Административная реформа во Франции

Административные реформы последних лет во Франции проходят на волне «нового менеджеризма» и создания французской модели информационного государства. Французский вариант административной стратегии предусматривает наряду с повышением эффективности работы администрации и предоставлением более широкого спектра услуг населению в современных «электронных формах» еще одну цель: приблизить государство к его гражданам, сделать государственное управление более демократичным. Многие французские политики обращают внимание на то, что общественность сегодня доверяет гражданскому обществу намного больше, нежели правительству, деловым кругам или прессе. Поэтому правительство уже не может в одиночку решать сложные проблемы без существенной поддержки со стороны других общественных секторов. Складывается совершенно новая реальность: партнерство политики, бизнеса и гражданского общества. Следует ожидать, что такое трехстороннее партнерство в ближайшие годы станет процветать на любом уровне — глобальном, региональном и местном1.

Французские реформы условно можно разделить на три больших этапа: реформы социал-демократов и голлистов (Ф. Миттеран, Ж. Ширак), реформы правых консерваторов (Н. Саркози) и реформы социалистов (Ф. Олланд)

На первом этапе лозунг французских реформ был сформулирован в духе социал-демократической риторики: «Поставить администрацию на службу гражданам!». Между тем организация реформ базируется на рационально-прагматической основе и тщательно спланирована. Учитывая особенности французской политической культуры, ориентированной на идеи справедливости и демократии, реформаторы во Франции не стремились делать акцент на внедрении рыночно-ориентированных механизмов управления. Приоритеты реформирования — усиление демократического характера государственного управления и организации госслужбы. Вопросам нового государственного менеджмента в рамках реформ также уделялось внимание, но уже во вторую очередь, что значительно отличает французскую реформу от английской. Французские политологи в отличие от британских полагают, что уравнять эффективность государственных учреждений и частных предприятий невозможно. Так, многие сферы государственного управления вообще не подвержены действию рыночных законов — это прежде всего юстиция, органы охраны общественного порядка2. Таким образом, методологии коммерциализации и маркетизации административных реформ не находят горячей поддержки у исследователей из континентальной Европы, они рекомендуют использовать их с осторожностью3.

Общее руководство административной реформой во Франции осуществляет министерство государственной администрации и государственной реформы. В конце 1990-х гг. было создано еще два института, призванных координировать реформационный процесс: Межминистерский комитет по государственной реформе и Межминистерское управление по государственной реформе. Комитет проводит свои заседания несколько раз в год с участием всех министров, ему принадлежит ключевая роль в организации и руководстве проведением реформ. Меж- 1 См.: Ришар Ж. Ф. Двадцать лет спустя. Глобальные проблемы и способы их решения // Россия в глобальной политике. 2003. Т. 1, № 2. С. 160-161.

о

См.: Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999. С. 238-239.

О

Си:. Дубровин Ю.И. Современные административно-государственные реформы в ведущих странах Европейского Союза. М., 2008. С. 111.

министерское управление координирует подготовку решений и следит за их претворением в жизнь.

Французская административная реформа рассчитана на длительный срок и предусматривает многолетние программы модернизации для каждого ведомства. Согласно распоряжению премьер-министра, государственным учреждениям дано задание подготавливать программы модернизации, соответствующие их функциям и стоящим перед ними проблемам. В этих документах уточняются задачи каждого ведомства и планируются действия, необходимые для их выполнения. Французская административная реформа имеет солидное финансовое обеспечение: создан особый Фонд для государственной реформы, финансирующий основные мероприятия, проводимые центральным аппаратом министерств или региональными службами и департаментами.

Французские исследователи подчеркивают, что административная реформа имеет продуманную информационную стратегию. В 1997 году была принята и достаточно широко осуществляется Программа деятельности правительства по вступлению Франции в информационное общество. Благодаря современным коммуникационным технологиям ведомства могут быстро осуществлять информационный обмен между службами, что значительно усиливает межведомственную координацию, синхронность и оперативность исполнения решений. Через сайты каждого министерства в сети Интернет распространяется информация об услугах, оказываемых потребителям, — как частным лицам, так и предприятиям (каталог услуг, распорядок работы, контакты, выдача бланков и т.п.). Основные правительственные законы, декреты и постановления, публикуемые в официальном вестнике страны Journal officiel, располагаются на специальном сайте[1]. Межминистерское управлением по государственной реформе регулярно публикует оперативные сведения о проведении административной реформы для информирования других министерств и населения на своем сайте в сети Интернет[2].

Помимо этого организована Межминистерская служба технической поддержки разработки информационных и коммуникационных технологий в управленческом аппарате. С помощью этой службы в 2000 г. был создан официальный портал французской администрации в сети «Интернет», который предоставляет доступ к 2600 французским общенациональным и местным сайтам и двум тысячам европейских и национальных государственных сайтов[3]. Обладая поисковой системой, он предлагает большие объемы административных услуг, в том числе касающиеся прав и процедур, электронных бланков, списков вакансий и условий конкурсов на их замещение в государственных учреждениях. По замыслу французских реформаторов, информационное государство должно максимально использовать информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений. Использование компьютеров и сети Интернет позволяет предоставлять услуги населению непосредственно на дому. Статистика административной реформы свидетельствует: в 2000 г. из 2000 учтенных бланков 600 были заполнены в электронном виде. Потребители, не имеющие компьютера, могут воспользоваться услугами ближайшей к их дому службы, имеющей такое оборудование, где им окажет помощь квалифицированный персонал.

Ведущим направлением административных реформ во Франции с начала 1980-х гг. является децентрализация государственного управления. Политика децентрализации была начата социалистами с принятия в марте 1982 г. закона под весьма символичным названием: «Закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов». Современное правительство Франции проводит курс деконцентрации — делегирования полномочий центральных органов управления местным административным службам, которые носят название деконцентрированных.

По мнению известного французского политолога Ги Сормана (р. 1944), ослабление опеки со стороны центральных государственных органов привело к политическому и экономическому укреплению местной и региональной власти. Сегодня бюджет местных органов управления примерно на три четверти формируется из налоговых поступлений и только на одну четвертую — за счет государственных субсидий. Расширились права коммун в области развития транспорта, социальной деятельности, юстиции, полиции; они сами регулируют и планируют застройку городов. «Децентрализация и развитое местное самоуправление — сильная сторона нации. Там, где слишком сильно государство, общество, напротив, слабо»[4].

Новые методы работы с использованием информационных технологий позволяют соединить преимущества деконцентрации с оперативностью информационных сетей. Сегодня электронная почта и Интернет ускоряют передачу информации и распределение документов внутри государственных учреждений. Территориальные системы информации

(SIT), созданные первоначально в 25 департаментах и распространившиеся к концу 2000 г. повсеместно, объединяют в единую сеть декон- центрированные государственные службы.

Французские реформаторы убеждены: процесс децентрализации, а точнее — деконцентрации значительно приблизит государственную администрацию к гражданам и это усилит их интерес к политике. Например, в соответствии с Законом о правах и свободах коммун все индивидуальные решения в отношении граждан, входящие в компетенцию государства, принимаются на местном уровне, чаще всего префектами. Многие эксперты видят в деконцентрации возможность повысить профессиональную квалификацию и инициативность государственных служащих на местах, сделать местное самоуправление более профессиональным и компетентным[5]. Помимо этого деконцентрация способствует использованию государственных средств в соответствии с местными нуждами. По новому закону министерства должны аккумулировать и предоставлять в распоряжение префектов кредиты, предназначенные для осуществления государственных мероприятий на региональном и местном уровне. Префекты получили большую свободу действий в сфере проведения организационных мероприятий и распределения кадров. Таким образом, в центральном ведомстве остаются лишь средства, предназначенные для проведения мероприятий общенационального масштаба.

В рамках процесса деконцентрации министры проводят реорганизацию своих центральных учреждений. Основная задача состоит в том, чтобы сделать акцент на стратегических функциях — планировании, прогнозировании и контроле, а второстепенные полномочия передать региональным и департаментским учреждениям[6].

Правительство проводит эксперименты по внедрению системы контрактов между центральными учреждениями и их деконцентри- рованными службами. Специальный межминистерский циркуляр от 12 июля 1996 г. определил общую форму договора об оказании услуг населению. Типовой договор, заключаемый на трехлетний срок, перечисляет услуги, предоставляемые потребителям, а также средства для их достижения и показатели выполнения этих обязательств. Многие эксперты полагают, что договорные отношения дают больше самостоятельности деконцентрированным учреждениям, которые теперь вынуждены нести ответственность за свое внутреннее управление, отчитываться за предоставляемые бюджетные ассигнования, включая средства на выплату вознаграждений персоналу и покрытие текущих расходов. Между тем критики данного направления реформ подчеркивают, что разделение стратегических и оперативных функций является достаточно дорогостоящим мероприятием, что в конечном счете противоречит императиву эффективности и рентабельности. Политики лишаются необходимых рычагов воздействия на государственных служащих, а своеобразное «управление на расстоянии» препятствует реальному контролю за службами, получившими самостоятельность[7].

Административные реформы также призваны несколько сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса, ориентируясь при этом на повышение качества услуг населению и оперативность исполнения. В соответствии с новым Законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., все государственные учреждения должны выполнять определенные обязательства в отношении граждан как потребителей их услуг. Так, государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте.

Повышение демократизма в работе государственных учреждений связано и с упрощением процедур приема населения госслужащими. Новый закон облегчает доступ граждан к административным документам. В нем подчеркивается, что граждане должны быть приняты по их просьбе для изложения своих соображений до того, как по их вопросу будет принято отрицательное решение.

Упрощение административных процедур — важное направление современного этапа реформ. Эксперты, занимающиеся этим вопросом, вместе с заинтересованными государственными учреждениями тщательно проанализировали около четырех тысяч существующих административных процедур. В итоге было принято решение о сотнях предварительных разрешений или замене сложных процедур на разрешения, выдаваемые непосредственно префектом. Процедуры были значительно упрощены и благодаря отмене некоторых справок, в том числе и «справки о гражданском состоянии», которая требовалась во многих бытовых случаях: при ходатайстве о семейных пособиях, зачислении в учебные заведения и т.п. По предварительным расчетам экспертов, экономия от упрощения административных процедур составит 60 млн бланков, не считая времени, которое было бы потрачено госслужащими и посетителями при оформлении справок.

Для облегчения административных процедур в работе с населением введен новый порядок платежей. Коммунальные службы, префектуры и субпрефектуры были оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, оформлении технических паспортов на автомобили, водительские удостоверения, уплате штрафов, выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов.

Одновременно было проведено упрощение административных формальностей в отношении регистрации предприятий. Этим вопросом занимается Государственный секретариат по делам малых и средних предприятий, который принял решение о сокращении срока регистрации предприятий, упрощении деклараций об уплате НДС, введении единой декларации по взносам на социальное страхование или на предоставление рабочих мест. Весьма интересным административным нововведением является директивное решение о составлении ежегодного плана упрощения административных формальностей в каждом министерстве по своей отрасли. Учреждена специальная Комиссия по упрощению административных процедур, которая обобщает сведения, получаемые из министерств, и передает их затем в Межминистерское управление по государственной реформе.

Одновременно большое внимание уделяется повышению качества услуг, предоставляемых населению. Эксперты разработали специальные мероприятия по повышению качества услуг госучреждений, адресованных потребителям: издание справочников, дни открытых дверей, рекламные материалы в присутственных местах, где сформулированы обязательства по обеспечению надлежащего качества предоставляемых услуг, различные меры поощрения отличившихся сотрудников и отделов (специальные сообщения о заслуживающих внимания инициативах размещаются во внутренних изданиях администрации и в сети «Интернет» на специальном сайте) .

Еще одним новым направлением реформы стало приближение услуг к потребителям. В целях универсализации обслуживания были открыты специальные центры государственных служб; им был предоставлен официальный статус, определены порядок их учреждения и стоящие перед ними задачи. В центрах сосредоточены в одном месте услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Специально подготовленные сотрудники консультируют население, помогают посетителям составить и передать по назначению свои запросы. Уже в 2000 году было открыто около 300 таких центров.

Среди других административных служб, которые решено приблизить к населению, — центры юридической и правовой помощи. Подобные учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, в «проблемных» кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения. В такого рода центрах рассматривают жалобы жителей в связи с незначительными правонарушениями, дают юридические консультации, в том числе бесплатные консультации адвокатов, обеспечивается круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного креста.

В процессе административной реформы происходит кадровое обновление аппарата государственного управления. По данным административной статистики, к 2012 г. на пенсию вышли 45% государственных служащих. Между тем осуществление реформы может быть успешным только благодаря наличию специально подготовленного квалифицированного персонала во всех государственных учреждениях страны. Французские эксперты придают огромное значение эффективному использованию людских ресурсов, экономии материальных и финансовых средств. За этим сложным процессом следит специально организованный в 2000 г. Наблюдательный комитет по занятости на государственной службе, который осуществляет статистические исследования, согласовывает системы сбора информации, прогнозирует управление занятостью и распространяет соответствующую информацию. Предусмотрено, что каждое министерство должно составить план прогнозируемого управления кадрами, занятостью и потребностями в специалистах. Одновременно отменены нормативные ограничения при переходе служащих из одного учреждения в другое в зависимости от личного желания или профессиональной необходимости. Новые процедуры оценки административной деятельности позволили в большей степени учитывать при продвижении по службе приобретенный служащими опыт и результаты их работы.

Еще одна идея реформы — введение непрерывного профессионального обучения госслужащих через систему повышения квалификации. Национальный центр дистанционного обучения разрабатывает особые формы профессиональной подготовки с использованием телевидения и компьютеров. На сайтах сети Интернет государственные служащие могут познакомиться с новейшими учебными разработками и материалами, относящимися к сфере их компетенции[8].

Наконец, последним направлением административной реформы является новый подход к контролю и оценке государственной политики. В 2000 году был учрежден особый межминистерский комитет для оценки государственной политики — Национальный совет по оценке государственной политики. Совет состоит из высококвалифицированных экспертов, которые разрабатывают план работы на год, представляют его на утверждение премьер-министру, а затем публикуют в прессе. Основные направления государственной политики, которые Совет обсуждал в последнее время: трудоустройство молодежи, профилактика и лечение СПИДа, обеспечение надлежащего качества питьевой воды, помощь в трудоустройстве в нерыночных секторах экономики, жилищный вопрос в заморских территориях, безопасность дорожного движения, развитие сельских районов и постоянное повышение квалификации служащих.

В 2007 году в политической жизни Франции произошли существенные перемены: социал-демократы проиграли на президентских выборах и президентом республики стал ультралиберальный политик Николя Саркози (р. 1955), обещавший обществу позитивные перемены. Он планировал решить те вопросы, которые волнуют современное французское общество: обострение социальных противоречий, забастовки, социальные волнения, отсутствие диалога между гражданами и государством[9].

Начался второй этап реформ — правоконсервативный. В течение 2008-2009 гг. Саркози инициировал рекордное количество реформ: 490 инициатив (больше чем его предшественник Жак Ширак за все 12 лет президентства). Во Франции такой масштабной программы реформ не было со времен генерала де Голля, но популярности Саркози они не прибавили: за время реформ произошло рекордное понижение рейтинга президента — с 57% в момент избрания до 32% в начале 2009 г.

Реформы проводились сразу по пяти основным направлениям: конституционные, финансовые, иммиграционные, в сфере правопорядка и борьбы с безработицей. В 2008 году осуществлена самая масштабная конституционная реформа: в Конституции 1958 г. было изменено или дополнено 47 статей из 89. Реформа проходила под лозунгом модернизации институтов Пятой Республики. Затронула реформа и институт президента Республики:

  • ? был введен лимит на переизбрание (отныне «никто не может осуществлять более двух последовательных мандатов»);
  • ? кандидаты на государственные должности «ввиду их значимости для защиты прав и свобод человека и экономической и социальной жизни нации» до назначения президентом будут заслушиваться постоянными комиссиями Национального собрания и сената. Парламент может наложить вето на кандидатуру, если за предложение об отрицательном голосовании будет подано в совокупности три пятых голосов присутствующих;
  • ? «взятие полноты власти» президентом, согласно ст. 16 Конституции, ставится под контроль Конституционного совета (он высказывается о целесообразности чрезвычайного положения с точки зрения Конституции);
  • ? президент больше не будет возглавлять Высший совет магистратуры (высший орган судейского сообщества во Франции), но будет назначать омбудсмена — защитника прав;
  • ? наконец, по американской модели, президент может «брать слово» на совместном заседании палат парламента[10].

На посту президента Саркози учредил множество комиссий и консультативных советов, призванных решить различные внутриполитические и экономические проблемы: осенью 2008 г. должны были предоставить отчет не менее 16 комиссий — уникальный случай в истории Пятой Республики. Однако сокращения в рядах госслужащих, пенсионная реформа привели к новой волне забастовок по всей стране. Весьма непопулярным оказалось и решение Саркози сократить 30 600 государственных рабочих мест в 2009 г. в результате запланированного отказа от замены каждого второго государственного служащего, уходящего на пенсию. Начавшийся экономический кризис заставил Саркози скорректировать свои реформаторские планы: он призвал восстановить «регулируемый капитализм», в котором финансовая активность не будет полностью отдана на откуп операторам рынка, и пообещал поддерживать экономику в случае ухудшения ситуации вплоть до выдачи госкредитов компаниям[11]. Вместе с тем Николя Саркози заявил, что продолжит реформы во Франции, несмотря на беспокойство населения в результате социально-экономического кризиса.

В 2012 году во Франции пришел к власти Ф. Олланд, который стал самым непопулярным президентом Франции по итогам первых 100 дней правления. Он выступил с предложением ввести 75% сбор с граждан, имеющих доходы свыше 1 миллиона евро в год, но Конституционный суд отверг его инициативу. Правительство Франции одобрило проект закона о легализации однополых браков и предоставлении однополым партнерам права усыновления. Расширение прав секс- меньшинств было одним из ключевых пунктов предвыборной программы президента-социалиста Франсуа Олланда и его партии. Он заявил, что готовность легализовать однополые браки станет «шагом вперед для всего общества». Это вызвало масштабные демонстрации протеста по всей Франции и негативную реакцию католической церкви и правой оппозиции.

По инициативе Олланда во Франции готовится масштабная реформа административно-территориального устройства страны. Большинство регионов Франции будут укрупнены, при этом их общее количество сократится на треть. Олланд обнародовал основные параметры реформы административно-территориального устройства страны: количество регионов страны сократится с нынешних 22 до 14. Проект предусматривает слияние сразу нескольких областей в более крупные регионы. Лишь семь административно-территориальных единиц сохранятся в прежнем виде — это Аквитания, Бретань, Корсика, Нор- Па-де-Кале, Прованс-Альпы —Лазурный Берег и столичный регион Иль-де-Франс.

Таким образом, в целом во Франции в рамках административно-государственной реформы приоритетом является не удешевление государства и повышение отдачи от деятельности чиновничества, а усиление демократического характера государственного управления и организации госслужбы. Административная реформа во Франции носит комплексный характер и призвана сделать современное информационное государство во Франции более демократичным, открытым и доступным для французских граждан. Однако современный экономический кризис во многом поставил под сомнение позитивные успехи реформаторов, о чем свидетельствуют непрекращающиеся в стране забастовки.

  • [1] www.legifrance.gouv.fr
  • [2] www.innovations-services-publics.gouv.fr
  • [3] www.service-public.fr
  • [4] Сорман Г. Две истории // Ваш выбор. 1992. Ноябрь. С. 18-19.
  • [5] См.: Сорман Г. Указ. соч. С. 20.
  • [6] См.: Франция: мэр вместо супрефекта // Ваш выбор. Ноябрь. 1992. С. 16-17.
  • [7] См.: Граждан В.В. Государственная служба как политико-административная власть //Власть. 2001. № 2. С. 22.
  • [8] См.: Франция. Подготовка высших административных кадров // 12-й международныйконгресс. М., 1993. С. 182-183.
  • [9] См.: Рубинский Ю.И. Николя Саркози: прагматизм и преемственность // Россияв глобальной политике. 2007. № 4. С. 52.
  • [10] Strudel S. L’ lectorat de Nicolas Sarkozy. Revue fran aise de science politique. 2007. Vol. 57,№ 3/4. P. 459-474.
  • [11] Дубровин Ю.И. Современные административно-государственные реформы в ведущихстранах Европейского Союза. N4., 2008. С. 120-121.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >