ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ И СОВРЕМЕННАЯ ТЕОРИЯ БЮРОКРАТИИ

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

знать об основных исторических предпосылках формирования профессиональной государственной и муниципальной службы в ведущих странах мира и особенностях теории государственной и муниципальной службы как дисциплины специализации; уметь оперировать такими понятиями, как «государство», «идеальная бюрократия» М. Вебера, «государственная служба», «муниципальная служба», «государственное и муниципальное управление», «информационное государство»;

владеть основными научными подходами и категориями теории бюрократии и государственной и муниципальной службы.

Исторические предпосылки формирования современной государственной и муниципальной службы

Проблема формирования профессиональной государственной и муниципальной службы стала актуальной в России и ведущих странах Запада примерно в один и тот же исторический период — в XVII-XVIII вв. К этому времени модель государственного управления, основанная на иерархии чинов, которые давались в зависимости от родовитости и заслуг предков, уже исчерпала себя и должна была уступить место модели профессиональной государственной службы, которая строилась в зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации. Процесс формирования такой профессиональной модели государственной и муниципальной службы протекал отнюдь не безболезненно и занял несколько столетий. Основной причиной достаточно медленного перехода к профессиональной модели государственной службы было сопротивление аристократии, которой было трудно расстаться с феодальными привилегиями на государственной службе. В Западной Европе этот процесс начался несколько раньше (в некоторых странах уже в XVI-XVII вв.), в России и Америке несколько позже (в XVIII в.). Процесс формирования профессиональных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился примерно в одно и то же время — во второй половине XIX столетия.

В этот исторический период постепенно происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления: во всех звеньях управленческих структур вводится систематическое разделение труда, при этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, находящемуся на верху «пирамиды власти». Со временем систематическое и иерархическое разделение труда между различными отраслями государственного управления закрепляется в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности чиновников всех рангов. Такими мерами власть стремится укрепить и упорядочить деятельность государственного аппарата, а кроме того, усилить контроль за его работой.

Централизованная перестройка государственной службы, с одной стороны, вызывала увеличение численности чиновничества, с другой — изменение его качественного состава. В частности, постоянно возрастало количество чиновников низших разрядов (секретарей, делопроизводителей и т.п.), которые должны были обслуживать сам процесс делопроизводства в учреждениях и обеспечивать бесперебойное функционирование всех звеньев государственной машины. Само расширение состава канцелярии (фр. bureau) было одним из характерных признаков централизации государственного управления. Отсюда произошли термины «бюрократия», «бюрократизация».

Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на «породе», привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от государственной власти. Например, во Франции уже в период Великой французской революции начинается строительство профессиональной государственной и муниципальной службы: в 1789 г. ликвидируются все феодальные привилегии на государственной службе, в 1790 г. провинции заменяются новыми административно-территориальными единицами — департаментами.

В России в 1722 г. Петр I принял знаменитый закон о порядке государственной службы в Российской империи — «Табель о рангах». В основу «Табели о рангах» были положены чины, уже существовавшие в России, а также приняты во внимание классификации чинов в аналогичных документах, существовавших в некоторых европейских странах того времени (в Дании и Пруссии). Все чины «Табели о рангах» подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на четырнадцать классов. Петровская «Табель о рангах» насчитывала 262 должности. Чиновники различных классов имели разную форму титулования: Ваше превосходительство (для высших), Ваше сиятельство (для сенаторов) и Ваше благородие (для всех остальных).

«Табель о рангах» впервые официально в России ставила бюрократическую иерархию, заслуги и выслуги на место аристократической иерархии породы и родословной. Интересно отметить, что в петровской «Табели о рангах» одна из статей гласила: «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать». Чиновник, поднявшийся в служебной иерархии до восьмого класса, становился потомственным дворянином, а чины с XIV по IX давали право на личное дворянство. При этом на военной службе потомственное дворянство давалось уже с XIV класса.

Таким образом, в «Табели о рангах» особый акцент был сделан на том, что знатность рода сама по себе, без службы, ничего не значит, не создает человеку никакого положения: «людям знатной породы никакого положения не дается, пока они государю и отечеству заслуг не покажут и за оные характера “чести и чина” не получат». Несмотря на целый ряд изменений, петровская «Табель о рангах» просуществовала почти двести лет и была отменена лишь в 1917 г.[1]

В Великобритании реформа Норткота — Тревельяна, направленная на формирование профессиональной государственной службы, продолжалась три десятилетия (1850-1870-е гг.). Реформу подготовили и реализовали два выдающихся политических деятеля Англии: крупный чиновник, имевший богатый опыт административной работы в Индии, Чарльз Эдвард Тревельян (1807-1886) и член Палаты общин Стаффорд Генри Норткот (1818-1887). Сущность реформы Норткота — Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов.

В США в 1883 году был принят закон Пендлтона, получивший название «Закон о гражданской службе». Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы {civilservice). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

Таким образом, к концу XIX в. в большинстве ведущих стран Запада и в России была сформирована и развивалась профессиональная государственная и муниципальная служба.

  • [1] Волков С.В. Русский офицерский корпус. М., 1993. [Электронный ресурс]. URL: http://www.militera.lib.ru/h/volkov_svl/02.html; Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводствов России. СПб., 1888; Табель о рангах всех чинов... // Российское законодательство X-XX вв. Т. 4. М., 1986. [Электронный ресурс]. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/tabel.htm; Список гражданским чинам первых четырех классов. СПб., 1842-1916; Списокчинам в гражданской службе состоящим. СПб., 1801-1841; Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. М., 1991. [Электронный ресурс]. URL: http://www.militera.lib.ru/research/shepelev 1 /index.html
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >