Разработка методического обеспечения замены отдельных видов государственного и муниципального контроля саморегулированием и страхованием

Возможность замены государственного контроля, как разрешительного (выдача лицензий, разрешений и прочих документов на занятие определенной деятельностью), так и текущего (контроль соблюдения нормативных требований при осуществлении деятельности), может быть реализована при соблюдении следующих принципов:

  • • достаточное представительство объектов контроля;
  • • достаточное представительство субъектов контроля (СРО) и страховых компаний;
  • • возможность разработки механизмов лимитированной индивидуальной ответственности субъектов контроля;
  • • возможность разработки механизмов коллективной материальной ответственности субъектов контроля и СРО;
  • • адекватность негативных последствий снижения функций государственного контроля;
  • • отсутствие препятствий для разработки необходимых инструментов саморегулирования и страхования;
  • • отсутствие у объектов контроля по виду деятельности высокой эластичности спроса по цене;
  • • отсутствие значительного ограничения конкуренции при внедрении СРО и страхования.

Для реализации замены контроля или его смягчения на обязательное страхование ответственности за причинение вреда следует определить, что существуют критерии целесообразности с точки зрения государственного регулирования и эффективности страхования с позиций страхового рынка (рис. 4.1). Недоучет данного обстоятельства влечет за собой сложности в реализации вышеназванного вида страхования вплоть до его отмены. Среди отрицательных примеров следует назвать существовавшее ранее страхование ответственности участников конкурсов на поставки товаров или услуг государству. Отмена этого вида страхования была вызвана несколькими причинами.

Соответствие целесообразности и возможности полной или частичной замены государственного контроля на страхование

Рис. 4.1. Соответствие целесообразности и возможности полной или частичной замены государственного контроля на страхование

Во-первых, недостаточная проработанность условий страхования, т.е. положений, определяющих ключевые понятия и институты этого вида страхования (страховой случай, перечень страховых рисков, от которых производится страхование, покрываемые убытки, срок действия договора страхования, основания для освобождения страховщика от страховой выплаты, право страховщика отказать в выплате страхового возмещения и т.д.).

Во-вторых, отсутствие общего определения института обеспечения исполнения государственных (муниципальных) контрактов.

В третьих, отсутствие эффективного государственного контроля за исполнением договоров страхования этого вида.

Приведем поэлементную характеристику критериев.

1. Достаточное представительство объектов контроля — достаточность объектов контроля, т.е. юридических или физических лиц, за которыми осуществляется государственный контроль, следует рассматривать с двух позиций.

Объектов контроля не должно быть мало, их должно быть достаточно для формирования субъектов контроля, т.е. саморегулируемых организаций, в том числе по численности членов СРО и конкурентной среды среди саморегулируемых организаций (не менее двух СРО). Объектов контроля должно быть достаточно для формирования страхового портфеля. В случае недостаточного для страхового портфеля количества страхователей (объектов контроля) страховой тариф может быть экономически невыгодным либо для страхователей, либо для страховщиков, что приведет к необходимости (опасности) дополнительного государственного регулирования.

Также не должно наблюдаться избыточного количества объектов контроля, что может привести либо к большому количеству СРО, которые сами потребуют большого объема госконтроля, либо к значительному увеличению числа членов СРО, что приведет к снижению качество контроля за ними.

Оптимальное количество объектов контроля определяется видами деятельности, за которыми осуществляется государственный контроль и требует отдельной проработки, в том числе с расчетами страховых тарифов.

2. Достаточное представительство субъектов контроля (СРО) и страховых компаний. Достаточность субъектов контроля, т.е. саморегулируемых организаций, должна обеспечиваться также с нескольких позиций.

Во-первых, среди СРО необходимо обеспечить конкуренцию. У объектов контроля должен быть выбор относительно вступления в ту или иную СРО. Конкуренция среди СРО является одним из самых главных преимуществ саморегулирования над государственным регулированием, где принцип конкуренции не может быть реализован по причине того, что государство является монополистом в части государственного контроля. В сфере регулируемой деятельности должно активно функционировать не менее двух, а в идеальном варианте минимум три — четыре СРО.

Во-вторых, достаточность количества СРО не должна сказаться на качестве их управления. В одну СРО должно входить не менее 15—20

объектов регулирования, следует избегать СРО в виде «обществ с ограниченным участием», т.е. два — три объекта регулирования, по сути осуществляющих самоконтроль, а не саморегулирование.

Принцип достаточности СРО позволяет реализовать следующие преимущества саморегулирования над государственным регулированием (см. табл.4.1):

  • • возможность смены регулятора при преемственности контрольных функций;
  • • снижение издержек объектов контроля на обеспечение контрольных функций;
  • • получение дополнительных услуг совместно с контрольными функциями (статистические проекты и прочие);
  • • облегчение участия в выработке приоритетных направлений контроля для «очистки» сегмента регулирования;
  • • снижение коррупционной составляющей контроля;
  • • появление новых форм контроля: перекрестный контроль членов СРО, внутренний контроль через СРО;
  • • возможность передать СРО часть внутренних контрольных функций объектов контроля (внутренний контроль, внутренний аудит).

Таблица 4.1

Преимущества и недостатки привлечения государства и саморегулируемой организации в качестве третьего лица

Качество

Государство

Саморегулируемая организация

Финансирование метода управления

За счет бюджета

За счет экономических агентов — участников организации

Выбор санкций за нарушение правил

Широкий

Ограничен

Характер санкций

Действенные, включая административные и уголовные

Мягкие.

Самая жесткая — исключение из саморегулируемой организации

Возможность контроля регулятора экономическими агентами

Отсутствует

Присутствует

Риск недобросовестного поведения регулятора

Не изменяется или имеет тенденцию к повышению

Снижается

Достаточность субъектов контроля в виде страховых компаний реализовывается в виде достаточного количества страховых компаний, имеющий достаточный уровень платежеспособности и финансовой устойчивости, их регионального представительства.

3. Возможность разработки механизмов лимитированной индивидуальной ответственности объектов контроля.

Механизмы лимитированной индивидуальной ответственности объектов контроля могут быть представлены в виде:

  • • механизмов страхования, чаще всего в виде страхования гражданской ответственности;
  • • механизмов гарантий со стороны третьих, не связанных лиц, например, в виде гарантий банков;
  • • механизмов взаимного страхования в виде обществ взаимного страхования;
  • • различных обособленных форм самострахования, например, целевой депозит, иные активы в покрытие.

При этом необходимо учитывать, что механизмы индивидуальной ответственности объектов контроля должны быть разработаны, нормативно закреплены и быть экономически доступны, т.е. не оказывать значимого влияния на деятельность. Экономическая доступность механизмов лимитированной индивидуальной ответственности объектов контроля определяется видом деятельности и самим механизмом ответственности.

4. Возможность разработки механизмов коллективной материальной ответственности объектов контроля и СРО.

Объекты контроля и аппарат СРО должны быть заинтересованы в поддержании уровня контроля на должном уровне, что реализуется через коллективную материальную ответственность в форме компенсационных фондов (специального имущества, не связанного с остальным имуществом СРО). При этом коллективная ответственность не должна ограничиваться взносом в компенсационный фонд. Необходимо предусмотреть ситуации субсидарной ответственности всем имущество объектов контроля, чтобы избежать ситуации «заплатил взнос и больше ничего не делаю».

Применительно к страховым компаниям коллективная материальная ответственность может реализовываться в виде перестрахования части риска по договору страхования в государственной перестраховочной компании, которая, в том числе, осуществляет дополнительную оценку передаваемого/ принимаемого риска.

5. Адекватность негативных последствий снижения функций государственного контроля.

Отказ или снижение государственного контроля через саморегулирование и механизмы индивидуальной ответственности сопровождается передачей регуляторного риска от государственного субъекта контроля к СРО и страховым компаниям.

Размер негативных последствий реализации такого риска зависит от вида деятельности объектов контроля и новых субъектов контроля.

Вместе с тем, необходимо отметить, что негативные последствия регуляторного риска должны иметь средний размер. Передача минимального регуляторного риска экономически не эффективна для объектов контроля, так как затраты на содержания СРО и механизмов индивидуальной ответственности будут превышать негативные последствия реализации риска. Передача катастрофических рисков экономически не эффективна для субъектов контроля (СРО и страховщики), так как ожидаемо приведет к отрицательному результату их деятельности.

6. Отсутствие препятствий для разработки необходимых инструментов саморегулирования и страхования.

Функционирование СРО и эффективная реализация ими контроля возможно при осуществлении ими следующих действий:

  • • установление и (или) изменение правил ведения деятельности;
  • • установление санкций за нарушение установленных правил;
  • • осуществление контроля за соблюдением установленных правил;
  • • применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;
  • • разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации, организацией и ее членами;
  • • рассмотрение жалоб членов организации на нарушение другими участниками установленных правил;
  • • внесудебное разрешение споров потребителей с членами организации. При некоторых видах деятельности, например, связанных с государственной тайной, сохранением конфиденциальной информации о личности, некоторых видах финансовой деятельности полноценная реализация функций СРО невозможна. В этих случаях необходимо либо отказаться от передачи государственного контроля СРО или выработать специальные механизмы реализации функций СРО в особых условиях.
  • 7. Отсутствие у объектов контроля по виду деятельности высокой эластичности спроса по цене.

Методами экономико-математического моделирования показано, что при прочих равных условиях инвестиции объектов в систему регулирования тем выгоднее, чем менее эластичен спрос по цене и чем более чувствителен спрос к ожидаемому качеству.

Отсутствие экономического интереса объектов контроля к саморегулированию даже при нормативно закрепленном, обязательном взносе на финансирование саморегулирования приведет к перетеканию контрольной функции из государственного органа в СРО (часто с переходом в СРО и работников, осуществляющих контроль) без его качественного улучшения, без реализации положительных функций саморегулирования.

Поэтому перед принятием решения о замене государственного контроля на саморегулирование необходимо оценить показатели эластичности спроса на продукцию (услуги) объектов контроля. Например, при оказании медицинских услуг спрос на них незначительно зависит от цены, основную роль играет качество медицинских услуг, поэтому в здравоохранении замена государственного контроля на саморегулирование и страхование может быть целесообразно.

8. Отсутствие значительного ограничения конкуренции при внедрении СРО и страхования.

Потребность экономических агентов в легальном ограничении конкуренции для получения дополнительного рентного дохода является еще одним объяснением функционирования институтов саморегулирования. В качестве инструментов ограничения конкуренции при реализации саморегулирования могут выступать входные барьеры (высокий вступительный или членский взнос в организацию саморегулирования), ограничение рекламы и других методов продвижения, ограничение цены, ограничение характеристики предлагаемых товаров (услуг).

В наибольшей степени конкуренция ограничивается при делегированном (обязательном) саморегулировании. Делегированное саморегулирование предполагает, что государство осознанно передает определенные функции по регулированию рынка (например, лицензирование участников рынка) организации саморегулирования, устанавливает общие ограничения и права деятельности подобных организаций, идентифицирует ту или иную организацию как организацию саморегулирования. Создание организации саморегулирования, которой передается часть государственных функций, происходит специальным законом или нормативным актом государственного органа.

В меньшей мере конкуренция между объектами контроля ограничивается при добровольной форме саморегулирования, под которой понимается установление и поддержание правил участниками системы без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства.

Поэтому при решении о передаче контроля со стороны государства саморегулируемым организациям необходимо рассматривать добровольные формы саморегулирования. В случае делегированного саморегулирования следует обязательно оценивать последствия ограничения конкуренции по виду деятельности объектов контроля.

Экономический эффект саморегулирования может быть оценен с точки зрения общественного интереса, как возможность достижения более эффективного распределения экономических ресурсов и решения социально значимых задач.

К сожалению, также существует объективный риск неэффективного применения саморегулирования в ряде отраслей. Причиной тому является ограниченность числа участников ряда отраслевых рынков, проявление тенденций монополизации и в предельном случае — существование монополий (в том числе естественных). Необходимой функций государственного регулирования является устранение негативных последствий функционирования монополий, предполагающее:

• стимулирование развития конкуренции, использование регулирующих мер, ограничивающих монопольное положение субъекта предпринимательской деятельности (контроль за экономической концентрацией

И Т.П.);

• прямое воздействие на отдельные аспекты деятельности естественных монополий (в частности, регулирование ценообразования и тарифов, контроль за качеством производимой продукции (предоставляемых услуг), наложение на монополистов различного рода дополнительных обязательств) либо заполнение зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора. Взаимодействие ограниченного числа участников рынка в рамках

саморегулирования, скорее всего, будет носить картельный характер, и ставить целью, прежде всего, проведение согласованной политики. Это, в свою очередь, позволит увеличить совместную прибыль членов организации саморегулирования за счет снижения объема предложения и повышения цен на предлагаемые товары и услуги.

Особенно осторожно необходимо относиться к саморегулированию отраслевых рынков, характеризующихся проявлением тенденций к монополизации. Делегирование полномочий по государственному регулированию участникам таких рынков недопустимо, поскольку именно государство призвано преодолевать негативные последствия монополизации (государственное вмешательство способствует более оптимальному распределению ресурсов и реализации социально значимых задач)[1].

Необходимо образование организаций добровольного саморегулирования, в частности на основе существующих в настоящее время отраслевых ассоциаций, в рамках общего правового поля.

Наиболее высокой экономической эффективностью характеризуется саморегулирование конкурентных секторов экономики. В этом случае в рамках саморегулируемой отрасли происходит одновременное повышение уровня качества продукции и объемов производства. Основным результатом также является активизация неценовой конкуренции в отрасли за счет дифференциации товаров.

Организация саморегулирования в любом случае в той или иной мере предполагает ограничение конкуренции, так как в ее рамках устанавливаются определенные требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, возникает более высокий уровень координации поведения хозяйствующих субъектов.

Правила ведения предпринимательской или профессиональной деятельности, поддерживаемые саморегулируемой организацией, при определенных условиях могут служить барьером входа на рынок. Проблема снимается, когда в отрасли существует высокая конкуренция между различными организациями саморегулирования.

Кроме того, необходим качественный антимонопольный контроль за деятельностью организаций саморегулирования, чтобы предотвратить случаи необоснованного ограничения конкуренции со стороны таких организаций. Это особенно важно, если СРО в той или иной форме передаются полномочия по допуску на рынок.

  • [1] Контексты саморегулирования. Передача государственных функций саморегулируемым организациям. Научное исследование, 2014.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >