ПЛАНИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

Определение региона как социально-экономической системы. Различные подходы к определению понятия «регион». Сущность, задачи и механизм регионального менеджмента. Стратегический план социально-экономического развития региона. Функции административно-территориальных образований, их содержание; взаимодействие категорий целей и альтернатив. Це- леполагание как ключевой этап управления экономикой региона при формировании комплексной программы его развития. Применение метода анализа иерархий для выбора приоритетных целей развития.

РЕГИОН КАК СИСТЕМА. СУЩНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОГО МЕНЕДЖМЕНТА

Переход к многоукладной экономике создает проблему взаимосвязи региона и центра. Обретение регионами самостоятельного политического и социального статуса приводит к необходимости определить их границы.

Известны различные подходы к определению понятия «регион».

  • 1. Регион рассматривается как комплекс хозяйственных единиц (предприятий, отраслей и т.д.), а проблемы регионального планирования сводятся к оптимизации функционирования этих хозяйственных единиц. Это может выражаться в максимизации НД, а также оптимизации развития и размещения производства внутри региона.
  • 2. Регион определяется как социальный объект, и задача регионального планирования заключается в оптимизации жизненных условий его населения.
  • 3. Регион рассматривается как социально-экономический объект, и, следовательно, задачей регионального планирования является оптимизация не только производства, но и социальных условий его развития.

Понятию «регион» в современной научной и учебной литературе уделено немало внимания. Некоторые авторы выделяют наиболее часто употребляемые критерии для формирования этого понятия:

  • ? географические (расположение, размер территории и численность населения);
  • ? 11 роиз в одет венно-функциональные (специфи ка 11 реобл ада- ющих видов деятельности);
  • ? градостроительные (характер застройки объектов производственной деятельности, жилья и обслуживания);
  • ? социологические (нормы общения, поведения).

В современных условиях актуальность рассмотрения проблемы, связанной с разграничением понятий и определений региона и его функций, выяснения их сущностного содержания обусловливается возросшей ролью регионального управления. Следует отметить, что и в отечественной, и в зарубежной научной литературе нет четкого определения понятия «регион». Это является одной из причин многообразия направлений и методологических подходов в современных региональных исследованиях. В таблице 2.1 приведены наиболее часто встречающиеся в литературе определения этого понятия.

Таблица 2.1

Авторские формулировки понятия «регион»

Автор

Формулировка понятия «регион»

II.II. Некрасов

Нод регионом понимается крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой

10.11. Гладков, А.И. Чистобаев

  • ? «Регион» синоним термина «район»;
  • ? понятие «район» употребляется для обозначения сопоставимых таксонов, принадлежащих к различным системам таксо- н пронация;
  • ? понятие «регион» используется для обозначения любых территорий, по своим признакам не подходящих к уже принятой системе территориального членения:
  • ? под регионом понимается субъект Федерации либо объединение нескольких субъектов

А.И. Добрынин

«Регион» территориально специализированная часть народного хозяйства страны, характеризующаяся единством и целостностью Boci 1 роизводстве! i ного 11 роцесса

А.С. Маршалова, А.С. Новоселов

«Регион» является не только подсистемой социально-экономического комплекса страны, но и относительно самостоятельной его частью с законченным циклом воспроизводства, особыми формами проявления стадий воспроизводства и специфическими особенностями протекания социальных и экономических процессов

В.Н. Лесин, А.Н. Швецов

Под регионом понимается субъект Федерации, адмииистра- тивио-территормальное образование, город

Автор

Формулировка понятия «регион*»

В.С. Бильчак, В.Ф. Захаров

« Регион» это социально-экономи» 1еская целостность, характеризующаяся структурой производства всех форм собственности, концентрацией населения, рабочих мест, духовной жизни человека из расчета на единицу пространства и времени, имеющая местные органы управления своей территорией (область, край, республика)

Л.Н. Коган

«Регион» это группа областей, краев, республик, составляющих народнохозяйственное целое. Это любая самостоятельная в хозяйственно-экономическом и административном отношении территория, начиная от сельской территории и кончая круп н ым 11 народ иохозя йствег ты ми территормал ы i ым и ком - плексами

В.А.

Доля то в с к и и

« Регион» сложи ы й территормал ы ю-эконом и чес кий комплекс, имеющий ограниченные внутренние ресурсы, свою структуру производства, определенные потребности в связи с внешней средой

Характерным для этих определений является то, что они в большинстве случаев даны представителями философской науки, которая, как известно, выступает методологической основой по отношению к науке экономической.

По мнению ГВ. Гутмана, при характеристике понятия «регион» необходимо учитывать три обстоятельства:

  • 1) регион — это прежде всего территориальное явление, и потому территориальный признак должен быть отражен в нем как базовый;
  • 2) регион — это часть целостной социальной и административной системы, а потому должен обладать их основными чертами, хотя и не сводиться к ним;
  • 3) регион должен иметь замкнутый воспроизводственный цикл и определенную экономическую специфику и формы ее проявления.

Исходя из этого Г. В. Гутман приводит следующее определение региона: «Регион — территориальное образование, имеющее четко очерченные административные границы, в пределах которых воспроизводятся социальные и экономические процессы обеспечения жизни населения, обусловленные местом региона в системе территориального и общественного разделения труда»[1].

Необходимо также отметить возросший интерес к регионоведе- н и к) зарубежных ученых. Особенно активизировались «Региональные идеи» в Европе. Более 300 европейских регионов с различными территория ми, политико-администратиbffым устройством, представляющих интересы свыше 400 млн своих граждан, 4 декабря 1996 г. приняли Декларацию о регионализме в Европе. Главный мотив принятия Декларации — стремление к дальнейшей регионализации в институционных рамках своих стран.

В Декларации записано, что понятие «регион» представляет собой выражение отличительной политической самобытности, которая может принимать самые различные политические формы, отражающие демократическую волю каждого региона, принимать ту форму политической организации, которую он сочтет предпочтительной. Регион сам избирает свое руководство и устанавливает знаки различия его представительства.

В последнее время ученые и практики отмечают, что регионами I* России необходимо считать субъекты Федерации.

Такое разнообразие критериев затрудняет полное раскрытие сущности региона в одном определении. Ведь регион должен рассматриваться одновременно как элемент и территориальной организации народного хозяйства, и системы расселения, и социальной организации общества — места всех сфер жизнеобеспечения и жизнедеятельности человека.

Регион — это целостная система со своей структурой, функциями, связями с внешней средой, историей, культурой, условиями жизни населения, которая характеризуется следующим:

  • ? высокой размерностью;
  • ? большим количеством взаимосвязанных подсистем различных типов с локальными целями;
  • ? мнопжонтурностью управления;
  • ? иерархичностью структуры;
  • ? значительным запаздыванием координирующих воздействий при высокой динамичности элементов;
  • ? неполной определенностью состояний элементов.

В функционировании региона определяющую роль играют население и трудовые коллективы, поэтому эффективное управление регионом, городом принципиально невозможно без учета социального фактора.

Регион — это сложная система, ii которой зависимости между ес элементами не могут быть описаны простыми функциями, так как жизнь общества обычно характеризуется нелинейными процессами.

Изучение общественной жизни в регионе возможно только на основе структуризации, т.е. выделения подсистем, совместное функционирование которых определяет динамику его развития.

Регион рассматривается как географическое и экономическое понятие. Иногда его определяют как систему, взаимодействующую с внешней средой. Элементами этой системы являются природные ресурсы и предприятия народного хозяйства (хозяйственно-экономические элементы), население (социальный элемент). Между элементами обеих групп имеются устойчивые связи и отношения. Населению в региональной системе придается особая роль: с одной стороны, оно является производительной силой, а с другой — потребителем результатов системы функционирования и развития. В процессе взаимодействия хозяйственно-экономических и социального элементов возникает особая разновидность систем — социально-экономическая.

Регион является составляющим звеном национальной системы производительных сил и экономических отношений, его экономика взаимодействует путем прямых и обратных производственно-экономических, ресурсных, научно-технических, финансово-кредитных связей с национальной экономикой страны.

Рассмотрение сущности понятия «регион» предполагает анализ и характеристику соответствующих функций, которые объективно присущи административно-территориальному образованию.

Многие ученые, исследующие проблематику регионального управления, подразумевают под экономической функцией региона ту роль, которую выполняет тот или иной элемент экономической системы вес организации как целого, или как экономическая деятельность, регулируемая определенными экономическими законами.

Данное определение применительно к региональной экономике трансформируется в работах Г.В. Гутмана и его соавторов. Они отмечают, что «в приложении к региональной экономике функцией является служебная роль (назначение) экономики региона по отношению к другим регионам, экономике страны в целом и элементам, составляющим экономику. Причем для всей этой системы характерна такая взаимозависимость, при которой изменения на одном уровне являются производными (функциями) от изменения в другой»[2].

Регио! him как адми 11 истрати в11 о-территориальн ы м образован ия м присущи определенные функции, без выявления которых трудно понять роль и значение региона в развитии общества. В работе В.С. Бильмака и В.Ф. Захарова «Региональная экономика» [3| предлагается целостная функциональная система региона, представленная на рис. 2.1.

Функции административно-территориальных образований

Рис. 2.1. Функции административно-территориальных образований

Рассмотрим краткое содержание данных функций.

  • 1. Региональная функция предложения выражает зависимость объема товаров и услуг от числа предприятий в регионе, их производственной мощности и финансовой стратегии.
  • 2. Региональная функция спроса характеризует зависимость платежеспособности всех субъектов регионального рынка товаров и услуг от уровня их доходов и цен.

Эти функции связаны с региональной экономикой как целостной хозяйственной системой, локализованной административно-территориальными границами и региональным рынком.

3. Функция региональной активности (относительно новая для региональной экономики) является производной от трудовой активности населения, его мотивации и ориентирования. Эта функция также выражает зависимость трудовой активности населения от его социального характера и способность региона функционировать как самосохраняющаяся система. Она выражается в целесообразной деятельности по преобразованию экономического пространства и условий хозяйственной деятельности в регионе.

А. Функция специализации региона выступает как во внутренней, так и во внешней форме. Внутренняя функция выражается в приоритетном развитии одной или нескольких отраслей региональной экономики, которая имеет доминирующее значение в региональном хозяйственном комплексе. Внешняя функция определяется тем объемом и структурой производства товаров и услуг, которые пойдут не только на удовлетворение внутрирегиональных потребностей, но и на их реализацию в других регионах страны.

С переходом к рыночной экономике и либерализацией хозяйственной деятельности регионов произошло их разделение на два типа:

  • 1) регионы-экстраверты, которые аккумулируют большие финансовые ресурсы, привлекают значительные инвестиции, в том числе и иностранные, ориентируются на производство экспортной продукции и внешние рынки;
  • 2) регионы-интроверты, ориентированные на внутренний рынок и низкий платежеспособный спрос.
  • 5. Главной задачей регионального управления является воспроизводство региона как социально-экономической системы. IS этом аспекте регион как система осуществляет четыре функции:
  • 1) адаптивную;
  • 2) 11сл едехгг и га юну ю;
  • 3) интегративную;
  • А) функцию регулирования скрытых направлений системы. Поэтому их реализация механизмами регионального управления происходит посредством планирования, организации учета, контроля и регулирования.

Рассмотрим содержательное проявление частных функций региональной экономики.

  • 1. Хозяйственная функция своим воздействием должна обеспечить достижение устойчивого экономического роста, эффективное использование производственного и научного потенциала, создание в регионе необходимой рыночной конъюнктуры и конкуренции, а также его инвестиционной привлекательности.
  • 2. Демографическая функция включает обеспечение продуктивной занятости населения, учет социальных факторов, влияющих на его естественный прирост и воспроизводство, а также формирование трудового потенциала региона.
  • 3. Экологическая функция связана с решением проблем утилизации отходов, снижения материалоемкости производства, очистки сточных вод и т.д. Основной целью этой функции является согласование естественных воспроизводственных циклов биосферы и экономических циклов регионального воспроизводства. Значение и необходимость улучшения качества окружающей среды обусловлены еще и тем, что от этого зависят условия жизни и здоровья населения.
  • 4. К социально-бытовой функции относится жилищное строительство.

На эффективность выполнения функций, характеризующих систему региона и обеспечивающих ее нормальное воспроизводство, влияют следующие факторы:

  • ? уровень развития народнохозяйственного комплекса региона;
  • ? степень обеспеченности трудовыми ресурсами и уровень их квалификации;
  • ? уникальные свойства региона, имеющие ценность в масштабах страны и в общемировом аспекте;
  • ? степень обеспеченности региона ресурсами;
  • ? социально-политическая стабильность в регионе;
  • ? геополитическое положение региона.

В современных условиях, объективно связанных с рыночными отношениями, возросла роль и значимость региональной экономики и управления. Большинство проблем, возникающих в процессе реформирования, взаимосвязаны с воздействием различных региональных факторов и условий.

Региональная экономика представляет собой, по определению

Э. Куклински, во-первых, «способ организации хозяйственной жизни территориально-производственного комплекса в структуре национальной экономики», во-вторых, «отрасль науки, которая изучает территориальные аспекты экономических отношений»[3] [4].

По определению II.II. Некрасова, «региональная экономика как отрасль экономической науки изучает совокупность экономических и социальных факторов и явлений, обусловливающих формирование и развитие производительных сил и социальных процессов в региональной системе страны и каждом регионе» [26|.

Считается, что региональная экономика как отрасль знания является важнейшей составной частью регионоведения — комплексной, интегральной социально-экономической науки, которая изучает закономерности процессов формирования и функционирования социально-экономической системы региона, учитывая различные факторы.

Как отмечает М.В. Степанов, «предметом изучения региональной экономики служат особенности и закономерности размещения производительных сил и развития районов, факторы размещения и регионального развития». Таким образом следует, что главной составной частью региональной экономики является рациональное размещение производительных сил. При этом особое значение приобретает глубокий анализ многих экономических факторов, таких как динамика производительности труда, региональное распределение 11Д, структура и эффективность основных фондов, территориальная дифференциация цен и тарифов и т.д.

Региональная экономика может изучать не только регионы одной страны, но и вопросы размещения производительных сил и региональной политики в зарубежных странах.

По мнению В. И. Бутова и ряда авторов, «региональная экономика как область научных знаний занимается исследованием закономерностей, принципов, элементов производительных сил и социальной инфраструктурой в территориальном аспекте; анализом, прогнозированием и обоснованием направлений размещения производительных сил с учетом общей стратегии социально-экономического развития и экологических требований; изучением экономики республик и регионов и межрегиональных экономических связей, а также территориальной организации хозяйства» |41.

Основное назначение региональной экономики состоит в обеспечении оптимального сочетания интересов государства и регионов в целях поддержания устойчивости федеральных отношений, стабилизации экономики, нормализации системы жизнеобеспечения населения.

Региональное управление как вид специального управления представляет собой совокупность принципов, методов, форм и средств воздействия на хозяйственную деятельность региона. Учитывая современные условия, региональное управление — это управление социально-экономическими процессами в регионе в условиях перехода его хозяйства к рыночным отношениям. 11о нашему мнению, термин «региональное управление» может трактоваться во взаимосвязи с централизованной системой директивного планирования советского периода. Б то время как «региональный менеджмент» (РМ) — достаточно современное понятие. В данном учебном пособии эти понятия идентичны и воспринимаются как синонимы.

Основные изменения, связанные с переходом от планово-директивной системы управления к региональному управлению, состоят в следующем:

  • ? в ориентации развития региона на решение социальных проблем, воспроизводство условий, обеспечивающих высокое качество и высокий уровень жизнедеятельности человека как наивысшей ценности общества;
  • ? формировании организационно-экономических условий для реализации всеми хозяйствующими субъектами региона принципов экономической свободы и хозяйственной самостоятельности;
  • ? ориентации инвестиционной и структурной политики региона на сирое и потребности рынка, на запросы как внутри региона, так и внерегиоиальных потребителей, организации производства тех видов продукции, которые пользуются спросом на межрегиональном и зарубежном рынках и могут способствовать повышению финансовой самостоятельности региона;
  • ? формировании и развитии регионального маркетинга как основы разработки и реализации программ текущего и стратегического развития региона;
  • ? переходе от региональной статистики к региональному мониторингу с использованием современной информационной базы для осуществления системного анализа и контроля социально-экономической, политической и экологической ситуации в регионе;
  • ? конечном результате регионального управления, который оценивается в зависимости от степени соответствия уровней экономического развития региона и жизнедеятельности населения (социальные стандарты, бюджетная обеспеченность, структура доходов и расходов семей, экология, демографическая ситуация, экологическая безопасность и др.).

Основными задачами регионального управления являются:

  • ? обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности населения региона, высокого уровня и качества жизни;
  • ? экономическая и социальная трансформация хозяйства региона, анализ, прогнозирование и программирование регионального развития;
  • ? оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления экономической базы региона и муниципальных образований;
  • ? обеспечение экологической безопасности в регионе, защита окружающей среды;
  • ? формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической политики в регионе, формирование и развитие рыночной инфраструктуры.

Учитывая сущность, содержание и задачи регионального управления, рассмотренные ранее, его объект можно классифицировать по следующим основным признакам:

  • ? принадлежность к той или иной форме собственности (федеральной, муниципальной, субъекта Федерации и т.д.);
  • ? характер продукции или услуг, производимых субъектом хозяйствования (продукция целиком или в основном потребляется внутри региона, продукция имеет межрегиональное потребление, экспортная продукция и др.);
  • ? характер и степень воздействия субъекта хозяйствования на экономические, социальные, экологические и другие процессы в регионе;
  • ? воспроизводство условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и культуре, социальная поддержка и др.).

Исходя из приведенной классификации объектов, можно сделать вывод о том, что к объектам регионального управления следует отнести все хозяйственные единицы региона. Но в то же время нужно отметить, что непосредственными объектами регионального управления являются предприятия и организации, отнесенные к собственности субъектов Федерации, а также инфраструктурные звенья, деятельность которых направлена на воспроизводство условий жизнедеятельности населения вне сферы производства. 11а указанные объекты региональное управление оказывает прямое (непосредственное) воздействие, на все другие — опосредованное.

Механизмы регионального менеджмента должны обеспечивать гибкое регулирование развития социально-экономических процессов регионов в изменяющихся рыночных условиях.

РМ можно рассматривать как науку и практику управления социально-экономическими процессами региона в условиях рыночной экономики. Научные основы РМ включают:

  • ? принципы регионального менеджмента;
  • ? методы и модели;
  • ? механизмы и формы их реализации.

Все они в нашей стране находятся в стадии формирования. Зарубежный опыт мало пригоден к специфике территориальной организации России с ее огромными пространствами, многообразием природно- климатических, национальных, исторических и других особенностей. Тем не менее опыт стран с рыночной экономикой может быть использован в отечественной практике, а ряд его элементов адаптирован к формирующейся системе РМ.

РМ как научная дисциплина стала формироваться с конца XIX в. Академической науки пока не создано, сама же практика складывалась во многом эмпирически, на основе здравого смысла. Исследователи специализировались и специализируются не столько в области науки регионального управления, сколько по отдельным проблемам территориальной организации жизнедеятельности. 11аучная школа регионального менеджмента формируется с определенным отставанием от потребностей практики, соответствующие академические курсы стали разрабатываться лишь в последнее время.

Анализ имеющихся разработок позволяет сделать ряд обобщений.

  • 1. РМ существует реально как область специфического управления и вес более проявляется как относительно самостоятельное научное направление.
  • 2. Практика РМ имеет ряд аспектов — экономический, организационный, социальный, общественно-политический и др., а учебная и научная сферы могут быть охарактеризованы как междисциплинарное направление.
  • 3. Становление РМ обусловлено разделением труда в управлении, которое становится все более динамичным. Поэтому в структуре РМ в качестве относительно самостоятельных направлений можно выделить несколько разновидностей менеджмента: инвестиционный, кадровый, финансовый, политический и др.

А. Категория «региональный менеджмент» выражает определенные явления и процессы относительно категории «местное самоуправление».

Местное самоуправление раскрывается как социальный институт, призванный обеспечивать удовлетворение потребностей населения городов и районов. Законодательством установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации — это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов жителей, а также исторических и иных местных традиций. Это позволяет сделать вывод о том, что предмет изучения здесь изложен весьма широко, его познание в рамках существующих научных дисциплин является проблематичным. По-видимому, местное самоуправление — не самостоятельное познавательное пространство, а, скорее, общее название, под которым условно объединяются многие конкретно-региональные разделы существующих наук об организации общества.

Предметом РМ как научной дисциплины выступает процесс включения населения в управление хозяйством территории на основе формирующихся рыночных отношений.

Методологическую основу научной разработки РМ составляют:

  • ? общенаучные знания — история, философия, теория познания, науковедение и др.;
  • ? теория общего и специального менеджмента, в том числе концепции гуманизации и экологизации управления, теория циклов, роста, развития, кризисов, устойчивого развития и т.п.;
  • ? специальные теории территориальной социально-экономической организации, в том числе эконом географические школы, концепции урбанизации и деурбанизации, территориального комплексирования, социальные теории адаптации населения и т.д. Эти научные дисциплины взаимодействуют, дополняя и обогащая друг друга.

Перед РМ как наукой управления стоит задача разработать механизмы, методы и средства, которые позволят обеспечить наиболее эффективное достижение целей и задач регионального развития.

Первоочередными научными задачами являются:

  • ? обоснование путей преодоления кризиса в региональных структурах Российской Федерации, выбор механизмов устойчивого социально-экономического развития;
  • ? разработка методов повышения эффективности РМ;
  • ? изучение становления новой культуры управления в регионах и самоуправления в городах, районах страны;
  • ? раскрытие процессов адаптации отечественной теории и практики РМ к особенностям переходного периода.

Обогащение порождаемых практикой принципов и способов регулирования социально-экономических процессов научными выводами и положениями, передовым опытом приведет к возникновению качественно новой отечественной культуры РМ.

В процессе перехода к рыночной системе организации территориального хозяйства разрушаются вертикальные связи, при этом зарождаются и стабилизируются горизонтальные внутри- и межрегиональные связи. С переходом части хозяйства регионов и муниципальных образований к рыночным отношениям изменяется функциональная структура механизмов регионального управления, что ведет к деформации и сокращению организационной и иерархической структур. Резко возрастает роль опосредованных методов взаимодействия субъектов и объектов федерального и регионального управления, усложняются их хозяйственные связи, отношения но поводу использования собственности и т.д. Объективной основой этих процессов является изменение функции целеполагания системы территориального управления.

Анализ зарубежной практики, а также российского опыта показывает, что эффективность РМ во многом зависит от соблюдения вполне определенных, проверенных самой жизнью принципов, обусловленных законами рыночной экономики.

К основным принципам РМ относятся:

  • ? децентрализация;
  • ? партнерство;
  • ? субсидиарность;
  • ? мобильность и адаптивность;
  • ? выделенная компетенция.

Децентрализация осуществляется через делегирование функций управления сверху вниз, ограничение монополии регионального менеджмента на всевластие, экономическую свободу субъектов хозяйствования, функционирующих на территории региона, а также через пол и центрическую систему принятия решений.

Партнерство означает взаимодействие объектов и субъектов РМ как юридически равных партнеров.

Субсидиарность — распределение функций регионального управления и финансовых ресурсов, при котором на более высокий уровень передаются лишь те функции, которые не могут быть эффективно реализованы на более низких уровнях.

Мобильность и адаптивность предполагают постоянную трансформацию функциональной и организационной структур РМ, позволяющую субъектам управления подстраиваться к быстро меняющимся рыночным условиям функционирования.

Выделенная компетенция означает закрепление функций субъектов РМ на основе ресурсного обеспечения реализации каждой функции.

Под методами РМ принято понимать совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты территории. Методы РМ также обусловлены системой рыночных отношений в хозяйстве региона. В практике РМ используются две основные группы методов: прямого (непосредственного) и опосредованного воздействия на субъекты хозяйствования. Как уже отмечалось, первые в большей мерс используются относительно объектов, относящихся к собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности, вторые — ко всем другим объектам.

Функции РМ как разновидности воздействия на экономические, социальные, экологические, политические и другие процессы, протекающие на территории, можно дифференцировать но назначению и содержанию. Такая дифференциация опирается на сущность и социальную ориентацию РМ как основных инструментов реализации государственной региональной политики.

Можно выделить следующие основные функции РМ:

  • ? целеполагание;
  • ? регулирование;
  • ? стимулирование.

Реализация функции целеполагания обусловлена необходимостью осуществления научного прогнозирования и программирования социально-экономического развития региона и муниципального образования. Учитывая, что главной целью социально ориентированной рыночной экономики является воспроизводство условий, обеспечивающих высокий уровень жизнедеятельности человека, функция целеполагания в условиях переходного периода реализуется в процессе экономической и социальной трансформации хозяйства территории, обоснования направлений его реструктуризации. Особое значение эта функция приобретает в условиях переходного периода, когда каждый регион и каждое муниципальное образование вынуждены искать и завоевывать определенную нишу на российском и мировом рынках, вписываться в межрегиональные и мирохозяйственные экономические связи и рыночные отношения.

Функция регулирования в РМ реализуется в основном в комплексе элементов, относящихся к собственности субъектов Федерации и муниципальных образований, а также отдельных объектов федеральной собственности, переданных в управление регионам и муниципалитетам. При регулировании могут использоваться методы как прямого, так и опосредованного воздействия. При этом степень воздействия субъекта управления на все объекты, в том числе и региональной и муниципальной собственности, будет постоянно изменяться. Иными словами, объем и полнота реализации функции регулирования находятся в определенной зависимости от степени зрелости рыночных отношений и их внедрения в региональное хозяйство. Например, предприятия автомобильного транспорта, являющиеся собственностью субъектов Федерации, могут быть переданы на договорных условиях акционерному обществу, сданы в аренду любому хозяйствующему субъекту региона или муниципалитета. IS этом случае объем функции регулирования снизится, а сама функция субъекта управления будет сведена, по сути, к контролю за соблюдением договорных обязательств.

В условиях перевода хозяйства регионов на рыночные отношения особое место в РМ отводится функции стимулирования. Это связано прежде всего с ограниченностью использования в РМ методов непосредственного воздействия. IS многоукладном хозяйстве территории функционируют предприятия и организации, относящиеся к самым различным формам и видам собственности: федеральной, региональной, муниципальной, коллективной, частной и т.д. Но методы непосредственного воздействия РМ правомерны лишь относительно объектов их собственности. На все другие объекты распространяются только методы опосредованного воздействия, прежде всего стимулирования деятельности субъектов хозяйствования.

Стимул — это активный внешний побудитель деятельности предприятий и организаций любой формы собственности. Сущность функции стимулирования заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления на социально-экономические процессы через опосредованное воздействие на все объекты, функционирующие на данной территории. Стимулирующая функция РМ даст субъекту управления мощные средства реализации интересов региона, муниципальных образований, предприятий и организаций, социальных групп и т.д. Так, администрация области или города не может обязать предприятие, относящееся к федеральной собственности, выделить средства, например, для строительства какого-либо объекта общерегио! 1ал ь- ного значения (даже социально значимого и необходимого). Однако она может заключить с этим предприятием и муниципальным образованием трехсторонний договор, в соответствии с которым оно обеспечит какую-то часть финансирования строительства, а администрация создаст ему определенные стимулирующие условия хозяйствования — освободит от налога на прибыль (в части, причитающейся соответствующему бюджету), предоставит льготные условия водо-, энергопользования и т.д.

Рассматривая функциональную структуру РМ, следует кратко остановиться на проблеме взаимодействия функций субъектов управления федерального, регионального и муниципального уровней. Это взаимодействие осуществляется по принципу выделенной компетенции. Данный принцип, в корне отличающийся от традиционного принципа разграничения функций, пока не получил достаточного освещения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Однако дальнейший отказ от его использования в российской практике региональных реформ является мощным фактором их сдерживания.

Следует отметить, что и в условиях планово-директивной системы управления хозяйством регионов бывшего СССР проблема разграничения функций всегда стояла очень остро. Ее решением КПСС занималась со времени своего возникновения и до последних дней существования. К сожалению, старую проблему не могут пока разрешить и высшие органы государственной власти новой России, пытаясь искусственно разграничить функции управления между исполнительными и законодательными (представительными) органами, между регионами и центром, между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Между тем в странах с рыночной экономикой (как в федеративных, так и унитарных) давно отказались от принципа разграничения функций, взяв на вооружение его противоположность — принцип выделенной компетенции. Суть этого принципа состоит в наделении каждого субъекта управления точно очерченными функциями, которые законодательно закрепляются за ним. При этом для реализации каждой из них закон устанавливает соответствующие объемы ресурсов и их источники.

Кардинальное отличие реализации принципа выделенной компетенции <гг практики разграничения функций заключается в том, что если в российской практике разграничение функций осуществляется между различными сферами деятельности в различных отраслях хозяйства, го в зарубежной каждый субъект наделяется определенной компетенцией непосредственно в каждой отрасли хозяйства.

В России, например, в сфере образования все субъекты управления (федеральные, региональные, муниципальные) занимаются всеми ее объектами. Руководство общеобразовательной средней школой осуществляют министерства (в республиках), краевые (областные) управления или департаменты образования, районные (городские) отделы народного образования. Если на территории какого-либо города или района находится лицей или колледж, то местная администрация несет за них ответственность наравне с региональными и федеральными органами управления. В странах Западной Европы ситуация иная. Муниципалитет несет ответственность только за состояние средней школы. В соответствии с принципом выделенной компетенции в Германии под реализацию функции управления средним образованием муниципалитетам выделяется 24% общей суммы финансирования.

Необходимость реализации принципа выделенной компетенции обусловлена ограничивающими факторами рыночного регулирования регионального и муниципального хозяйства. Компетенция субъектов управления каждого уровня в странах Западной Европы закреплена соответствующими законами.

  • [1] Гутман Г.В., Звягинцева ОЛ., Мироедов АЛ. Регион в формировании социального государства. М.: Финансы и статистика, 2005.
  • [2] Гутман Г.В., Звягинцева О.П., Мироедов АЛ. Регион в формировании социального государства. М.: Финансы и статистика, 2005.
  • [3] Игнатов В.Г., Нутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт : учеб, пособие. Ростов-на-Дону : Мар'Г, 2005.
  • [4] Видяпин В.И., Сикдяшкип И.И., Степанов М.В. Региональная экономика : учебник. М.: ИНФРА-М, 2009.
 
Посмотреть оригинал