уровнем межрегиональных диспропорций и значительным преобладанием в их составе числа слаборазвитых регионов, не обладающих потенциалом для саморазвития. С одной стороны, должны отбираться определенные механизмы оказания федеральной поддержки, с другой стороны, речь идет об отборе конкретных регионов или их групп, имеющих сравнительно худшие оценки уровня развития.

Конкурентная региональная политика противоположна патерналистской, поскольку нацелена не на прямое содействие государства развитию какой-либо конкретной группы регионов, а на задействование механизмов саморазвития каждого из регионов в общих и равных для них условиях конкуренции как за удержание уже имеющихся в регионах предприятий и жителей, так и за привлечение в регионы новых инвестиций и приезжих.

Главной действующей силой при такой политике становятся сами регионы. При этом важной предпосылкой влияния региональной конкуренции на устойчивость развития государства в целом является отсутствие чрезмерно высокой социально-экономической дифференциации регионов страны. Другим условием эффективности региональной политики конкурентного типа является такая децентрализация полномочий и ресурсов, при которой центр определяет лишь общие «правила игры», а власти регионов становятся независимыми и конкурирующими между собой «игроками», полностью самостоятельными в принятии и реализации решений по вопросам регионального развития и целиком отвечают за их результаты.

Региональная политика смешанного типа различается пропорциями, в которых сочетаются признаки, характерные как для патерналистского, так и для конкурентного типа.

В современной России закрепился вариант с преобладанием признаков патерналистского типа государственной региональной политики, заключающийся в оказании федеральной поддержки отдельным регионам.

Примером варианта с преобладанием признака конкурентного типа региональной политики является подход, практикуемый в Европейском союзе. Здесь уже долгое время применяются инструменты селективного содействия развитию отдельных регионов с помощью механизмов структурных фондов Евросоюза, ресурсами которых может воспользоваться территория, удовлетворяющая определенным критериям.

Межрегиональные диспропорции на территории ЕС в последние годы увеличились в связи с увеличением его членов до 28 государств, так как речь идет о численности населения и его плотности, ресурсно-производительном потенциале, развитости различных секторов хозяйства и инфраструктуры, показателях уровня безработицы и т. д. Расширение ЕС на Восток сделало эти диспропорции гораздо более острыми.

Основным методом в проведении региональной политики является признанный универсальным в самом процессе европейской интеграции метод кооперации — метод Моннэ. В его основе лежит кейнсианское регулирование, дающее широкие возможности для кооперативного активного участия государства как на национальном и международном, так и на уровнях провинций (земель, провинций, графств, областей) обеспечивать соединение общей макроэкономической и региональной политики в единую систему (в том числе через аграрные, структурные и социальные фонды Евросоюза).

Масштабная региональная политика в ЕС начала проводиться с 1975 г., когда был создан Европейский фонд регионального развития (ЕФРР). В настоящее время финансовыми инструментами региональной политики ЕС являются Структурные фонды: ЕФРР — финансирует наиболее отставшие в развитии регионы ЕС и концентрирует свои операции на инвестициях в производственную сферу, инфраструктуру и поддержку малого и среднего бизнеса; финансирует цели 1, 2, 5Б и 6, осуществляя 50% всех соответствующих выплат, Европейский социальный фонд (ЕСФ) — финансирует в основном подготовку, переподготовку, перепрофилирование и трудоустройство населения (цели 1,2, 3, 4, 5Б и 6) с долей вышеуказанных выплат в 30%, Секция координации Европейского сельскохозяйственного координационного и гарантийного фонда (ЕСКГФ) — финансирует прежде всего модернизацию аграрного сектора и развитие села (направления 1, 5А, 5Б и 6) с долей выплат 16% и Финансовый договор для координации рыболовства, финансирующий те же преобразования, что и ЕСКГФ, но в рыбном хозяйстве ЕС (цели 1, 5А и 6) при 4% общих выплат. Каждый из этих институтов решает специфические задачи и действует в соответствующей отрасли экономики. Дополнительная помощь наиболее слаборазвитым регионам страны оказывается через Интеграционный фонд с целью содействия их усилиям, направленным на сближение экономических систем стран-членов. Кроме того, в сообществе действовали еще 13 менее масштабных инициатив (финансируемых за счет структурных фондов), деятельность которых также была направлена на решение проблем в конкретных районах или секторах экономики, представляя собой своего рода гибкое реагирование на вновь возникающие региональные проблемы. По новым правилам число инициатив (межгосударственных программ) ЕС было сокращено с 13 до четырех: «Ин- террег» (стимулирование приграничной, транснациональной и межрегиональной кооперации), «Лидер» (содействие сельскому развитию через инициативы местных активистских групп), «Иквел» (развитие новых способов борьбы со всеми формами дискриминации и неравенства в отношении доступа на рынок труда), «Урбан» (стимулирование экономического и социального обновления попавших в кризис городов и пригородов).

Общая политика была сосредоточена на решении ряда ключевых задач регионального, социального и отраслевого характера.

Цель 1. Структурная реорганизация и развитие слаборазвитых регионов, где ВВП надушу населения меньше 75% среднего по ЕС, или отнесенные к таковым по неформальным критериям.

Цель 2. Преобразование регионов, серьезно пострадавших от спада промышленного производства или депрессивных; регионы определяются после направления соответствующих предложений стран — членов ЕС на утверждение Европейской комиссии.

Цель 3. Борьба с длительной безработицей и помощь в трудоустройстве молодежи и лиц, потерявших работу.

Цель 4. Оказание помощи безработным рабочим в адаптации к новым условиям и новой системе промышленного производства путем их переобучения.

Цель ЗА. Ускорение структурных преобразований в сельском хозяйстве и рыбном промысле.

Цель 5Б. Содействие в развитии сельских районов, где доля занятых в сельском хозяйстве выше средней по ЕС, низкий уровень доходов в сельской местности; низкий уровень ВВП надушу населения; регионы утверждаются на основе заявок стран-членов ЕС.

Цель 6. Содействие развитию регионов с чрезвычайно низкой плотностью населения.

Выбор в качестве критериев отбора регионов, которым необходимо оказывать поддержку, связано с исследованием специальной комиссии ЕС, проводившей анализ влияния тех или иных факторов на остроту региональных проблем. Рассматривались такие показатели, как миграционный баланс, коэффициент прироста населения в трудоспособном возрасте, структура занятости, уровень безработицы, степень распространения неполной занятости в сельском хозяйстве, ВВП на душу населения, производительность труда, уровень инвестиционной активности, уровень периферийности, динамика ВВП на душу населения за десять лет, увеличение населения в трудоспособном возрасте.

В 2000 году была проведена реформа целей региональной политики. Ради повышения прозрачности и эффективности число целей было сокращено с семи до трех.

Цель 1. Развитие и структурная перестройка слаборазвитых районов, где ВВП надушу населения меньше 75% среднего по ЕС; в рамках этой цели средства выделяются также наиболее удаленным регионам (заморским департаментам Франции, Азорским, Канарским островам, островам Мадейра и попадавшим прежде под действие цели 6); как и прежде, на реализацию этой цели выделяется 2/з средств структурного фонда, в районах финансового стимулирования в рамках этой цели проживает почти 20% населения ЕС.

Цель 2. Экономические и социальные преобразования в структурно кризисных регионах (за исключением подпадающих под действие цели 1); эта цель объединяет прежние цели 2 и 5Б, а также другие районы, нуждающиеся в экономической диверсификации — находящиеся в процессе экономических преобразований, проблемные сельские и городские, зависимые от рыболовства депрессивные; помощь, в рамках этой цели, должна распространяться не более чем на 18% населения ЕС.

Цель 3. Развитие человеческого капитала нацелено на борьбу с долгосрочной безработицей (более шести месяцев) и неравенством на рынке труда, а также на оказание помощи образовательным учреждениям, центрам профессиональной переподготовки и государственным службам занятости. Это направление не имеет территориальной привязки.

Каждые пять — семь лет проводятся реформы региональной политики. Они приурочены к принятию очередного соглашения о финансировании деятельности ЕС (многолетней финансовой программы) и направлены на оптимизацию работы фондов. Очередная реформа региональной политики ЕС проводилась в 2013 г.

Основными политическими принципами региональной политики в ЕС являются следующие:

  • 1) наличие надежной законодательной базы;
  • 2) долгосрочный характер и направленность на решение структурных задач;
  • 3) рыночная ориентация;
  • 4) пространственная направленность (т. е. ограничение числа районов поддержки);
  • 5) скоординированность действий органов власти разных уровней.

С 2007 года используется ряд новых инструментов, призванных помочь государствам-членам и регионам ЕС в установлении более тесного сотрудничества с финансовыми институтами, такими как Европейский инвестиционный банк.

Совместная помощь в поддержке проектов европейских регионов (JASPERS) — это новое партнерство, созданное комиссией, Европейским инвестиционным банком и Европейским банком реконструкции и развития в целях оказания технической помоши по оценке крупных проектов, прежде всего в сферах окружающей среды и транспорта.

Совместные европейские ресурсы для предприятий от микро- до средних размеров (JEREMIE) предназначены для улучшения доступа бизнеса к финансовым ресурсам для его развития; эта новая инициатива была выдвинута в партнерстве с Европейским инвестиционным фондом.

Совместная европейская поддержка устойчивых инвестиций в городах (JESSICA) включает в себя сотрудничество между комиссией и Европейским инвестиционным банком, советом Банка развития Европы и другими международными финансовыми институтами по вопросам финансового инжиниринга для устойчивого городского развития.

Европейское объединение территориального сотрудничества (EGTC) — это новый правовой инструмент, разработанный для облегчения приграничного, транснационального и межрегионального сотрудничества между региональными и местными властями. Этот инструмент является правовой основой для осуществления программ территориального сотрудничества, основанных на соглашениях, заключенных между заинтересованными национальными, региональными, местными или другими публичными властями.

Выход регионов на международную арену в качестве непосредственных действующих лиц представляет собой важнейшую тенденцию XXI в. не только для Европейского союза, но и для России. Регион становится едва ли не ключевым понятием новой реальности. И для ЕС, и для России характерно устойчивое повышение интереса к региональной проблематике. В нашей стране тема регионального развития превратилась в одну из приоритетных тем общественного развития. Это связано как с укреплением федеративных отношений в России, так и с тем обстоятельством, что российские реформы многими воспринимаются как несправедливые, причем территориальный аспект этой несправедливости выражен достаточно отчетливо. Экономические реформы еще более усилили диспропорции в уровнях социально-экономического развития между регионами, которые и без того на порядок превосходили диспропорции на территории ЕС.

Опыт региональной политики ЕС может сыграть важную роль для формирования российского инструментария, поскольку на территории ЕС можно найти самые разнообразные типы проблемных регионов. Страны или группы стран, развивающиеся согласно разным логикам, тем не менее подчас имеют аналогичные проблемы, в том числе региональные. Действительно, если взять, например, кризисные старопромышленные регионы угледобычи, то они присутствуют и в ЕС, и в России. Поэтому конкретные механизмы, технологии перестройки этих регионов, опробованные в ЕС, были бы небезынтересны и для России.

На опыте ЕС Россия сможет оценить преимущества того или иного подхода к сущности регионального развития, сформировать подходы к типологии регионов, получающих помощь. Немаловажным моментом является и апробация европейских методик региональных исследований.

  • [1] Словарь современной экономической теории Макмиллана: пер.с англ.; под общ. ред. Д. У. Пирса. М., 1997. С. 30.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >