МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В настоящее время истощение природных ресурсов, загрязнение окружающей среды и нарушение экологического равновесия приобрело глобальные масштабы. Природа не знает государственных границ, она всеобща и едина. Все основные экологические проблемы человечества, такие как: парниковый эффект, разрушение озонового экрана, сведение лесов, деградация почв, снижение биологического разнообразия биосферы, радиоактивное и другие виды загрязнений, исчерпание полезных ископаемых и т.д. — носят глобальный характер. Избежать перерастания глобального экологического кризиса в катастрофу возможно только общими усилиями всего человечества.

Важнейшим инструментом проведения глобальной экологической политики являются международные природоохранные конвенции, договоры, соглашения, резолюции, конференции по проблемам охраны окружающей природной среды и рационального природопользования.

Основными направлениями международного сотрудничества являются:

• — охрана природных систем, слабо затронутых хозяйственной деятельностью и способствующих поддержанию планетарного экологического равновесия;
• — сохранение значимых природных объектов, охрана биологического разнообразия как важнейшего фактора функционирования биосферы;
• — оздоровление окружающей природной среды, неблагоприятные

изменения которой вызваны хозяйственной деятельностью человека;

— создание эффективной системы международной экологической

ответственности за техногенные действия, последствиями которых может стать деградация окружающей природной среды.

Можно выделить следующие формы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды:

— парламентское сотрудничество, заключающееся в координации

законодательной деятельности при решении глобальных экологических проблем;

— взаимодействие исполнительных структур (правительственных

организаций) при реализации международных экологических программ;

• — «конвенционное сотрудничество», предполагающее единство подходов различных государств к решению экологических проблем;
• — заключение международных соглашений для координации природоохранных мероприятий;
• — обмен экологической информацией;
• — совместное осуществление природоохранных мероприятий;
• — организация международных экологических форумов;
• — международный экологический мониторинг важнейших природных систем и объектов;
• — привлечение общественности, неправительственных организаций, бизнес-структур к осуществлению международного экологического сотрудничества.

Объекты охраны окружающей среды делятся на национальные и международные.

Национальные (внутригосударственные) объекты охраны природной среды — земля, воды, недра, биота и другие элементы природной среды на территории государства. Ими владеет и распоряжается государство, которому они принадлежат. Государство использует, охраняет и управляет ими на основании собственных законов в интересах своих народов.

Международные (общемировые) объекты охраны природной среды — природные объекты, которые находятся вне юрисдикции отдельных национальных государств. Их делят на несколько групп: объекты, находящиеся в пользовании всех государств (атмосферный воздух, Мировой океан, Антарктида, Космос); и объекты, используемые двумя или несколькими государствами (например, пограничные воды, Балтийское или Черное море, река Дунай). Кроме того, существует еще одна категория международных объектов природной среды, которая охраняется и управляется государствами, но взята на международный учет. Она включает:

• — природные объекты, представляющие уникальную ценность и взятые под международный контроль (заповедники, национальные парки, резерваты, памятники природы);
• — редкие и исчезающие виды животных и растений, занесенные в международную Красную книгу;
• — разделяемые природные ресурсы, постоянно или значительную часть года находящиеся в пользовании двух или более государств (река Дунай, Балтийское море и др.).

В целом Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды направлено на обеспечение устойчивого развития страны и успешное решение экологических проблем. Приоритетными направлениями в области международной природоохранной деятельности являются:

• — доступ к основным международным конвенциям по окружающей среде и применение их на практике;
• — присоединение к основным международным конвенциям по окружающей среде и исполнение принятых по ним обязательств;
• — интеграция международных принципов в национальное законодательство;
• — привлечение международной технической и финансовой помощи для решения национальных и глобальных проблем окружающей среды;
• — развитие сотрудничества с иностранными и международными организациями в целях внедрения чистых технологий;
• — развитие сотрудничества с соседними странами по трансграничным проблемам окружающей среды.

В развитии международного сотрудничества в области защиты окружающей среды можно выделить несколько этапов.

• 1 этап. 60—70-е гг. XX в. — связан с формированием системы международного природоохранного сотрудничества.
• 2 этап. 80—90-е гг. XX в. — ознаменовал собой начало разработки и осуществления Стратегии устойчивого развития.
• 3 этап. Конец 1990-х гг. — по настоящее время — связан с реализацией устойчивого развития и кооперированием международной природоохранной деятельности государств.

Наиболее значимые Международные Конвенции в сфере экологии приведены в табл. 6.3.

Основные Конвенции и соглашения в сфере экологии (по материалам ООН)

Таблица 6.3

Характерной чертой первого этапа международной экологической интеграции стал локальный характер соглашений, затрагивавших лишь отдельные аспекты глобальных проблем. В 50—60-х годах были проведены несколько форумов и конференций, посвященных охране окружающей среды, подписан ряд соглашений локального типа. Одним из первых документов глобального значения стала резолюция XVII сессии Генеральной Ассамблеи ООН, принятая в 1962 г. В ней было отмечено, что экономическое развитие и охрана природы должны быть синхронными и проходить под контролем международных общественных организаций.

В 1968 году состоялась межправительственная конференция по проблемам биосферы с участием ЮНЕСКО, Всемирной ассоциации здравоохранения, Международного союза охраны природы, где впервые были рассмотрены научные принципы охраны природы и природных ресурсов.

С 1970 года стала реализовываться под эгидой ЮНЕСКО долгосрочная программа сохранения природы «Человек и биосфера». Основы экологической политики современного государства были заложены в 1971 г. на международном симпозиуме в швейцарском городе Фуне.

В 1971 году в г. Рамсар (Иран) была заключена Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющая международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, и к настоящему времени ратифицирована 130 государствами. Рамсарская конвенция носит глобальный характер и является специализированной, так как ее предмет ограничивается только водно-болотными угодьями. Целью Конвенции является выявление и сохранение наиболее ценных водноболотных угодий (морские заливы, озера, участки долин рек, заболоченные территории).

Поворотным пунктом первого периода стало проведение Конференции ООН по окружающей среде (Стокгольм, 5—6 июня 1972 г.) при участии 113 стран. На Конференции приняты два основных документа: Декларация принципов, включающих 26 основных положений и План мероприятий, где обозначены пути решения организационных, экономических и политических задач взаимоотношений государств при сотрудничестве в области охраны окружающей среды. Среди основных принципов Декларации были обозначены: право человека на благоприятную окружающую среду; сохранение природных ресурсов для нынешних и будущих поколений; экономическое и социальное развитие; суверенность прав государств на разработку собственных природных ресурсов и ответственность государств за ущерб окружающей среде; необходимость совместного решения глобальных проблем и другие.

Стокгольмская декларация стала первым крупным соглашением, учитывающим проблемы трансграничного загрязнения. Основными экспортами экологического ущерба были объявлены те развитые страны, на территории которых в районах концентрации промышленности наблюдался высокий уровень загрязнения окружающей среды. По решению конференции был образован ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) — постоянно действующий орган ООН по охране окружающей среды; Фонд окружающей среды; а 5 июня было провозглашено Всемирным днем окружающей среды.

Право человека на благоприятную окружающую среду стало закрепляться в новых конституциях стран, принимаемых после 1972 г., а также в общих законах об охране окружающей природной среды.

Следующим шагом стало подписание Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в г. Хельсинки в августе 1975 г. с участием всех европейских стран, США и Канады, где наряду с политическими вопросами обеспечения безопасности были зафиксированы вопросы экологической безопасности, определялись цели, области, формы и методы международного экологического сотрудничества. К областям сотрудничества были отнесены борьба с загрязнением атмосферы, охрана вод от загрязнения, охрана морской среды, охрана почвы, заповедников, окружающей среды в городах. В числе форм и методов такого сотрудничества предлагались: обмен информацией, организация конференций, обмен научными исследователями. В рамках реализации хельсинкских решений странами-участ- никами впоследствии были приняты Конвенция о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха (1979), Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992) и другие.

Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия, призванная охранять уникальные объекты, на которых обитают особо ценные виды и образованы экосистемы, не имеющие аналогов, заключена в 1972 г. Россия ратифицировала Конвенцию в 1988 г. В список всемирного наследия включены такие российские территории, как озеро Байкал, вулканы Камчатки, девственные леса Коми, золотые горы Алтая, Куршская коса и др., общей площадью более 18 млн га.

Конвенция о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения, принята в 1973 г. в Вашингтоне и вступила в силу в 1975 г. В настоящее время членами Вашингтонской Конвенции являются 154 государства, включая Россию. Последняя, в составе СССР, присоединилась к Конвенции в 1976 г. Штаб-квартира находится в Женеве (Швейцария). Необходимость принятия Конвенции была связана с тем, что международная торговля представителями дикой фауны и флоры, оценивающаяся ежегодно в миллионы долларов, является одной из важнейших причин сокращения многих видов растений и животных. В основу данной Конвенции положен согласованный сторонами-участницами список редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, торговля которыми может нанести ущерб их популяциям и, следовательно, требует международного контроля. Речь идет о выдаче разрешений установленного международного образца странами — участницами Конвенции, по которым осуществляется экспорт, импорт и реэкспорт занесенных в согласованные списки видов животных и растений.

Основным достижением первого этапа развития международного сотрудничества стало признание приоритета совместного решения глобальных проблем. Однако основные усилия направлялись на преодоление последствий ухудшения экологической обстановки, а не на устранение причин. Большинство документов не принесло значимого положительного эффекта из-за значительных экономических издержек.

Второй этап охватывает период 80—90-е гг. XX в. Важнейшей задачей для этого этапа стала разработка глобальной стратегии, направленной на устранение причин деградации природной среды.

Для подготовки глобальной природоохранной стратегии была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию (МКОСР), рассмотревшая два подхода к решению проблем окружающей среды — традиционный и альтернативный. Первый делал акцент на проблемах загрязнения окружающей среды (изменение климата, загрязнение атмосферы, радиоактивные отходы, проблемы питьевой воды и т.д.); проблемах, связанных с природными ресурсами (обезле- сивание, опустынивание, истощение морских ресурсов); проблемах поселений человека (землепользование, водоснабжение, высокие темпы урбанизации).

По мнению МКОСР, традиционный подход привел к значительному прогрессу в области мониторинга окружающей среды, к росту экологической осведомленности общественности. Однако предпринятая природоохранная деятельность ограничивалась, как правило, развитыми странами, не учитывая проблемы развивающихся стран. В итоге МКОСР предложила использовать альтернативный подход, рассматривающий общие источники экологических проблем по следующим направлениям:

• — перспективы демографического роста и экономического развития;
• — энергия, окружающая среда и развитие (включая проблемы озонового слоя, загрязнение воздуха, кислотных дождей, возобновляемых ресурсов и т.п.);
• — промышленность, окружающая среда;
• — сельское хозяйство, окружающая среда и развитие;
• — глобальный экологический мониторинг.

Итогом работы МКОСР стал доклад «Наше общее будущее», в котором впервые была выдвинута концепция устойчивого социально- экономического развития в равновесии с окружающей средой.

На основе Концепции устойчивого развития международное сотрудничество в области экологии осуществлялось вплоть до конца XX в. Ее идеи легли в основу целого ряда международных договоров и соглашений. Среди них:

Найробийская декларация, провозглашенная в 1982 г. на специальной сессии ЮНЕП, где были подтверждены принципы Стокгольмской конференции;

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. провозглашена в целях охраны водных объектов и морской среды;

Венский протокол о снижении выбросов углеводородов и других загрязнителей, провозглашенный в 1986 г.;

Монреальский протокол о защите озонового слоя 1987 г;

Гаагская декларация 1989 г., в которой подчеркивалось, что глобальные проблемы требуют создания новой организации в ООН, наделенной правом принимать решения даже при отсутствии единогласия и налагать штрафы за нарушение международных соглашений;

Базельская конвенция 1989 г. о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, регламентирует обращение с опасными отходами при их транспотрировке. Согласно Базельской конвенции, в вопросах отнесения отходов к различным категориям опасности приоритетными являются требования национального законодательства государства. Государства, осуществляя свое право на запрещение импорта опасных отходов с целью удаления, должны информировать другие страны о своем решении. Участники Конвенции рассматривают незаконный оборот опасных или других отходов как преступное деяние. Особо регламентируется вопрос трансграничной перевозки;

Конвенция о биологическом разнообразии подписана в 1992 г. в Рио-де-Жанейро 180 государствами; Россия ратифицировала ее в 1995 г. Целью Конвенции служит сохранение биоразнообразия, его устойчивое рациональное использование. Конвенция рекомендует го- сударствам-участникам разрабатывать соответствующие национальные стратегии и принимать необходимые законодательные акты, формировать системы охраняемых территорий, содействовать сохранению экосистем.

Принципы устойчивого развития нашли отражение в заключительных документах международной конференции в Рио-де-Жанейро 1992 г., которая ознаменовала собой завершение разработки Концепции устойчивого развития. Конференция собрала около 15 тысяч делегатов из 178 стран мира. Ее основными решениями стали «Декларация принципов политики охраны окружающей среды» и «Повестка дня — XXI в.». Устойчивое развитие было определено как процесс, отвечающий потребностям настоящего, но не лишающий будущие поколения возможности удовлетворять свои потребности.

В ООН была создана специальная Комиссия по устойчивому развитию. «Повестка дня» включала в себя более 100 программ по глобальным проблемам и формулировала условия, необходимые для устойчивого развития всех стран. Кроме того, в Рио-де-Жанейро были заключены договоры о принципах охраны и рационального использования лесов всех климатических зон; Конвенция по климату; Конвенция об охране биологического разнообразия и другие. Эти документы отражали намерения государств-участников развивать международное экологическое на основе принципов устойчивого развития, однако они не содержали каких-либо обязательств.

Охрана климата регулируется Рамочной конвенцией об изменении климата (РКИК), принятой в Нью-Йорке в 1992 г. Главной целью РКИК провозглашено обеспечение стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на уровнях, которые позволят предотвратить опасные последствия вмешательства человека в климатическую систему. 154 страны, подписавшие Конвенцию, взяли на себя обязательство представлять национальные отчеты по антропогенным выбросам газов и корректировать свои национальные программы по охране климата путем контроля за источниками выбросов.

К Рамочной конвенции об изменении климата в 1997 г. в Киото был принят Киотский протокол, закрепляющий количественные обязательства развитых стран и стран с переходной экономикой, включая Россию, по ограничению и снижению поступления парниковых газов в атмосферу. Россия вступила в Протокол в 2005 г. Снижение выбросов предположительно должно составить для стран ЕС — 8%, для США — 6%; Канады и Японии — 7%; на прежнем уровне могут оставить Россия, Украина. Исландия и Норвегия могут повысить на 1,8 и 10% соответственно. Несмотря на свою неоднозначность, Киотский протокол был подписан 40 странами, но не все его ратифицировали.

Протоколом были установлены рыночные механизмы, которые должны были способствовать сокращению выбросов как в развитых, так и в развивающихся странах — механизм торговли квотами на выбросы (стороны протокола могут перераспределять между собой, например, перепродавать разрешенные им в течение определенного срока объемы выбросов), «механизм чистого развития» (способствующий перестройке экономических систем для снижения производимых ими выбросов) и «механизм совместного воплощения» (направленный на вовлечение развивающихся стран в процессы сокращения выбросов).

В России выбросы парниковых газов в конце 90-х гг. прошлого века не превышали допустимого уровня и снижения не требовалось, в конце 1998 г. общий выброс в атмосферу составил всего 70% от уровня базового 1990 г. Экономический кризис и спад производства в России в конце XX в. позволяет ей иметь неиспользованные квоты на выброс диоксида углерода примерно в количестве 250 млн т/год. Кроме того, в России в настоящее время существует 119,2 млн га земель, покрытых лесом, а, как известно, 1 га леса связывает 1,5 т углерода в год.

Киотский протокол завершил второй этап международной экологической интеграции. За этот период многое было достигнуто в плане осознания необходимости гармонизации экономического роста и развития окружающей природной среды. За относительно короткое время была сформирована система международного сотрудничества в области защиты окружающей среды, ориентированного на устранение причин ухудшения экологической обстановки. Она включала в себя сотрудничество в рамках международных межправительственных и неправительственных организаций; сотрудничество в рамках многосторонних и двусторонних соглашений. Главным же итогом можно считать формирование целостной Концепции устойчивого развития.

В то же время очевидно, что ощутимых положительных результатов по итогам двух периодов экоинтеграции не последовало. Возникла необходимость поиска новых способов решения глобальных экологических проблем.

На третьем, современном, этапе международного сотрудничества в сфере экологии межгосударственная кооперация продолжает активно развиваться. К настоящему времени насчитывается свыше 1600 многосторонних конвенций и соглашений и свыше 3000 двусторонних договоров, частично или полностью посвященных охране природной среды. Среди них многосторонние; региональные; регулирующие общие вопросы защиты окружающей среды или отдельных объектов Мирового океана, атмосферы Земли, околоземного космического пространства (Протокол о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.; Протокол по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.; Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях; Международное соглашение по тропической древесине 2006 г. и др.).