Основные этапы и направления административной реформы в России

Проблема административного реформирования стала приоритетной для России в конце 1990-х гг. на волне общей политической модернизации и демократизации страны. Тезис об административной реформе как важном условии экономического роста и социального развития впервые был включен в послание Президента РФ Федеральному Собранию в 1997 г., а через год первый проект Концепции административной реформы в России был рассмотрен Правительством РФ. Таким образом, Россия находится в состоянии административного реформирования уже около двадцати лет. Все эти годы российским реформаторам приходится работать в очень сложных условиях общей политической модернизации страны: перемены политического курса, сложности политического транзита накладывают свой отпечаток на зигзаги административного реформирования. К сожалению, достичь устойчивых успехов в рамках административной реформы пока не удалось. Во многом это связано с тем, что реформа долгое время проводилась без четкой концептуальной основы. Когда распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., выяснились весьма обескураживающие факты: стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы даже не начались[1].

В этот период в перечень не решенных пока задач административной реформы входил целый ряд актуальных направлений:

  • ? отсутствовали стандарты качества и доступности государственных услуг, а также административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
  • ? необходимы были сокращения административных ограничений в предпринимательстве, предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, других форм государственного регулирования административного характера;
  • ? необходимо было разработать эффективные механизмы противодействия коррупции;
  • ? требовалась оптимизация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом;
  • ? необходимо было повысить уровень использования современных информационных технологий для кардинального увеличения эффективности деятельности органов государственной власти.

Современный экономический кризис обострил все существующие в экономике и управлении проблемы и перевел вопрос об административном реформировании в число приоритетных. Сегодня общими причинами, обусловившими необходимость обращения к новым этапам административного реформирования, стали низкая эффективность работы госаппарата, финансово-экономические проблемы, невысокий уровень доверия населения к исполнительной власти, стремление улучшить работу госаппарата с помощью инновационных технологий.

Цели и задачи отечественной административной реформы во многом отличаются от задач, стоящих перед экономически развитыми странами современного мира. Если западные реформаторы в условиях современного экономического кризиса преимущественно озабочены высокими расходами на содержание государственного аппарата, его недостаточной управленческой эффективностью (по сравнению с бизнес-менеджментом), то в России остро стоят проблемы борьбы с коррупцией, бюрократизацией, волокитой, нам не хватает четкой организации в работе государственного аппарата. Для российских реформаторов по-прежнему актуален процесс реализации основных (базовых) реформ, в рамках которых важно укрепить, а порой и создать прочный государственный фундамент, избавить отечественную бюрократию от пороков коррупции и злоупотреблений, обеспечить прозрачность, гибкость и подотчетность гражданам системы государственного управления. Если начать использовать принципы нового государственного менеджмента слишком рано, коррупция и злоупотребления могут только усилиться и в результате свести на нет все старания реформаторов, однако уже на этапе основных реформ можно в виде экспериментальных («пилотных») проектов использовать отдельные принципы нового государственного менеджмента, чтобы апробировать новые идеи[2].

Важно подчеркнуть, что в России весьма ограничена свобода маневра в процессе реформирования. Во многом это объясняется низкой институциональной восприимчивостью к реформам основных учреждений (таковы российские правовые и исторические традиции) и недостаточной эффективностью основных рычагов управления, к которым относят традиции сильного единого административного ведомства (которые пока не сложились)[3]. Именно поэтому многие отечественные эксперты согласны с тем, что административные реформы у нас в стране должны проходить постепенно, медленными темпами, с осмотрительностью. К сожалению, рекомендации экспертов не всегда востребованы отечественными реформаторами. Основные вехи, свидетельствующие о динамике реформирования, говорят как раз о достаточно интенсивных темпах внедрения технологий нового государственного менеджмента в отечественные административные структуры.

В российской административной реформе можно выделить следующие основные этапы.

Первый этап — подготовительный (1997-2000): создание Комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента[4].

Второй этап — разработка и утверждение основных документов (2000-2003): проведение аналитических исследований и принятие нормативных актов, в том числе Указа Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003- 2004 годах». В Указе сформулирована основная цель реформы: «повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов».

Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. В число основных задач комиссии входило проведение функциональных обзоров. Всего было рассмотрено 5400 административных функций, из которых 800 признаны избыточными, кроме того, ряд функций рекомендовалось передать рынку[5].

Третий этап — начало институциональных реформ (2004-2006): проведение институциональных преобразований на основе Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с п. 1 Указа была создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти:

  • ? федеральным министерствам принадлежат стратегические функции (разработка государственной политики);
  • ? федеральные службы, подведомственные министерствам, выполняют контрольно-надзорные функции;
  • ? федеральные агентства осуществляют функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг.

Помимо этого, согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249, были разработаны новые принципы бюджетирования, ориентированного на результаты, что означало приоритетную постановку целевых показателей для административных структур[6].

Четвертый этап — ориентация на сервисное администрирование (2006-2008): реформирование на основе распоряжения Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах». Постановлениями Правительства РФ закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти: утверждены типовые регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти[7] и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти[8].

Введено регламентирование исполнения государством оказания услуг гражданам (регламент услуг каждого ведомства теперь можно увидеть на официальных сайтах государственных институтов), а также рекомендовано использовать тендеры при осуществлении бюджетных закупок.

Целями административной реформы в 2006-2010 гг. в соответствии с Концепцией являлись: а) повышение качества и доступности государственных услуг; б) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; в) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей предусматривалось решение следующих задач:

  • ? внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
  • ? разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
  • ? реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»);
  • ? создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
  • ? организация предоставления государственных услуг в электронной форме;
  • ? оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
  • ? повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
  • ? модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
  • ? формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» предусматривалось образование учреждений новой организационно-правовой формы, занимающей промежуточное положение между бюджетной организацией и рынком. Под автономным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

На этом этапе в течение короткого времени (с сентября 2007 по май 2008 г.) действовали государственные комитеты Российской Федерации[9], которые были упразднены Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724, а их функции переданы соответствующим министерствам, при этом министр получил право давать обязательные для исполнения указания подведомственным органам и отменять их решения.

Пятый этап (2009-2013) ориентирован на качественное улучшение управленческих и кадровых вопросов. В рамках данного этапа реформ Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261 была принята Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы стали:

  • ? формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;
  • ? внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
  • ? повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

В результате реализации Программы были разработаны нормы служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих; обеспечена большая открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю; реализованы антикоррупционные программы; усовершенствован порядок замещения вакантных должностей в системе государственной службы; созданы необходимые условия для профессионального развития государственных служащих и др.

Следует подчеркнуть, что впервые в рамках отечественной реформы на этом этапе непрерывно осуществлялся мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих1. Важно отметить, что впервые была разработана система индексов, отражающих показатели доверия граждан к государственной службе. Проводились регулярные социологические исследования оценки качества и результативности профессиональной деятельности.

Таким образом, на этом этапе реформирования наконец наметился переход от форсированного внедрения рыночных методов в систему государственного управления к укреплению традиционных основ государственной службы: профессионализма, дисциплины и ответственности. Это особенно важно, так как на предыдущих этапах реформирования (начиная с 2004 г.) достаточно широко внедрялись в госструктуры рыночные методы, использование тендеров, подрядов, принципов нового государственного менеджмента. Но поскольку это произошло слишком рано, в условиях «дорациональной бюрократии», не привыкшей четко соблюдать правила и нормы, коррупция и злоупотребления стали усиливаться, о чем неоднократно предупреждали эксперты.

Шестой этап (2013-2018) ориентирован на совершенствование системы управления. В рамках данного этапа реформ важное значение имеет Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Центральными направлениями совершенствования системы государственного управления сегодня являются:

  • ? снижение избыточного государственного регулирования;
  • ? повышение качества государственных услуг;
  • ? повышение эффективности органов власти;
  • ? повышение информационной открытости.

В ближайшие годы намечено обеспечить достижение следующих показателей:

  • ? уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. должен составить не менее 90%;
  • ? доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 г. — не менее 90%;
  • ? доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. — не менее 70%;
  • ? снижение среднего числа обращений представителей бизнес- сообщества в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, к 2018 г. — до 2;
  • ? сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2018 г. — до 15 минут.

Была утверждена концепция «российской общественной инициативы», предусматривающая создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет; рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительстве Российской

Федерации после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представителей бизнес- сообщества.

Для создания условий, обеспечивающих повышение эффективности органов власти, требуется совершенствование информационного, технологического и аналитического обеспечения принятия решений на всех уровнях государственного управления, существенного сокращения дублирующих информационных потоков, формирования единого информационного пространства. С этой целью в рамках реформирования была разработана единая вертикально интегрированная государственная автоматизированная информационная система «Управление» (далее — ГАС «Управление»), Над реализацией этой динамично развивающейся системой работают лучшие специалисты из ведущих компаний Российской Федерации.

В 2012 году к процессу развития системы были подключены все федеральные органы исполнительной власти, из них около 80% изъявили желание быть участникам ГАС «Управление», направив в Минэкономразвития России предложения по составу необходимой информации, передаваемой через ГАС «Управление». В целом ФОИВ заявили к передаче через ГАС «Управление» более 22 тыс. показателей[10].

По итогам анализа запрашиваемой информации через ГАС «Управление» выявилась следующая структура информации в системе (рис. 6.1).

Структура информации ГАС «Управление»

Рис. 6.1. Структура информации ГАС «Управление»

На современном этапе была проведена ревизия всех функций государственных учреждений, на основе которой созданы механизмы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений, проводится работа по их внедрению.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.12.2012 № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» проводятся регулярные социологические опросы граждан.

Сбор мнений граждан осуществляется с использованием следующих механизмов: отправка смс-сообщений получателям государственных услуг с просьбой оценить качество услуги, опрос через электронные терминалы, расположенные непосредственно в точках предоставления государственных услуг, опрос через специализированный ресурс в сети Интернет. Граждане оценивают качество государственных услуг по таким критериям, как: время ожидания в очереди, вежливость сотрудника, комфортность условий, доступность информации о порядке получения услуги и т.д.

Согласно исследованиям Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ за 2012 г.[11], большинство (74,6%) россиян довольно качеством государственных услуг.

Такой высокий результат удовлетворенности граждан во многом связан с тем, что в ходе исследования не делался акцент на самых сложных или проблемных услугах. Если это сделать, то уровень удовлетворенности, очевидно, будет ниже.

Среди основных трудностей при получении госуслуг граждане обычно отмечают большие очереди (44,5% опрошенных), требование избыточных документов, сведений (23,3%), сложность заполнения официальных форм (бланков) (22,8%). Многие россияне жалуются на длительное хождение по многим кабинетам, учреждениям (22,5%), большие сроки получения услуги (21,5%), плохие условия ведения приема посетителей (неудобство помещения, зала ожидания, недостаточность стульев, отсутствие гардероба, туалета и др.) (21,1%), неудобный для граждан режим работы органа власти, предоставляющего услугу (21,0%).

Вместе с тем эксперты обращают внимание на то, что на современном этапе весьма остро обозначились некоторые кризисные эпицентры реформирования. Особую тревогу экспертов вызывают показатели динамики преобразований, не свидетельствующие о повышении качества управления в последние годы реформы. Так, индикаторы работы правительства, рассчитываемые Всемирным банком, отражают на начальных этапах реформирования (до 2004 г.) некоторые улучшения в работе государственного аппарата в ранге «эффективность государственного управления», однако в последующие годы фиксируется некоторое снижение индексов по этим параметрам, которое пока не удалось переломить[12]. Не меньшую обеспокоенность экспертов вызывает и такой факт: в процессе реформирования пока не удалось снизить численность государственных служащих. Напротив, согласно статистике, она непрерывно растет, причем среднегодовой темп прироста составляет 18,2%.

По индексу восприятия коррупции в 2013 г. Россия заняла 127-е место (для сравнения в 2010 г. было 154-е место) из 178 возможных[13]. Таким образом, за три последних года удалось подняться вверх только на 23 ступени. По заключению экспертов, сегодня именно коррупция является главным препятствием на пути экономического роста России. По консервативным оценкам, объем рынка коррупции превышает 240 млрд долл.; только в деловой сфере России среднегодовой объем коррупции вырос до 316 млрд долл.[14] Для того чтобы переломить эти опасные тенденции, распоряжением Президента РФ от 31.07.2008 № Пр-1586 утвержден Национальный план по противодействию коррупции, предусматривающий комплекс мер по предупреждению негативных последствий коррупции. Однако до сих в корне изменить ситуацию пока не удается.

Таким образом, административная реформа неизбежно возвращается к идее укрепления фундамента государственного управления на основе прочной законодательной базы. Но именно с этих мер, согласно современным научным рекомендациям, и надо было начинать административное реформирование.

Важно подчеркнуть: большинство проблем российской административной реформы проистекает из того, что стратегические планы реформаторов часто не вписываются в общую политическую линию правительства. Кризисные процессы во время реформирования возникают также в связи с тем, что отечественные преобразования не отличаются завершенностью, внутренней согласованностью и преемственностью основных этапов реформирования. В частности, непрерывно меняется институциональный ландшафт административных структур: были созданы, а потом ликвидированы государственные комитеты, исключены и возвращены агентские функции министерствам, наложены и сняты ограничения на численность заместителей Председателя Правительства РФ, заместителей министра. Помимо этого присутствуют и явные противоречия в стратегии и тактике реформирования: стратегический курс на управление по результатам противоречит реальному бюджетированию, которое практически не зависит от достигаемых результатов отдельных подразделений. Сложно контролировать динамику реформ в условиях, когда отсутствует мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Словом, российским реформаторам не хватает концептуальной целостности, методологической четкости и стратегической определенности административной реформы. Справиться с обозначенным выше комплексом острых проблем может только высокопрофессиональная команда экспертов, работающих над проблемами реформирования не время от времени, а на постоянной основе.

В условиях современного экономического кризиса, до предела обострившего социально-экономическую ситуацию в стране, реформаторы уже не имеют права на ошибку. И здесь важно напомнить о некоторых разрушительных последствиях административных реформ в англосаксонских странах (особенно в США и Великобритании), где благодаря интенсивному внедрению технологий нового государственного менеджмента обнаружилось, что рыночные принципы в системе государственного управления далеко не всегда эффективны, зачастую они могут привести к кризисным последствиям[15]. В результате чересчур интенсивного внедрения бизнес-технологий государственная служба может утратить свои интегрирующие общественные функции, что способно серьезно подорвать эффективность системы управления. Лишившись традиционных «правил игры», чиновники оказываются в состоянии моральной растерянности: ведь бизнес-технологии достаточно откровенно заменяют идею общественного служения идеей меркантилизма, что неизбежно сопровождается ростом коррупции.

Именно это мы наблюдали в последние годы в России, где темпы внедрения рыночных технологий и темпы коррупции были прямо пропорциональны. На новом этапе административной реформы важно пересмотреть вопрос об использовании инновационных технологий в государственном управлении под углом зрения не только возможностей, но и границ их использования в рамках государственных структур. Принцип «Не навреди!» сегодня как никогда актуален. Инновационные технологии административной реформы должны проходить вначале серьезную проверку в процессе экспериментальных проектов. И только после всесторонних взвешенных оценок результатов этих экспериментальных инноваций высококвалифицированными экспертами их можно предлагать для широкого внедрения в масштабах нашей огромной страны, помня о том, что цена ошибки слишком велика.

В заключение заметим: несмотря на сложности и определенные просчеты, позитивные изменения в рамках административного реформирования все же присутствуют. Прежде всего актуализирована в общественно-политическом дискурсе и эшелонах власти сама проблема создания эффективной системы административно-государственного управления. В последнее время достаточно последовательно принимаются меры по борьбе с коррупцией, по наведению дисциплины и порядка в государственных структурах. Внедряются новые формы электронного государственного управления, которые в перспективе будут способствовать большей эффективности и открытости государственных структур. Но основная работа по созданию эффективной административно-государственной системы управления в нашей стране еще впереди.

Контрольные вопросы

  • 1. Как можно определить понятие «административная реформа»?
  • 2. Каковы основные причины проведения современных административных реформ?
  • 3. Какие основные направления административных реформ являются наиболее значимыми?
  • 4. Какие институты призваны разрабатывать стратегию проведения административных реформ?
  • 5. В чем состоит сущность нового менеджеризма как модели повышения административной эффективности?
  • 6. Как развивается административная реформа в России?
  • 7. Каковы основные этапы российской административной реформы?
  • 8. С какими трудностями российские реформаторы столкнулись в процессе реформ?

  • [1] См.: Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального СобранияРФ. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2006/VSF_NEW200701241749/VSFNEW200701241749_001.htm
  • [2] См.: Моисеев А.В. Институт государственной гражданской службы в российской политике // Власть. 2007. С. 83-89. № 11.
  • [3] о См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Указ. соч. С. 86-89.
  • [4] См.: Распоряжение Президента РФ от 07.05.1997 № 176-рп.
  • [5] о См.: ГаталовЕ.Н. Проблемы современной административно-государственной реформыв России // Власть. 2009. № 3. С. 26-27.
  • [6] См.: Официальный портал административной реформы в Российской Федерации.[Электронный ресурс]. URL: http://www.ar.economy.gov.ru
  • [7] См.: Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламентевнутренней организации федеральных органов исполнительной власти».
  • [8] О См.: Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламентевзаимодействия федеральных органов исполнительной власти».
  • [9] Введены Указом Президента РФ от 24.09.2007 № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».
  • [10] Государственная автоматизированная система «Управление». URL: http://wwvv.ar.gov.ru/effect_org_vlasti_03_gos_avtomat_system_uprav/index.html
  • [11] Материалы в СМИ. [Электронный ресурс: Портал административной реформы]. URL:http://www.ar.go v.ru/news/917/2/0/1/10/index.html
  • [12] Например, процентный ранг «эффективность государственного управления» переместился с 44,5 ед. в 2004 г. до 42,2 ед. в 2007 г. и в 2013 г. также остается на уровне42 ед. (источник: Всемирный банк. URL: http://www.info.worldbank.org/governance/wgi.
  • [13] Источник: Transparency International. Индекс восприятия коррупции 2013 года. [Электронный ресурс: Центр гуманитарных технологий]. URL: http://www.gtmarket.ru/news/2013/12/03/6442. Согласно данным индекса восприятия коррупции за 2013 г., наименее коррумпированными государствами в мире являются Дания и Новая Зеландия,которые набрали по 91 баллу из 100 возможных и заняли первое место в рейтинге. В десятку государств, наименее пораженных коррупцией, также вошли Финляндия, Швеция,Норвегия, Сингапур, Швейцария, Нидерланды, Австралия и Канада.
  • [14] О Источник: Индекс восприятия коррупции. Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства. [Электронный ресурс]. URL: http://www.smb.ru/reviews.html?id= 172
  • [15] Дубровин ЮМ. Современные административно-государственные реформы в ведущихстранах Европейского Союза. М., 2008. С. 176-177.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >