ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СЕВЕРНЫХ И ПРИРАВНЕННЫХ К НИМ РЕГИОНАХ

Север Российской Федерации условно разделен на две зоны: территории, полностью отнесенные к Крайнему Северу, и местности, приравненные к районам Крайнего Севера. В настоящее время отсутствуют утвержденные и комплексные научно обоснованные критерии при отнесении территорий к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностям. Не разработаны научные обоснования южных границ российского Севера. Поэтому в нашей стране в настоящее время не существует однозначной классификации понятий «северные регионы», «север Российской Федерации».

При определении отнесения той или иной зоны к северной необходимо придерживаться российского законодательства. Согласно постановлению Правительства РФ от 07.03.2000 № 198 «О концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» север — это высокоширотная часть территории России, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями, обусловливающими повышенные затраты на производство продукции жизнеобеспечение населения. Среди северных регионов Российской Федерации, полностью отнесенных к северным районам, выделяют Карелию, Коми, Саха (Якутию), Тыву, Камчатский край, Архангельскую, Магаданскую, Мурманскую, Сахалинскую области, Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Чукотский автономные округа. Среди субъектов Российской Федерации, частично отнесенных к северным районам, выделяют республики Алтай, Бурятию, Забайкальский, Красноярский, Пермский, Приморский, Хабаровский края, Амурскую, Иркутскую, Томскую, Тюменскую области (с учетом входящих в ее состав автономных округов) (рис. 5.6).

Северные территории Российской Федерации

Рис. 5.6. Северные территории Российской Федерации

Источник. Концепция развития аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации на период до 2020 г. Приложение 1. Справочные материалы. URL: http://www.mintrans.ru/upload/iblock/6aa/conception_aeroport_2020.rar

Разномасштабные, дифференцированные по основным параметрам, специфике исторического развития, традициям, менталитету, культуре, религии населения и особенностям хозяйствующих субъектов, но функционально и стратегически взаимосвязанные территории могут быть объединены в единый и целостный макрорегион «Российский Север».

Актуальным является вопрос о делимитации Российской Арктики, поскольку на законодательном уровне отсутствуют нормативные акты, устанавливающие так называемый «национальный Арктический сектор». Например, разработанный в Правительстве РФ федеральный закон «Об Арктической зоне Российской Федерации» ставит целью определение российской части Арктики, организацию рационального природопользования и охраны окружающей среды, развитие инфраструктуры и направлен на «создание условий для комплексного и равномерного социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации»[1].

В обновленной Стратегии национальной безопасности Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. Север и Арктика упоминаются только в контексте развития государственночастного партнерства, Северного морского пути и освоения ресурсов Мирового океана и Арктики. Нуждается в систематизации и обновлении нормативно-правовые акты по вопросам гарантий и компенсаций населению северных территорий (Закон РФ от 19.02.1993 № 4520—1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», Федеральный закон от 25.10.2002 № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (последняя редакция)), охраны окружающей среды, социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера (Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (последняя редакция)) и многих других проблем и вопросов, которые невозможно решить без сложившейся законодательной базы.

Одной из важных проблем в настоящее время остается низкая обеспеченность региональных бюджетов: зачастую, поступающие инвестиции на Север связаны исключительно с добычей и транспортировкой сырья, сами северные территории получают крайне низкие налоговые поступления в собственный бюджет, поскольку большая часть налогов уходит в федеральный центр, который вынужден возвращать и субсидировать северные регионы, искусственно превращая их в реципиентов.

Существующая система государственного регулирования взаимоотношений федерального центра и северных районов (прямой финансовой поддержки, нормативного протекционизма, льготного налогообложения) обладает краткосрочным стабилизационным эффектом, базируется на распределении бюджетных средств и не решает проблемы перехода районов Севера в режим устойчивого развития. Таким образом, необходимы изменения в бюджетное и налоговое законодательство РФ.

Территория Севера подвержена миграционному оттоку, т.е. при реализации государственной политики на Севере необходимо делать акцент на «удержание» местного населения. Основными инструментами могут быть как расширение существующих льгот и преференций, так и улучшение социально-экономического положения регионов. Существующее сокращение северных преференций привело к снижению привлекательности территорий, повышению «дороговизны» жизни на Севере, не компенсирующейся значительно сокращенными механизмами государственной поддержки северян.

Особенностью зоны Севера является главенствующая роль крупных добывающих компаний и корпораций. Зачастую они являются единственными работодателями, в особенности в арктических регионах. Вектор развития региона определяется в соответствии с планами и стратегией развития данных финансовых групп. Разработка среднесрочных и долгосрочных соглашений между государством и данными компаниями по совместному развитию и освоению Севера — важнейший элемент государственной политики. Возрождение территориально-производственных комплексов (ТПК) в сочетании с богатейшими природными ресурсами и координацией деятельности

При формировании государственной региональной политики необходимо учитывать следующие принципы развития северных территорий:

  • • обеспечение опережающего социально-экономического развития территорий и формирований новых ТПК;
  • • учет особенностей северных территорий, их дифференциацию при проведении социально-экономической, экологической политики;
  • • защиту и сохранение коренных малочисленных народов Севера, традиций и обычаев населения;
  • • сохранение уникального экологического потенциала северных территорий.

Исходя из этих принципов, определяются следующие цели государственной политики:

  • 1) увеличение и закрепление населения на северных территориях;
  • 2) повышение качества и уровня жизни населения, всестороннее развитие социальной сферы (образование, здравоохранение, культура) районов Севера;
  • 3) защита и обеспечение прав и гарантий коренных малочисленных народов Севера;
  • 4) обеспечение и защита стратегических и геополитических интересов Российской Федерации на Севере и арктических территориях страны;
  • 5) развитие эффективных форм хозяйствования с учетом интеграции как в российский, так и в зарубежный рынок.

При этом основные задачи государственной политики формулируются как:

  • • развитие и создание дополнительной инфраструктуры в северных районах для ведения эффективной хозяйственной деятельности;
  • • диверсификация экономики северных районов и снижение зависимости от топливно-энергетического комплекса;
  • • решение проблем отрицательного миграционного прироста, «удержание» населения;
  • • развитие системы льгот, компенсаций, гарантий для лиц, работающих в северных районах страны, а также лицам пенсионного возраста;
  • • компенсация части дополнительных и повышенных затрат региональных бюджетов на обеспечение жизнедеятельности и трудовой деятельности федеральным центром;
  • • увеличение доходной части бюджетов северных территорий;
  • • проведение районирования северных территорий с законодательным закреплением статуса территорий с учетом степени дискомфортности проживания и иных критериев;
  • • совершенствование способов финансовой поддержки территорий;
  • • обеспечение возможности развития традиционного уклада и культуры коренных малочисленных народов Севера;
  • • внедрение достижений научно-технического прогресса и инновационных разработок при решении проблем жизнедеятельности Севера.

При реализации государственной региональной экономической политики в северных и приравненных к ним регионах необходимо также учитывать специфику этих территорий.

Во-первых, необходимо исходить из того, что Север играет одну из ключевых ролей в функционировании и развитии всего народного хозяйства России, в обеспечении ее экономической безопасности и стратегических интересов, обладает множеством преимуществ по сравнению с остальной частью страны. Север — геосистема, которая имеет важнейшее значение в решении проблем всего человечества, территория, населенная уникальными этносами, главный источник природных ресурсов и валютных поступлений Российской Федерации. Здесь добывается 93% природного газа, 75% нефти, включая газовый конденсат, 90% меди, практически все алмазы, производится основная часть цветных, редких металлов и золота, вырабатывается 17% электроэнергии, производится весь апатитовый концентрат, половина лесопродукции России и многие другие виды, обеспечивающие в совокупности до 60% экспорта страны.

Во-вторых, на территории Севера производится пятая часть национального дохода страны при его доле в численности населения 17,7%. По данным Росстата за 2013 г., Север дал 24,27% суммарного ВРП или 13 106528,7 млн руб. и является в целом устойчивым донором федерального бюджета. Например, Тюменская область дала 5017946,8 млн руб., или 9,3% общероссийского ВРП. При условии оптимизации стоимостных пропорций общественного воспроизводства доля Севера в национальном доходе была бы еще выше. Следует отметить, что на северных территориях свыше 60% добавленной стоимости, основных фондов, инвестиций приходится на промышленность (разделы добыча полезных ископаемых и производство и распределение электроэнергии, газа и воды), при этом обрабатывающие производства развиты на Севере крайне слабо.

В-третьих, важно также геополитическое и геоэкономи- ческое значение Севера. Север стал зоной сосредоточения магистральных транспортных коммуникаций, в составе которых важное место отводится Северному морскому пути (СМП). Это плацдарм международного сотрудничества в Баренц-Евроар- ктическом регионе и в северной части Тихоокеанского бассейна. Порты Арктики и Северный морской путь открывают России прямые выходы на важнейшие мировые рынки. Важность СМП определяется двумя важнейшими факторами. Прежде всего СМП — выгодная с экономической точки зрения альтернатива осуществляемым ныне перевозкам между портами Европы, Дальнего Востока и Северной Америки. С другой стороны, Северный морской путь необходим для перевозки минерального сырья из арктических регионов России. Он является выгодным и надежным ключом к природным кладовым Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Исключительную роль Север играет и в стратегическом плане: обеспечение безопасности страны, защита от внешних угроз, использование выгоды от приграничного положения, составные части «хребта» международных транспортных путей — вот лишь неполный перечень стратегической роли Севера. На островах арктической зоны, среди крупнейших которые можно выделить, — архипелаги Новосибирские острова, Северная Земля, Земля Франца-Иосифа, остров Врангеля, расположены военные объекты, строятся новые военные базы. Неслучайно в настоящее время разворачивается «война за Арктику», в которую вовлечены не только такие «северные» страны, как Норвегия, Швеция, Канада, США, но и Китай, Япония, а также ряд стран арабского региона (ОАЭ, Саудовская Аравия), заявивших о своем интересе к арктическим территориям. Роль Севера в обороне страны проявляется в контроле над воздушным, морским, космическим пространством Арктики, в сдерживании планов продвижения военной инфраструктуры НАТО к границам нашей страны и попытки придания ему глобальных функций, идущих вразрез с нормами международного права. В статье 18 главы 3 Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. отмечается необходимость поддержания боеготовности войск в Арктике для обеспечения суверенных прав на российском континентальном шельфе в Арктике, а также развитие военной инфраструктуры для выполнения военных задач в Арктике. Именно на Севере располагается Северный морской флот, большая часть Тихоокеанского флота.

Обращаясь к опыту зарубежных северных стран (Швеция, Норвегия, Финляндия, Канада, США), необходимо отметить, что в мире накоплен огромный опыт развития северных территорий. Например, в Швеции, ставится целью равномерное развитие всех районов страны, в том числе северных, путем реализации различного рода государственных программ, субсидий, надбавок, доплат. В Норвегии используют механизм льготного налогообложения, отмену различного рода налогов для северных территорий, в том числе отменен НДС, топливных и иных сборов при полете на север страны. В Финляндии малозаселенные северные территории также уплачивают меньший налог по сравнению с другой частью страны. В Канаде создана специальная программа уравнивания, через которую идут субсидии северным территориям, а также действует программа «Формула финансирования территорий», цель которой снизить зависимость северных территорий от субсидий федерального центра путем повышения доходов северных частей страны. В США, на Аляске, источниками трансфертов являются собственные доходы штата, полученные от перераспределения прибылей добывающих компаний, также на северных территориях действуют льготный режим налогообложения, освобождение от уплаты некоторых видов налогов (на имущество, подоходный), созданы особые свободные таможенные зоны.

В существующей системе унифицированного управления северные регионы рассматривались сугубо с позиций административно-территориального устройства. Север, являясь регионом комплексного стратегического развития, несет в себе уникальность и разнообразие. С одной стороны, экономика Севера не может существовать автономно, без определяющей роли Центра, а с другой стороны, и центр не может существовать без Севера. Важно понять, что экономика Севера — многорегиональный организм с вертикальными («центр — регионы») и горизонтальными (межрегиональными) взаимодействиями. Существующая практика унифицированного подхода к комплексному развитию территорий не может быть применима и иного пути, кроме как ориентации на использование сильных сторон каждой территории, а конкретнее, каждого северного субъекта, его межрегиональных взаимосвязей, предоставление равных возможностей для всех граждан вне зависимости от территории их проживания, не существует.

Как показывает история, весь ход развития данных территорий всегда сопровождался государственным контролем и находится под его влиянием. В настоящий момент в основу государственной политики развития северных регионов, кроме решения задач национальной безопасности страны, легла идея формирования территорий, пригодных для жизни каждого отдельного человека. В связи с этим целесообразно рассмотреть возможность придания этим территориям особого статуса, подобно особым экономическим зонам, со всеми вытекающими последствиями: налоговыми льготами, таможенными преференциями, повышенной инвестиционной привлекательностью и т. д., что в результате позволит вывести северные регионы на качественно новый уровень социально-экономического развития.

  • [1] Проект Федерального закона «Об Арктической зоне РоссийскойФедерации». Статья 1 п. 1. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=PRJ; n=102357#0
 
Посмотреть оригинал