Административная реформа в Германии

Среди немецких административных реформ последних лет наибольший интерес вызывает реформирование системы местного самоуправления. Особенность немецкой системы местного самоуправления определяется тем, что в Германии муниципалитеты обладают широкой автономией, а местные главы администраций имеют значительную административную власть. Важно подчеркнуть: автономия местных органов власти сложилась в Германии не в результате формализации их статуса, а скорее как продукт исторически сформировавшейся системы отношений между федеральными, субфедеральными и местными уровнями власти, развивавшимися под влиянием самоуправленческих традиций вольных городов.

В Германии существует два основных уровня управления: федерация и земли. Общины принадлежат к земельному уровню, однако их право на самоопределение гарантировано Конституцией (ст. 28): «В землях, районах и общинах народ должен иметь представительство, созданное путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов». Кроме того, Конституция дает общинам право «регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества». Ответственность общин подразделяется:

  • ? на персональную — община может по собственному усмотрению подбирать, поощрять и увольнять персонал;
  • ? финансовую — право распоряжаться собственными поступлениями и расходами;
  • ? организационную — полномочия регулировать внутреннюю структуру в соответствии с местными условиями;
  • ? правовую — возможность издавать коммунальные постановления, например строительные регламенты и планы по застройке полезных территорий;
  • ? налоговую — община может увеличивать пошлины, компенсации, взносы и налоги своих граждан.

Таким образом, наряду с федеральным и земельным уровнями фактически существует еще и третий — общинный уровень, при этом понятие общины охватывает как маленькие земельные общины, так и крупные города. Общины — за исключением городов районного значения — образуют земельные округа.

Реформа местного самоуправления в Германии на рубеже XX- XXI вв. развивались под лозунгом объединения восточных и западных земель. Восточные земли были вынуждены существенно пересмотреть правовые и административно-территориальные основания муниципального управления. В результате в течение 1990-х гг. там были проведены административно-территориальная и структурная реформы местного самоуправления. В ходе реформ вместо прежних 189 районов были образованы 87; значительно сокращен штат муниципальных служащих, а также число подразделений местных администраций; установлены новые нормы представительства в советах. В Бранденбурге, Саксонии, Тюрингии, Верхней Померании были приняты новые земельные законы о местном самоуправлении — коммунальные конституции. В результате правовые различия между западными и восточными землями в сфере формальной организации и функционирования местного самоуправления практически нивелировались.

Сегодня города и общины Германии ищут новые, небюрократичные и недорогие формы самоуправления. Вместо того чтобы напрямую предлагать дорогие услуги, государство должно ограничиться гарантированием услуг, которые предлагаются частными подрядчиками, участвующими в конкурентной борьбе[1].

Крупные города с миллионным населением, такие как Берлин, Мюнхен, Кельн или Гамбург, располагают сегодня гражданскими консультациями, облегчающими доступ граждан к администрации. Сотрудники этих консультаций помогают посетителям найти нужное учреждение, снабжают их справочными материалами. Главным элементом большинства гражданских консультаций служит «прямой провод» в городскую администрацию. Девиз телефонной службы гласит: «Мы помогаем! Мы находим правильный адрес. Мы осуществляем поиск». По мнению экспертов, большинство немецких граждан довольны нововведениями[2].

Немецкие исследователи отмечают, что при осуществлении муниципальных реформ в объединенной Германии использовались две основные стратегии: «новый менеджеризм», призванный оптимизировать предоставление социальных услуг на локальном уровне, и партиципаторная демократия (т.е. демократия участия, соучастия), направленная на развитие гражданской активности населения.

«Новый менеджеризм» в немецкой версии выгодно отличается от радикального англосаксонского варианта и направлен на постепенное внедрение в практику муниципального управления методов организации менеджмента в бизнесе. Немецкие эксперты в области местного самоуправления подчеркивают, что под девизом New Public Management подразумевается меньше государственной бюрократии и больше непосредственного участия граждан в принятии решений, прежде всего в виде общественной работы. Немецкая менеджериаль- ная стратегия предполагает широкое участие в организации самоуправления различных региональных ассоциаций и сетевых структур, а также выраженный акцент на постепенности и непрерывном мониторинге результатов. Именно эти идеи, по оценкам немецких экспертов, предопределили консенсусность и эволюционность немецких реформ.

Германская Ассоциация органов местного самоуправления (Kommunale Gemeinschaftsstelle fur Vemialtungsvereinfachung) выдвинула лозунг: «От бюрократического регулирования к сервисной организации посредством новой модели регулирования». Что означает немецкий вариант новой модели регулирования на практике?

Прежде всего он направлен на реорганизацию органов местного самоуправления с целью повышения качества услуг, которые они оказывают населению. Основная идея состоит в децентрализации административных структур, усилении их подотчетности потребителям и организации мониторинга качества услуг. Существенное значение при этом отводится изменению стиля и методов работы местной администрации: в ее деятельности центральным становится лозунг обеспечения прав потребителей. Предусматривается принятие специальных постановлений, защищающих потребителей и предусматривающих особые процедуры разрешения конфликтных ситуаций, а также проведение регулярных опросов потребителей о степени их удовлетворенности предоставляемыми услугами.

Немецкие исследователи отмечают, что в 2000 г. в процесс реформирования было вовлечено уже около 90% городов страны. Для распространения нового опыта организации местного самоуправления Фонды Бертельсманна и Ганса-Беклера создали объединение «Германские города завтрашнего дня».

Одновременно с практиками «нового менеджеризма» развивалась вторая линия реформ, связанная с некоторыми институциональными преобразованиями, направленными на развитие низовой демократии в Германии. Важную роль здесь сыграло принятие всеми землями Германии закона о прямых выборах мэров населением, что значительно уменьшило влияние партий при поддержке кандидатов на выборах. Одновременно был введен институт местного референдума, для проведения которого требуются подписи 10-15% местных жителей. Постепенно местные референдумы стали эффективным механизмом включения рядовых горожан в принятие местных решений. Как отмечают немецкие исследователи, обе эти новации заметно улучшили деятельность местной администрации, которая вынуждена теперь больше прислушиваться к требованиям и нуждам населения.

В рамках общинного самоуправления в последние годы развиваются многочисленные движения гражданских инициатив, которые пытаются решить проблемы охраны окружающей среды, организации детских садов и площадок для игр, транспорта, школ, городской инфраструктуры. Нередко гражданские инициативы представляют специфические интересы людей, непосредственно пострадавших в том или ином случае (например, от пожаров, стихийных бедствий и пр.), и пытаются повлиять на решения коммунальных инстанций. Известно, что конфликты интересов чаще всего возникают и решаются на местном уровне, между жителями и администрацией. Однако очень часто вопросы местного обустройства, особенно в области охраны природы, подлежат надрегиональному планированию. Это касается, например, строительства аэродромов, атомных электростанций. Немецкие эксперты в области организации местного самоуправления подчеркивают, что местные гражданские инициативы давно стали неотъемлемой частью политического ландшафта в Германии: последнее слово в принятии деловых решений остается за советом общины или ее представителями[3].

Во многих федеральных землях предусмотрены методы прямой демократии, однако гражданские инициативы и гражданские резолюции связаны с проведением столь сложных процедур, что на практике применяются редко. Наряду с этим в устройстве общин Баварии, Рейн- ланд-Пфальца, Баден-Вюртемберга и Гессена закреплены так называемые гражданские наказы, допускающие участие граждан в принятии решений на местном уровне часто лишь после сложного согласования.

Советы общины и городские советы не имеют законодательной компетенции, однако представительства общин — городской совет и собрание городских депутатов — в какой-то мере выполняют задачи парламента: они определяют бюджет, издают городские постановления, принимают местные законодательные акты, например устанавливают порядок платы за вывоз мусора. Но основная тяжесть работы городского совета состоит не в принятии подобных основополагающих законодательных актов (это относится к парламенту всего государства); не ограничивается он также инструкциями в адрес администрации и мерами контроля ее деятельности. На практике городской совет в большей мере принимает отдельные, конкретные, хотя и многочисленные решения: о строительстве начальной школы, очистного сооружения или скотобойни, о выдаче концессий, о купле и продаже, об устройстве на работу и увольнении чиновников и т.п. С формально-правовой точки зрения избранные народные представители воплощают в коммунальной политике волю избирателей, причем за исполнение этой воли отвечает администрация. Например, согласно ст. 28 Устава общин в Северном Рейне-Вестфалии совет общины отвечает за все дела общинной администрации[4]. Чтобы лучше учитывать интересы граждан, выборы бургомистров с середины 1990-х гг. стали проводиться прямым голосованием.

Социальные ведомства общин поддерживают престарелых и инвалидов: в тех случаях, когда они не получают страховку по болезни или пенсию, они могут рассчитывать на помощь общины. Весь комплекс социальных мер требует ежегодно более 40 млрд евро, и преобладающую часть этих расходов берут на себя общины. Статистика свидетельствует: в 2014 г. около миллиона человек получали регулярную материальную поддержку.

Между тем социальное обеспечение является лишь одной из многих областей, требующих внимания общин. На местах общины, как правило, отвечают за все общественные дела, которыми по закону не обязаны заниматься другие инстанции. Из этого следует практически разделение коммунальных задач на две части: одни устанавливаются свыше, другие — органами местного самоуправления. Закон обязывает неукоснительно выполнять распоряжения вышестоящих властей — земель и федерации. Подобные задачи составляют преобладающую часть деятельности общин. Обязательные задачи, например такие, как строительство и содержание начальных и высших школ или других учебных заведений, прокладка канализации и вывоз мусора, организация социальной, дорожной, регистрационной, транспортной и прочих городских служб, всегда несколько суживали сферу деятельности коммунальных политиков.

Исследователи подчеркивают, что многие задачи почти во всех сферах жизни немецкие общины берут на себя добровольно. Они строят спортивные сооружения и плавательные бассейны, создают пешеходные зоны, ухаживают за парками и зелеными насаждениями, поддерживают широкую сеть местного транспорта с автобусами и трамваями и др. Наконец, города поддерживают многочисленные культурные учреждения — от оперного театра до городского архива. Как раз в области культуры городам принадлежит широкая самостоятельность, и это не случайно: после разрушений Второй мировой войны города и общины взяли на себя не только вопросы материального обеспечения, но и культурные задачи[5].

Интересно отметить, что культура Германии во многом развивается за счет инициативы городов: почти 60% всех общественных культурных расходов (в узком смысле этого слова) приходится на долю общин. К таким традиционным культурным учреждениям, как театры, музеи и библиотеки, добавились и новые: появились дома встреч, местные кинотеатры, детские и молодежные театры, галереи, школы живописи при музеях, молодежные оркестры и т.п. Площади и пешеходные зоны стали подмостками искусства, уличные театры и музыканты оживили городскую жизнь. Исторические здания заботливо реставрируются.

Возникает вопрос: откуда немецкие общины берут средства? От библиотек до музеев и театров, от детских садов до плавательных бассейнов и народных школ, от уборки улиц до прокладки канализации и вывоза мусора — повсюду общине приходится доплачивать. После обширного структурного кризиса середины 1990-х гг., пагубно отразившегося на состоянии казны германских городов и общин, коммунальные власти вынуждены чаще, чем раньше, повышать коммунальные платежи. Местные взносы промыслового налога достигли предельного уровня. В возрастающей степени города выходят из положения за счет мер приватизации (например, транспортных предприятий). Наряду с повышением пошлин повышаются и так называемые взносы, например для жильцов определенной улицы за ее освещение и канализацию; сюда же относится взимание мелких и крупных штрафов. Кроме того, земельное право наделяет общины полномочиями повышать взносы граждан, выгадывающих от застройки пустырей и улиц или от обустройства пешеходных зон, однако общины обязаны издавать постановления, регулирующие величину взимаемых платежей и характер услуг, подлежащих оплате.

Немецкие исследователи подчеркивают: важнейшим источником доходов общин являются налоговые поступления — прежде всего мелкие общинные налоги или такие малозначительные налоги, как собачий и пивной или налог на развлекательные учреждения и рыбную ловлю. Само понятие «малозначительные» указывает на то, что эти налоги составляют лишь малую долю поступлений общин.

Иное дело — основные налоги или промысловый налог: последний в особенности служит важнейшей финансовой опорой для промышленных районов. По сравнению с ним доходы от основных налогов за последние десятилетия существенно снизились. Промысловый налог берется в зависимости от величины доходов и капитала со всех местных предприятий в виде определенного взноса — так называемая налоговая ставка. Эти поступления побуждают многие общины усиленно добиваться привлечения промышленного и промыслового производства, в частности с помощью низкой налоговой ставки основного налога. Общины получают также долю от подоходного налога.

Ведущее коммунальное объединение Германии — Германский конгресс городов. Его президент является представителем большой германской общины. Он считает себя «проводником практического опыта». Его цель: «создать европейский город, в котором представители различных наций и различных культурных кругов совместно живут в духе взаимного уважения...»[6]. В Германский конгресс городов входят города- государства Берлин, Бремен и Гамбург, все города районного значения и некоторые города районного подчинения. К числу его особых задач относится обязанность защищать интересы города и представлять их при контактах с федеральным правительством, бундестагом, бундесратом, организациями и объединениями. Его участие в законодательной деятельности федерации гарантируется уставом. Кроме того, он консультирует и информирует объединения, входящие в конгресс городов, обо всех важных процессах коммунального значения.

Второе по значению ведущее коммунальное объединение Германии — Германский союз городов и общин. Он отстаивает интересы общин районного подчинения, окраин густонаселенных областей и сельских зон на уровне федеральной и земельной политики.

Созданный после Первой мировой войны Германский конгресс земельных округов — третье ведущее коммунальное объединение. Земельные округа — это самоуправляемые корпорации, выступающие в качестве нижних административных органов на всей территории федерации, за исключением городов-государств и городов районного значения. Как правило, это города с населением от 25 до 100 тыс. жителей. Положение их закреплено в земельном праве, и каждое окружное устройство соответствует уставу общины той или иной земли. Германский конгресс земельных округов, сотрудничающий с Германским конгрессом городов и Германским союзом городов и общин в рамках Федерального объединения ведущих коммунальных союзов, в особенности поддерживает обмен опытом между округами и представляет общие интересы. Высшим органом Германского союза городов и общин является собрание его членов; затем следуют главная комиссия и президиум, во главе которых во всех ведущих коммунальных союзах стоит президент.

Примерно 90 стремящихся к реформам германских городов, общин и округов различной величины соединились в союз «Объединение коммун будущего». По мнению немецких исследователей, основная идея всех их устремлений — воплотить в жизнь принцип New Public Management: город не обязательно должен сам и своими силами решать стоящие перед ним задачи — от уборки улиц и вывоза мусора до постановки опер — а призван «гарантировать» решение этих задач частными предприятиями. Это поможет сократить расходные статьи небогатых государственных бюджетов[7]. Однако, несмотря на демократическую риторику, «новый менеджеризм» свидетельствует главным образом о нехватке средств в государственных бюджетах, поэтому частные инвесторы, взаимодействующие с органами городского планирования, пользовались и пользуются спросом.

Важной частью коммунальных реформ в Германии становится приватизация. Например, город Эссен является партнером в 50 акционерных предприятиях и в 37 из них имеет большинство паев. К этим предприятиям относятся, например, местная ярмарка и общество по вопросам труда и занятости, занимающееся продвижением безработных на рынок труда. Акционерные предприятия управляются строго в частнокапиталистическом духе; их руководство несет полную ответственность за ведение бизнеса, так как в противном случае ни один частный кредитор не стал бы иметь дела с представителями городских властей. Кроме того, в некоторых сферах деятельности городских властей приватизация даже предписана правовыми нормами Европейского Союза. Это, в частности, относится к местному пассажирскому транспорту. По мнению специалиста в области управления из Эссена Клауса Верм- кера, практически не существует ни одной сферы управленческой деятельности в городе или в сфере коммунальных услуг, которая не могла бы быть приватизирована. В германской Конституции говорится лишь, что местным общинам должно быть гарантировано право решать все свои вопросы в рамках законов и под собственную ответственность[8].

Города уже сегодня покупают у частных предприятий на рынке по наиболее низким ценам услуги по охране государственных зданий, ратуш, школ, а также услуги по утилизации мусора. К примеру, небольшой городок Арнсберг, насчитывающий около 80 тыс. жителей, отдал на откуп частным фирмам уборку государственных зданий и техобслуживание служебных автомашин и экономит при этом значительные средства.

В Германии, как и во всем мире, растет принципиальная убежденность в том, что государственный сектор слишком велик и его услуги слишком дороги по причине высоких расходов на персонал. Профсоюзы опасаются роста безработицы вследствие увольнений, поэтому они ищут более гибкие формы и структуры, дабы противодействовать увеличению безработицы. Например, профсоюз государственных служащих и работников транспорта заключил с коммунальными работодателями в самой большой федеральной земле Северный Рейн-Вестфалия соглашение о «втором тарифном уровне» в отношении принятия на работу новых водителей в (все еще) государственных транспортных предприятиях. Новые наемные работники обходятся на 12% дешевле, чем по старым тарифам, и имеют более гибкий рабочий график, но, несмотря на это, они все равно зарабатывают больше, чем в частном секторе экономики.

Система городского управления претерпевает перестройку по образцу условного предприятия. Например, в Эссене существует так называемое Правление концерна города Эссен — коллегия, в состав которой входит шесть человек. Председателем правления является обер-бургомистр, избираемый гражданами путем прямых выборов. Ему помогает член правления по вопросам управления — специалист в области планирования, избираемый городским советом, в подчинении которого находятся организационный, кадровый и финансовый отделы. Кроме того, городской совет выбирает в качестве наблюдательного совета четырех членов правления, отвечающих за сферы право- и общественного порядка; планирование; строительство и окружающую среду; социальное обеспечение и работу с молодежью; культуру и экономику.

Существенным новшеством в администрации является неизвестная ранее должность члена правления по вопросам управления. Под его руководством разрабатываются «перекрестные положения», которые будут иметь непосредственное влияние на проектирование и тем самым на формирование и деятельность конкретных отделов: на их бюджет, кадровый состав и организацию, т.е. на их создание, расширение и упразднение. Немецкие исследователи считают, что введение поста члена правления по вопросам управления является инновационным фактором в административном управлении. По статусу он идет следом за обер-бургомистром — политическим лидером и, бесспорно, является «первым среди равных» в городской коллегии. Он занимается всеми вопросами и задачами, выходящими за рамки компетенции его коллег по правлению, например глобальным управлением ресурсов, т.е. расстановкой приоритетов в бюджетах на культуру и социальные нужды, в государственном жилищном строительстве и создании благоприятной атмосферы для привлечения новых предприятий.

Основная идея коммунальных реформ в этих своеобразных «городах будущего» — создать новую модель администрации как службы сервиса. Многие граждане хотят лично высказать свои пожелания представителям администрации и поэтому приходят в ратушу; зачастую это отнимает у них много времени и немного денег на проезд. В «городах будущего» появились районные бюро обслуживания, в которых граждане могут обратиться к сотруднику по любым жизненным вопросам. Если гражданин испытывает разочарование, он может набрать телефонный номер бюро жалоб — это не подразделение психологической помощи, а структура, принимающая рекламации, как в службе сервиса любой фирмы. Администрация должна решить вопрос и возместить ущерб. Немецкие исследователи полагают, что конечная цель реформы — гарантированный сервис гражданам со стороны администрации и менеджмент, закрепленный договором, как в обычной жизни. По мнению экспертов, в Германии становятся еще более заметными политическая и экономическая тенденция к ослаблению вмешательства государства в общественную жизнь и усиление тенденций самоорганизации гражданского общества в рамках местного самоуправления[9]. Именно эти тенденции и были закреплены в ходе последних реформ коммунального самоуправления.

  • [1] См.: Хорсткотте X. Стоит ли нам заново изобретать коммунальную политику? Участиеграждан в принятии решений, муниципальная политика и современная администрацияв Германии // BASIS-INFO; IN-PRESS. 2000. № 1. С. 1.
  • [2] См.: Мезинг Ф., Хагелыимитц X. Без городов не построить государства. Коммунальноесамоуправление в Федеративной Республике Германии // BASIS-INFO; IN-PRESS. 2001.№ 10. С. 3-4.
  • [3] См.: Мезинг Ф., Хагелыимитц X. Указ. соч. С. 7-8.
  • [4] См.: Мезинг Ф., Хагелыимитц X. Указ. соч. С. 9.
  • [5] См.: Там же. С. 10-11.
  • [6] См.: Мезинг Ф., ХагелыимитцХ. Указ. соч. С. 14.
  • [7] См.: Хорсткотте X. Указ. соч. С. 2-3.
  • [8] См.: Там же. С. 4.
  • [9] См.: Хорсткотте X. Указ. соч. С. 7.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >