Предмет и основные категории государственной и муниципальной службы

Подготовка профессиональных государственных служащих сделала актуальным эту специальность в высших учебных заведениях. Наряду с общей теорией управления и теорией государства и права большое значение в рамках подготовки профессиональных государственных служащих играет теория государственной и муниципальной службы. Объектом этой дисциплины является сам институт государственной и муниципальной службы. В России в постсоветский период институт государственной службы был впервые нормативно закреплен п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ»[1]. Государственная служба в нем определялась как «профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов».

Таким образом, государственная служба — это профессиональная деятельность чиновников в аппарате государственного управления. Г.В. Атаманчук дает такое определение: «Государственная служба — это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредствам исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»[2].

Институциональный подход к государственной службе позволяет определить ее в качестве социального института, который выполняет волю народа путем реализации государственной власти. Одновременно государственная служба может рассматриваться как правовой институт, поскольку деятельность государственных служащих регламентирована нормативно-правовой базой государства.

В качестве принципов государственной службы следует выделить такие критерии, как законность, демократизм, профессионализм, компетентность^. Понятия «профессионализм» и «компетентность» взаимосвязаны: компетентность можно рассматривать как составную часть профессионализма. Например, Д.Н. Бахрах отмечает, что профессионализм на государственной службе включает компетентность государственных служащих, т.е. знание ими предмета сферы деятельности, наличие специального образования, опыта работы, наличие системы повышения квалификации, исполнение служебных обязанностей, систематическую оплату труда[3] [4]. Есть и другая точка зрения, согласно которой компетентность государственных служащих соотносится с компетенцией государственного органа и понимается как полномочия государственных служащих, которые соответствуют их государственной должности[5].

В некоторых западных странах государственная служба определяется термином «публичная» или «гражданская служба». В разных странах мира состав и функции госслужащих определяются по-разному, при этом различия касаются принадлежности к госслужащим военных, сил поддержания порядка, служащих местных администраций, а также выборных политиков. Например, согласно действующему Федеральному закону от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 2), современная система государственной службы Российской Федерации включает в себя три вида:

  • 1) гражданскую;
  • 2) военную;
  • 3) правоохранительную.

При этом в п. 1 ст. 1 данного Закона понятие «государственная служба Российской Федерации» уточняется таким образом: «это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

  • ? Российской Федерации;
  • ? федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
  • ? субъектов Российской Федерации;
  • ? органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
  • ? лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
  • ? лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».

Таким образом, сегодня в России государственная гражданская служба подразделяется на два уровня: федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, но муниципальные служащие включены в общую систему государственных служащих субъектов Федерации. Трактуя местное самоуправление как форму народовластия (п. 2 ст. 3), Конституция 1993 г. все полномочия органов муниципальной службы считает производными от власти населения соответствующей территории. Однако все условия труда и вопросы муниципальной службы решаются в соответствии с законодательством о государственной службе. Муниципальная служба в Российской Федерации — согласно и. 1 ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» — это профессиональная служебная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракт).

Таким образом, муниципальная служба — это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Следовательно, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления муниципальными служащими не являются.

Определив объект теории государственной и муниципальной службы, мы можем приступить к формулировке предмета этой дисциплины. Предметом теории государственной и муниципальной службы является изучение основ формирования, развития и реформирования института государственной и муниципальной службы.

В центре внимания этой теории находятся актуальные проблемы формирования современной модели государственной и муниципальной службы, включая должностные полномочия, права и обязанности государственных и муниципальных служащих, менеджмент и связи с общественностью органов государственной власти. Важную роль играет сравнительный анализ российской модели института государственной и муниципальной службы и зарубежного опыта формирования бюрократических структур в разных странах мира, что позволяет увидеть сильные и слабые стороны национальных моделей организации бюрократии и выявить перспективные пути развития отечественного института государственной и муниципальной службы. Реформирование института государственной и муниципальной службы происходит сегодня в рамках административной реформы, поэтому исследование основных этапов административных реформ в разных странах мира и в современной России также входит в число приоритетных направлений науки.

Наконец, следует подчеркнуть, что современная теория государственной и муниципальной службы предлагает системный подход к государственной и муниципальной службе в рамках современной информационной парадигмы обществознания. Именно поэтому большое значение на государственной и муниципальной службе имеет развитие связей с общественностью, формирование современного имиджа государственных структур, развитие «электронного правительства».

Основополагающими категориями теории государственной и муниципальной службы являются понятия «государство», «правовое государство», «электронное государство» (Е-Government), «государственная служба», «муниципальная служба», «бюрократия», «государственный служащий», «муниципальный служащий», «чиновник», «государственное управление», «государственное администрирование», «административно-государственное управление».

Рассмотрим эти категории подробнее.

Государство — это политическая целостность, созданная национальной или многонациональной общностью людей на определенной территории, где с помощью политической элиты, монополизирующей власть, поддерживается юридический порядок, включая законное право на применение насилия. История показала, что форма государств, характер их деятельности, средства и методы управления зависят от общего уровня развития человеческого сообщества, сложившейся в данном социуме политической культуры, преобладающих религиозно-философских воззрений, потребностей экономического развития и многих других факторов.

Признаками государства являются: а) публичная власть, располагающая специальным аппаратом управления и принуждения (армия, полиция, суд); б) территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства (право производить суд); в) система права — совокупность обязательных норм, соблюдение которых обеспечивается органами власти.

Государственная власть носит универсальный характер, поскольку она распространяется на всех граждан данного государства, все его организации и учреждения. Государственный суверенитет предполагает полную независимость во внутренних делах и внешних сношениях, т.е. над властью государства, признаваемой суверенной, не стоит никакая иная власть, способная подчинить его себе или воспрепятствовать ему в реализации его воли. В международной сфере суверенитет государства выражается в его праве самостоятельно, независимо от других государств решать все свои внутренние вопросы и вступать в международные соглашения. Уважение суверенитета является основным принципом международного права, закрепленным Уставом ООН.

Основные положения классической теории правового государства, сформулированные немецким философом Иммануилом Кантом (1724- 1804), сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил. Атрибутами правового государства, по Канту, являются:

  • ? основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал свое согласие;
  • ? гражданское равенство — признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него;
  • ? гражданская самостоятельность — в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим[6].

В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Правительственная монополия на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразие прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса. По справедливому замечанию немецкого правоведа Рудольфа Иеринга (1818-1892), право никогда не может заменить или вытеснить основной стихии государства — силы: «Слабость власти есть смертельный грех государства». Однако сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. Политическая власть должна реализовывать право. Что это означает в действительности?

Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно вправе его пересмотреть и даже отменить. Это и есть режим законности, в котором праву отводится роль определения границ свободы. Философ И. А. Ильин определял правопорядок как «живую систему взаимно признаваемых прав и обязанностей». Отстаивая свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других людей. Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и соблюдать права других. Правовое государство цементирует не угроза применения санкций, а именно согласие большинства граждан добровольно исполнять предписания законов.

Правовое государство предполагает определенные условия для своего утверждения: народ в целом и каждый гражданин в отдельности должны созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Важно, чтобы каждый осознал не только пределы своих интересов и прав, но также пределы своей ответственности и обязанности к самоограничению, что приобретается в результате длительного исторического опыта.

Личные права и свободы — это возможности человека, ограждающие от незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и автономию личности. Все права, принадлежащие человеку, в равной степени являются личными, тем не менее в узком смысле слова под личными правами понимается лишь часть прав, непосредственно защищающих личную жизнь и свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную неприкосновенность, уважение, защиту чести и достоинства, свободу совести, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбор места жительства и др.

Например, содержание права на неприкосновенность личности раскрывается в определении исключительных условий, при которых возможны ограничение и лишение свободы, в установлении строжайшего запрета насилия, пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, в добровольности медицинских, научных и иных опытов в отношении здоровья человека, наконец, в реализации презумпции невиновности. Это означает, что обвиняемый в преступлении считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого, а доказательства, полученные с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы.

Неприкосновенность личности обеспечивается законными рамками полномочий органов власти правового государства. Принцип неприкосновенности личности дополняется неприкосновенностью жилища и переписки.

Социально-экономические права и свободы — это возможности личности в сфере производства и распределения материальных благ, призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, право наследования и др. Например, право на отдых состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в государственных, общественных или частных организациях гарантируются ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск.

Культурные права и свободы — это возможности человека пользоваться духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их создании в соответствии со своими склонностями и способностями. К числу таких прав относятся право на пользование достижениями культуры; на образование; свободу научного, технического и художественного творчества.

Политические права и свободы личности — это возможности человека, обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу, участие в управлении государством и обществом. К ним относятся право на объединение; свобода митингов, шествий, демонстраций; право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления; право на равный доступ к любым государственным должностям; право участвовать во всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и др. Например, право на объединение (свобода ассоциаций) означает возможность свободного создания политических и общественных организаций, добровольность вступления и выхода из них.

Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, однако и гражданин в свою очередь несет ответственность перед государством: он обязан соблюдать законы, платить налоги, сохранять природу и окружающую среду. Защита Отечества также является долгом и обязанностью гражданина.

Некоторые идеи и формулы правового государства впервые получили свое законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. и в Декларации прав человека и гражданина, провозглашенной Великой французской революцией 26 августа 1789 г. Выделим несколько положений, зафиксированных в Декларации:

  • ? свобода состоит в возможности делать то, что не приносит вред другому;
  • ? закон есть выражение общей воли; все граждане имеют право участвовать лично или через своих представителей в его образовании;
  • ? все, что не запрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предписываемому законом.

В научный оборот термин «правовое государство» ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX столетия. В России идеи правового государства развивали В. А. Кистяковский, С. А. Котля- ревский, В.М. Гессен.

В XX столетии с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходимости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение о приоритете международного права. Это означает, что в случае расхождения закона страны с международным договором суды обязаны руководствоваться положениями международного договора. Таким образом, к числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не только верховенство закона, но и его соответствие международному праву.

Итак, среди основных характеристик правового государства можно выделить: а) приоритет прав человека; б) свободный, независимый суд; в) принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем другим законам; г) взаимную ответственность гражданина и государства; д) принцип разделения властей; е) приоритет норм международного права.

Идеи правового государства находят свое выражение в конституциях современных государств. Так, Основной закон ФРГ гласит: «Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом». Конституция РФ (ст. 1) свидетельствует: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». К сожалению, реальные правовые практики российской государственности еще далеки от идеала правового государства, поэтому определение Российской Федерации в качестве правового государства можно рассматривать как политическую цель, к которой мы все стремимся.

Концепция электронного государства (или электронное правительство; Е- Government) предполагает приоритетное использование современных информационно-коммуникационных технологий в практике государственного администрирования. Наряду с компьютеризацией государственных институтов предполагает обеспечение широкого доступа граждан к сети «Интернет», а это позволяет развернуть государство в строну гражданского общества, сделать его более восприимчивым к общественным запросам и одновременно предоставить гражданам новые возможности в процессе принятия решений. 22 июля 2000 г. была принята Окинавская хартия глобального информационного общества, которую вместе с руководителями стран «большой восьмерки» подписал и президент Российской Федерации. Эксперты ООН разработали интегрированный индекс электронного государственного управления, который оценивается по таким критериям, как развитость телекоммуникационной инфраструктуры и уровень развития «человеческого капитала» (Human Capital). Индикаторами развитости телекоммуникационной инфраструктуры являются:

  • ? количество персональных компьютеров на 100 жителей;
  • ? количество телефонных линий на 100 жителей;
  • ? процент населения, имеющий доступ к Сети (он-лайн);
  • ? количество мобильных телефонов на 100 жителей;
  • ? количество телевизоров на 100 жителей.

Уровень развития человеческого капитала оценивается по таким показателям, как индекс доступа к информации, уровень образованности и соотношение городского и сельского населения.

Государственное управление представляет собой систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата. Политическое управление включает систему принятия политических решений, разработку государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям государственного развития. Административное, или, точнее, административно-государственное управление осуществляется государственными служащими. Достаточно часто в научной литературе, да и в реальной жизни аппарат чиновников называют бюрократией (от фр. bureau — бюро, канцелярия и греч. kratos — власть). В социальных науках администрацией, или бюрократией, принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале

государственная администрация представляет собой рациональную систему или организованную структуру, предназначенную для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз.

Государственный служащий — работник, исполняющий те или иные обязанности в соответствии с занимаемой должностью на государственной службе. Со времен петровской «Табели о рангах» в России государственный служащий, обладающий чином, т.е. определенным, строго установленным званием, именовался чиновником. И сегодня достаточно часто мы можем услышать этот термин на государственной службе.

Согласно ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», федеральный государственный служащий РФ — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ — соответствующий субъект РФ.

Муниципальный служащий — работник, исполняющий те или иные обязанности в соответствии с занимаемой должностью на муниципальной службе. В настоящее время порядок прохождения муниципальной службы регулируется Федеральным законом от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ». Муниципальный служащий РФ — гражданин РФ, исполняющий в порядке, определенном уставом МО (муниципального образования), обязанности по муниципальной должности муниципальной службы с денежным содержанием, выплачиваемым за счет средств местного бюджета.

Государственные служащие занимаются административно-государственным управлением и государственным администрированием. В западной науке оба эти понятия обозначаются одним термином —

public administration. В узком смысле public administration означает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно перевести как государственное администрирование. Американская энциклопедия определяет государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства»[7]. В широком смысле public administration — это не только профессиональная деятельности чиновников, но и вся система административных институтов с достаточно строгой иерархией власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. В русском языке данному понятию соответствует административно-государственное управление. Французский политолог Р. Грегори в своей монографии «Французская гражданская служба» дает определение административно-государственного управления как «особой социальной функции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специальным агентом власти»[8].

По мнению большинства ученых, административно-государственное управление и государственное администрирование связаны с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной и судебной. При этом административная власть в целом имеет объективную природу: администрация прежде всего подчинена закону и подотчетна представительным органам. Издаваемые администрацией акты управления развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке существующие законы.

Однако властные полномочия реализуются людьми; их исполнение — процесс волевой, умственный, эмоциональный, который может осуществляться либо правомерно, рационально, либо волюнтаристски, иррационально. Поэтому административная власть как субъективная категория может изменять реальную действительность как в лучшую, так и в худшую сторону. Это громадная созидательная и разрушительная сила. Субъективация власти происходит с того момента, когда человек занял руководящую должность, которая, будучи первичной организационной единицей, компонентом аппарата, имеющим часть его компетенции, не безличностна. С ее помощью индивидуальная воля служащего трансформируется в государственную.

Административная должность, трансформируя индивидуальную властную волю в государственную, многократно усиливает первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных.

История знает немало примеров, когда административная власть превращала «маленького человека» в «гиганта». Это личностное усиление происходит посредством всех элементов, составляющих содержание данной должности: ее авторитета, полномочий и др. Вступление в должность одновременно нередко бывает связано с получением различных материальных и нематериальных благ, что не может не влиять на личные качества руководителей. У некоторых из них может появляться гипертрофированный вкус к власти, и тогда происходит обратный процесс: государственная воля трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных видах и интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая государственной) задает тон последней, направляет ее по нерациональному, неправомерному или даже преступному пути.

Одна из форм присвоения административной власти — злоупотребление властью, когда руководитель использует вверенные ему служебные полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и т.д. Значительно более деформированная форма присвоения государственной воли — демония административной власти, под которой понимается одержимость воли руководителя, стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда большой власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление — стремление к расширению сфер деятельности, бесконтрольному властвованию. Демония власти толкает руководителя идти дальше возможных пределов, не считаясь с человеческими, материальными и финансовыми издержками, пренебрегая интересами конкретных людей, их субъективными правами. «Многовековой опыт показал, что исполнительная власть по природе своей стремится к независимости и бесконтрольности. Этому способствуют многочисленные факторы: возможность опереться на бюрократический аппарат, ею же создаваемый, всегда и везде противостоящий представительным органам как их антипод; распоряжение орудиями принуждения <...> владение информацией, связанное с безнаказанностью ее сокрытия или извращения, и т.п.»[9].

Стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено некоторыми факторами.

Первый фактор — генезис власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения, отделения от власти, «единой и неделимой», двух других — законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры, стремится не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию.

Второй фактор, не менее мощный, — чрезвычайные обстоятельства, войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки, требующие установления чрезвычайных режимов, в условиях которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются. Часто властолюбивые руководители провоцируют возникновение таких ситуаций, а иногда просто обманывают людей, убеждая их, что чрезвычайные условия уже возникли или реальна угроза их быстрого наступления (запугивание агрессией, усилением классовой борьбы и т.д.).

Третий фактор — зависимость от администрации других властей. Последние возникают позднее, они не сразу создают свою финансовую базу, другие средства воздействия, их аппараты малочисленны и т.д. Администрация активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное и информационное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для одних вопросы, а для вторых — уголовные дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потребности депутатского и судебного корпусов, предоставляя их представителям должности, зарубежные командировки, а в наших условиях еще и квартиры, машины, дачи, разнообразные привилегии.

Четвертый фактор — сущностные особенности самой административной власти: ее универсальность, огромный аппарат, экономическая мощь, наличие в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. К этому нужно добавить объективно обусловленную и закрепляемую правом «свободу усмотрения», оперативную самостоятельность «исполнительно-распорядительных органов»[10], которая резко возрастает в условиях чрезвычайных ситуаций.

Демония исполнительной власти свое логическое завершение получает в тоталитарных обществах, при создании административно-командных систем, в которых администрация поглощает гражданское общество, в структуре государства доминирует управленческий аппарат, а приказы и импульсы, не встречая сдержек и противовесов, с огромной силой устремляются вниз от центра к периферии.

Что можно противопоставить демонии административной власти? Прежде всего создание эффективной системы сдержек и противовесов, которые могли бы смирить демонические свойства административной власти и превратить ее в институт, способный надежно служить обществу Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства наряду с разделением властей — необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Создание сильной законодательной и судебной власти позволяет сократить полномочия администрации, демократически ее формировать, направлять и контролировать.

Активизация работы законодательных органов, развитие административной юстиции, образование хозяйственных судов и ряд других мероприятий — это важные шаги в реализации идеи разделения власти. Действенным фактором демократизации управления является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу. С помощью законов представительные органы направляют деятельность исполнительно-распорядительного аппарата, предусматривают ответственность субъектов управления за противоправные служебные действия, побуждают служащих правомерно использовать свои полномочия и исполнять служебные обязанности.

Еще одним фактором противодействия демонизму административной власти является высокий уровень профессиональной и политической культуры государственных служащих. Способность должностных лиц прислушиваться к общественному мнению, уважать представителей народа, отвечать перед ними за свои действия, постоянно помнить о пределах своей власти возможна в условиях прочных демократических установлений в государственном управлении и высокого уровня правовой культуры общества. Очень важно, чтобы такие категории, как «подчинение закону», «ответственность перед представительным органом», «уважение прав гражданина», стали правовыми и политическими ценностями, социально осознанными и глубоко прочувствованными каждым должностным лицом[11]. Именно поэтому во всех демократических странах мира большое значение придается профессиональной подготовке государственных служащих.

Специальность public administration существует в ведущих университетах Западной Европы и США. В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The School of Public Affairs). Она имеет три кафедры: правительства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными финансами, развитию человеческих ресурсов.

Акцент на изучении политических наук сделан не случайно. Динамичный процесс социальных изменений в новом тысячелетии требует принципиально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирования государственных организаций, обладать способностями управления инновационными процессами, уметь преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. А это предполагает глубокие знания теории политики, управления, конфликтологии политического анализа, теории принятия решений, социального прогнозирования. Все программы объединены одной целью — развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

В России в 1992 г. Главным управлением по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры) совместно с Учебно-методическим объединением вузов по направлению обучения «Менеджмент» был разработан пакет документов об открытии новой (в то время) специальности «Государственное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Министерства науки России включил ее в перечень специальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрам готовить специалистов данного профиля[12]. Сегодня уже можно отметить, что специальность «Государственное и муниципальное управление» заняла важное место не только в профильных вузах, но и в университетах. И это не случайно: специалисты в области государственной и муниципальной службы нужны на самых разных уровнях государственной иерархии.

  • [1] Этот закон прекратил свое действие в 2003 г., когда был принят ныне действующийФедеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
  • [2] Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика.М.: РАГС, 2002. С. 113.
  • [3] Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 164.
  • [4] Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2000. С. 110.
  • [5] Граждан В. Д. Государственная гражданская служба. М.: ЮРКНИГА, 2005. С. 109.
  • [6] См.: Кант И. Критика практического разума. СПб., 1995. С. 355.
  • [7] Public Administration // Encyclopedia Americana. 2006. № 22. P. 744.
  • [8] Gregoire R. The French Civil Service. Brussels, 1974. P. 15-22.
  • [9] Черниловский З.М. Правовое государство: исторический опыт // Современное государствои право. 1989. № 4. С. 55.
  • [10] См.: Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению //Современное государство и право. 1990. № 1. С. 23-30.
  • [11] Кейзеров Н.М. Политическая и правовая культура. М., 1983. С. 134.
  • [12] См.: Подготовка кадров для государственной службы России // Вестник государственнойслужбы. 1992. Август. С. 46.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >