Механизмы адаптации топливно-энергетического комплекса РФ и ее субъектов к глобализационным трендам

Международное инвестиционное взаимодействие в топливно-энергетическом комплексе РФ: проблемы и перспективы

В России постепенно утрачиваются конкурентные преимущества, связанные с относительно недорогими энергоресурсами и дешевой рабочей силой. Среди отраслей российской экономики пока наиболее конкурентоспособны экспортно-ориентированные сырьевые и энергетические отрасли и те, которые уже базируются на сравнительно новых технологиях. Однако возможности увеличения экспортного потенциала ограничиваются высокой удельной капиталоемкостью такого развития.

Нефтедобыча и связанные с ней отрасли играют важнейшую роль в экономике России, являясь системообразующими и бюджетонаполняющими для национальной экономики. Между тем природные ресурсы используются нерационально: многие российские компании продолжают добывать лишь легкодоступные энергоносители.

Привлечение в данные отрасли иностранных инвестиций оправданно, прежде всего, с точки зрения развития технологий ресурсосбережения и глубокой переработки исходного сырья. Однако в реализации этой задачи имеются проблемы структурного характера. Особенностью газовой отрасли, например, является значительная ее монополизация крупнейшим в мире газовым концерном ОАО «Газпром», контролируемым Правительством РФ. Независимые производители газа и иностранные инвесторы сталкиваются с серьезными проблемами доступа к газотранспортным магистралям. Исключительное право на экспорт газа предоставляется организации-собственнику единой системы газоснабжения.

В связи с этим актуальным становится вопрос привлечения в ТЭК России, в первую очередь, стратегических инвестиций, имеющих технологическую составляющую.

В 2013 г. из общего объема инвестиций в 109,1 млрд. долл, прямые иностранные инвестиции составляли около 32 млрд долл.; в 2014 г. - 51,2 и 7,1 млрд долл, соответственно, что существенно ниже показателей многих стран и даже предыдущего года, данный факт объясняется ограничениями западных стран на сотрудничество своих компаний с российскими в связи с разногласиями по украинскому кризису¹.

В отраслевой структуре российской экономики на добычу полез- ных ископаемых приходится 12,8% прямых иностранных инвестиций.

В 2012-2013 гг. произошло резкое увеличение иностранных инвестиций в нефтепереработку, что обусловлено проводимой нефтяными компаниями модернизацией и реконструкцией ряда крупных НПЗ (Рязанского - ОАО «ТНК-ВР»; Пермского и Волгоградского, Ухтинского - ОАО «НК «ЛУКОЙЛ»; «Киришинефтеоргсинтез» - ОАО «Сургутнефтегаз»; Хабаровского - ОАО «Альянс» и др.). Однако в 2014 году начался отток иностранного капитала, в том числе и из действующих проектов.

В структуре инвестиций в нефтегазовую отрасль доминируют прямые инвестиции, доля которых составляет около 70%. Эти вложения в основном направлены на реализацию конкретных нефтегазовых проектов, покупку крупных долей акций (свыше 10%) российских вертикально-интегрированных компаний, что позволяет им осуществлять контроль за их деятельностью, а также на приобретение средних и небольших нефтегазовых компаний.^{[1] [2] [3]}

Крупнейшие российские нефтегазовые компании активно реализуют совместные проекты с иностранными партнерами в России и за рубежом, привлекают финансовые ресурсы путем размещения своих ценных бумаг на зарубежных и международных фондовых рынках (включая ADR и GDR). Кроме того, в условиях высокой стоимости и ограниченности кредитных ресурсов в российских банках нефтегазовые компании привлекают иностранные кредиты под будущие доходы, связанные с продажей нефти и газа на международных рынках.

Прямые иностранные инвестиции в российскую экономику в основном осуществляются транснациональными и мультинациональными компаниями, осуществляющими в России крупные инвестиционные проекты. В нефтегазовой отрасли это - British Petroleum (Великобритания), Royal Dutch/Shell (Великобритания, Нидерланды), ExxonMobil (США), ONGC Videsh (Индия) и др. В целом, на компании с иностранным участием приходится порядка 25% нефтедобычи России.¹

В соответствии с данными Энергетической стратегии России на период до 2020 года, ориентировочные уровни и источники инвестиций в ТЭК России делают нефтяную и угольную отрасль наиболее перспективными (см. табл. 3.1).

Факторами, способствующими притоку инвестиций в топливно- энергетический комплекс, являются:

• - широкая дифференциация энергетического потенциала, характеризуемого полным комплексом ресурсов: нефть, газа, уголь, гидроэнергетика, урановые месторождения;
• - специализация и структура хозяйства, интенсивное развитие вплоть до 2014 года энергоемких отраслей экономики: машиностроения, металлообработки, производства металлов;
• - развитие межрегиональных связей между субъектами хозяйственной деятельности всех видов собственников.

Таблица 3.1 2

Объемы и источники инвестирования в ТЭК РФ на период до 2020 года

¹ Путин: Россия продолжит политику открытости для прихода зарубежных инвестиций в

ТЭК. //Ведомости. - 2012. - 21.06. [Электронный ресурс] - Режим доступа:

http://www.vedomosti.ru/business/news/2012/06/21/putin_rossiya_prodolzhit_politiku_otkrytosti_d lya_prihoda

² Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2020 года от 7.10.2003 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.rg.ru/2003/10/07/energetika.html

Одновременно, к факторам, сдерживающим инвестиционную активность в ТЭК, можно отнести:

• - масштабность единовременных инвестиций, поскольку в отраслях ТЭКа оборудование в значительной степени изношено. Практика продления ресурса работы оборудования не способствует инновационному обновлению парка оборудования отрасли и закладывает перспективное технологическое отставание производства, а высокая им- портозависимость снижает маневренность модернизационных преобразований в отраслях;
• - диспропорция между темпами экономического развития и инновационного обновления отраслей топливно-энергетического комплекса. При достаточно высоком инвестиционном потенциале отраслей ТЭКа приток в них внешних инвестиций составляет всего лишь 13% от суммарных капиталовложений в стране, при этом почти 95% указанных инвестиций приходится на нефтяную промышленность;
• - сохранение невысокого уровня стимулирования государством инвестиций частного и иностранного капитала (субсидии, пониженная налоговая ставка, преференции), что приводит к отсутствию экономических предпосылок для внешнего инвестирования;
• - высокая капиталоемкость и низкая отдача от затрат на проведение проектно-изыскательских и геологоразведочных работ, которые сегодня должны быть приоритетом в капиталовложениях. Сегодняшний объем разведочных работ по поиску новых источников углеводородов значительно отстает от планов добычи, производства и экспорта топливно-энергетических ресурсов.

В результате активизация инвестиционной деятельности в топливно-энергетическом комплексе обусловлена внутренними потребностями России в целях комплексного развития всех отраслей национальной экономики, что может быть реализовано с привлечением форм государственно-частного партнерства, при этом государственное регулирование должно быть сосредоточено на цели обеспечения устойчивости в инвестиционных потоках.

Политика по отношению к нерезидентам в нефтегазовом секторе менялась несколько раз - от активного привлечения иностранных инвестиций в отрасль до жесткого периода ограничений, который в том числе выразился в Законе «О порядке осуществления в РФ иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для обеспечения безопасности страны и поддержания ее обороноспособности».

В целом, инвестиционные режимы оперирования в ТЭК РФ можно классифицировать на лицензионный, специальные налоговые режимы, соглашения о разделе продукции и концессии (см. табл. 3.2).

Сравнительные экономико-правовые характеристики различных инвестиционных режимов в недропользовании

Таблица 3.2

В мировой практике сложились и используются следующие механизмы вхождения иностранных компаний в нефтегазовый сектор:

• • соглашение о разделе продукции (СРП) (Production Sharing Agreement);
• • сервисные соглашения (Services Agreements);
• • совместное операционное соглашение (Joint Operating Agreement); ^[4]
• • концессионный договор (Concession);
• • договоры о совместной эксплуатации нефтегазовых месторождений (Unitisationand Unit Operating Agreement);
• • контракт о совместной деятельности (по разведке и эксплуатации нефтегазовых месторождений) - Association Contract;
• • тендеры и закупки (Tenders and Procurement);
• • газовые соглашения (Gas Agreements), такие как Соглашение о совместном предприятии по маркетингу природного газа (Natural Gas Marketing Joint Venture Agreement), Соглашение о транспортировке, переработке и возврату газа с месторождения (Agreement for the Transportation, Processing and Redelivery of Gas), Основной договор (купля- продажа газа) Master Agreement, Соглашение о транспортировке натурального газа (Agreement for Transportation of Natural Gas);
• • операции с активами нефтегазовых компаний (Asset Operations);
• • исключительная лицензия;
• • буровой контракт (Drilling Contract).

Таким образом, потенциальному инвестору предлагается несколько инвестиционных режимов в зависимости от различного отношения разных категорий инвесторов к оценке инвестиционных рисков: какие-то компании являются более консервативными в своей инвестиционной стратегии, какие-то готовы работать при более высоких рисках (при определении веса риска оцениваются: условия нефтегазовых контрактов, система налогообложения, природоохранное регулирование, торговые барьеры, регулирование рынка труда, качество инфраструктуры, геологическая информация, наличие и квалификация трудовых ресурсов, политическая стабильность, дублирование и противоречивость норм, правовая система и др.). Различные режимы предоставляют им более широкий спектр возможностей для выбора такого режима освоения конкретного месторождения (реализации конкретного инвестиционного проекта), при котором сближение интересов государства и инвестора будет максимальным, то есть будет учтена и специфика проекта, и специфика инвестора.

Действующие на данный момент в РФ четыре инвестиционных режима построены на различном сочетании гражданского или публичного правового режима, с одной стороны, и унифицированного или индивидуализированного налогового режима, с другой:

1) обычный лицензионный режим (публичное право плюс унифицированный, то есть единый для всех субъектов предпринимательской деятельности налоговый режим) - режим, при котором Правительством

РФ выдается лицензия на право пользования недрами при соблюдении условий рационального природопользования, норм экологической и промышленной безопасности. Правовой основой выступает Закон РСФСР «О недрах» от 21.02.91 №2872-1 (в ред. от 18.07.2011 Ш42-ФЗ);

• 2) соглашение о разделе продукции (гражданское право плюс индивидуализированный налоговый режим). СРП - договор, в соответствии с которым РФ предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Правовой основой СРП является ФЗ РФ «О соглашениях о разделе продукции» от 6 декабря 1995 г. Условия пользования недрами, установленные в соглашении, не должны противоречить требованиям Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 1991 г. Перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть представлено в соответствии с положениями ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», устанавливаются федеральными законами;
• 3) лицензионный режим с изъятиями или дифференцированный лицензионный режим (публичное право плюс частично индивидуализированный налоговый режим). Изъятия из унифицированного налогового режима могут быть в форме его дифференциации или в виде введения особого налогового режима, вплоть до нулевого налогообложения, для отдельных категорий объектов, например, для малодебитных скважин. Данный режим регулируется Законом РСФСР «О недрах» от 21.02.91 №2872-1 (в ред. от 18.07.2011 №242-ФЗ);
• 4) концессионный режим (гражданское право плюс унифицированный налоговый режим) - договор о передаче (уступке) иностранным или отечественным компаниям на определенных условиях на определенный срок природных ресурсов, предприятий и других хозяйственных объектов, принадлежащих государству. Сторонами концессионного соглашения являются концедент и концессионер. Концедент - это непосредственно РФ в лице Правительства РФ или уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а так же субъект РФ, от имени которого выступает соответствующий орган государственной власти, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. В роли концессионера могут выступать ИП, юридические лица, причем как российские, так и иностранные. Важной особенностью концессионного режима является то, что для каждого объекта недропользования, который будет осваиваться на условиях концессии, должен быть зафиксирован - причем на весь срок жизни проекта (как и в СРП) - налоговый режим, существовавший на дату заключения (вступления в силу) концессионного соглашения между государством и инвестором. Правовой основой данного инвестиционного режима является ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 №115- ФЗ (ред. от 25.04.2012).

В современных условиях можно выделить следующие наиболее распространенные схемы вхождения иностранного капитала в нефтегазовый бизнес России:

• - покупка пакета акций крупной российской вертикальноинтегрированной нефтяной компании либо совместное финансирование деятельности (участие в капитале и управлении) одного из дочерних подразделений ВИНК;
• - создание совместных предприятий и консорциумов с российскими предприятиями - в мировой практике это Совместное операционное соглашение (Joint Operating Agreement), которое является специальным типом договора об организации совместного предприятия. На основании данного соглашения его участники (партнеры) - нефтегазовые компании - создают совместное предприятие для исследования, оценки и эксплуатации месторождения. Обычно JOA не регулирует совместный сбыт продукции (нефть, газ и др. углеводороды) -в этом основное отличие данного договора от СРП;
• - вхождение в нефтегазовые проекты на условиях СРП;
• - покупка либо регистрация на территории РФ небольших нефтяных компаний, финансирование их деятельности;
• - участие в подрядных работах и заключение сервисных контрактов;
• - квазииностранные инвестиции: регистрация российскими предпринимателями компаний за рубежом, прежде всего в оффшорных зонах или в странах с либеральным налоговым режимом.

Основные реализованные сделки вхождения иностранных компаний в нефтегазовый комплекс России через покупку пакетов акций ВИНК:

• 1) British Petroleum в ТНК-ВР - 50% (соответственно в «Славнефти», на половину контролируемой ТНК-ВР, - 25%);
• 2) ConocoPhillips в ЛУКОЙЛ - 20,6%;
• 3) E.ON Rurhrgas GPD GmbH в Газпроме - 2,5% (соответственно в «Газпром нефти», «Славнефти»). ^[5]

По схеме вхождения в НГК через создание совместных предприятий с российскими ВИНК действовали три иностранные компании:

• 1) ConocoPhillips в «Нарьянмарнефтегазе» (ЛУКОЙЛ);
• 2) ConocoPhillips в «Полярном сиянии» (российский партнер - «Роснефть»);
• 3) Sinopec в «Удмуртнефти» («Роснефть»);
• 4) Sinopec в «Вениннефть» («Роснефть»);
• 5) CNPC в «Восток-Энерджи» («Роснефть)».^[6]

Крупнейший проект, реализуемый иностранными инвесторами путем создания независимой нефтяной компании на территории России - освоение Салымской группы месторождений в Ханты- Мансийском автономном округе. Оператор проекта - «Салым Петролеум Девелопмент Н.В.». Акционеры «Салым Петролеум Девелопмент»: «Шелл Салым Девелопмент - 50%»; ОАО НК «Эвихон» (контролируется Sibir Energy) - 50%. Акционеры Sibir Energy: «Газпром нефть» - 74,43%; правительство Москвы 18,03% и финансовые институты - 7,54%. ^[7]

В настоящее время в РФ реализуется три проекта с участием иностранного капитала на условиях СРП:

• 1) Сахалин-1. Оператор - «Exxon Neftegaz Limited»;
• 2) Сахалин-2. Оператор - «Sakhalin Energy Investment Company

Ltd»;

3) Харьягинский проект. Оператор - «Тоталь Разработка Разведка Россия» .^[8]

В условиях действующей налоговой системы, при которой объем начисленных налогов зачастую превышает налогооблагаемую базу, с одной стороны, и низком платежеспособном спросе потребителей энергоресурсов, с другой стороны, неплатежи комплекса в бюджет превращаются в основной источник инвестиций, поскольку выплачивать полностью, и тем более на 100% деньгами, все начисляемые налоги и одновременно осуществлять необходимую для расширенного или хотя бы для поддержания простого воспроизводства инвестиционную деятельность ТЭК не в состоянии.

Это означает, что для формирования необходимых инвестиционных ресурсов за счет собственных средств предприятий потребуется пересмотр налоговой и ценовой политики государства с фискальноконъюнктурной на перспективно-ориентированную, несмотря на остроту стоящих перед государством текущих бюджетных проблем.

Либерализация, повышение гибкости и адаптивности налогового режима и снижение рисков инвестиционной деятельности (в первую очередь зависящих от механизма и институтов принятия решений государством) является необходимым элементом повышения инвестиционной привлекательности России и ее ТЭК.

В перспективе до 25-30% от общего объема инвестиций в отраслях ТЭК составит заемный и акционерный капитал. Инвестиции в новые крупные проекты будут в основном осуществляться на условиях проектного финансирования, т.е. под обеспечение финансовых потоков, генерируемых самим проектом.

Формирования приемлемого для проектного финансирования законодательства, относящегося к добывающим отраслям ТЭК, должно происходить в направлении совершенствования как лицензионной системы недропользования, так и системы недропользования, построенной на применении режима соглашений о разделе продукции. Избыточные, дискриминационные барьеры на пути инвесторов по подготовке, финансированию проектов следует устранить, внеся, при необходимости, соответствующие поправки в действующее недропользовательское, инвестиционное и налоговое законодательство.

С целью расширения возможностей привлечения инвестиций, в том числе и иностранных, для освоения месторождений ископаемого топлива и удешевления стоимости привлечения заемных средств, необходимо законодательно разрешить залог прав пользования недрами. Такой шаг следует рассматривать в качестве частного случая формирования более общей системы обращения (оборота) прав пользования недрами. Необходимо сформировать новый сегмент фондового рынка - рынок лицензий на право пользования недрами с приданием ему всех необходимых атрибутов рынка ценных бумаг. С учетом специфики горных отношений, на этом сегменте рынка должно быть введено разумное ограничение оборото-способности участков недр и прав пользования ими со стороны собственника недр - государства. Таким образом, переуступка прав пользования недрами будет осуществляться не через государство, а напрямую между субъектами предпринимательской деятельности под контролем государства, что резко повысит ликвидность лицензии на право пользования недрами как предмета залога.

Следует законодательно оформить возможность для инвесторов, не являющихся недропользователями, но осуществляющих совместную деятельность по добыче энергоресурсов с предприятиями- недропользователями, реализовывать причитающуюся им по договору часть добытого сырья как продукцию собственного производства. Такой закон даст дополнительные стимулы привлечения инвестиций и передовых технологий в добывающие отрасли ТЭК.

Для осуществления крупномасштабных инвестиций в освоение месторождений углеводородного сырья, в первую очередь в северных районах Европейской части страны, Восточной Сибири, Дальнем Востоке, шельфовых зонах, реализации крупных инвестиционных программ, таких как программа энергосбережения, потребуется эффективная государственная поддержка. Одним из возможных механизмов ее осуществления может стать формирование специализированного государственного инвестиционного фонда, функционирующего на принципах и условиях Бюджета развития, но с учетом специфики инвестиционных проектов ТЭКа. Ресурсы этого фонда могут выступать в качестве обеспечения (залога) под привлекаемые российскими компаниями для финансирования проектов ТЭК заемные средства. В качестве источника формирования фонда может служить будущая государственная доля прибыльной нефти в разрабатываемых и подготовленных к разработке проектах (например, проектах СРП).^[9]

Однако в условиях масштабного развития привлечения иностранных инвестиций в ТЭК важно сохранить его государственную принадлежность.

Сегодня государственное регулирование отраслей ТЭК осуществляется в условиях, когда прямые рычаги государственного воздействия на акционерные компании (через участие в акционерном капитале) в большинстве компаний сведены к минимуму - государственный пакет акций сократился ниже блокирующего. В этих условиях основную роль начинают играть механизмы непрямого государственного регулирования (налоговое, ценовое, таможенное). В то же время повышается значение тех немногих инструментов прямого регулирования производственной деятельности в ТЭК, которые государство сохранило в своих руках, а именно: регулирование доступа к недрам, доступа к системам транспортировки топлива и энергии.

Исходя из того, что недра являются собственностью государства, уполномоченным государственным органам необходимо ужесточить контроль за соблюдением условий лицензионных соглашений. К нарушителям следует применять меры вплоть до прекращения права пользования недрами и изъятию лицензии.

Для сохранения государственного влияния на функционирование нефтяного комплекса, необходимо сохранение прямого госрегули- рования деятельности структур транспортных (нефтяной и нефтепродуктовой) трубопроводных систем страны как естественных монополий, а также контрольных пакетов акций этих структур и нескольких крупных нефтяных компаний в собственности государства.

В газовой промышленности должно быть сохранено необходимое государственное регулирование в области газоснабжения и прежде всего в сфере естественно монопольной деятельности. Должны получить хозяйственную самостоятельность структуры, не являющиеся естественными монополистами. Независимые производители должны получить законодательную поддержку свободной деятельности. Должна быть обеспечена прозрачность финансово-хозяйственной деятельности монопольных структур. Газоснабжающая система страны должна быть сохранена как единое организационно-технологическое формирование.

Программа структурной перестройки электроэнергетики как естественной монополии должна предусматривать развитие конкуренции на федеральном и региональном рынках энергии и мощности наряду с безусловным сохранением в собственности государства контрольного пакета акций в структурах электроэнергетики. Должно быть сохранено государственное регулирование деятельности в электроэнергетике посредством формирования цен на ее продукцию и услуги, контролем за финансово-хозяйственной деятельностью.

Необходимо определить организационные формы, функции и статус тех государственных структур, которые будут осуществлять наиболее важные функции госрегулирования, такие, как управление госактивами, обеспечение бюджетных потребителей, создание и поддержание госрезерва, управление государственной долей в проектах СРП и др. ^[10]

Необходимо определиться с вопросом о целесообразности создания Государственной нефтяной компании.

В заключение важно отметить, что ключевой проблемой развития ТЭК страны на перспективу является проблема преодоления дефицита инвестиций, создание благоприятного инвестиционного климата

2014. - № 35. - С. 97—103

для удовлетворения прогнозируемых потребностей страны в топливе и энергии, обеспечения эффективности энергетического производства и повышения его конкурентоспособности.

• [1] Изряднова О. Экономическое развитие России. //Инвестиционная деятельность.- 2014. - №1,-С 246-257.
• [2] Калабеков И.Г. Российские реформы в цифрах и фактах. - М.: РУСАКИ, 2014. -с. 365.
• [3] Решетько Н.И. Национальная и глобальная конкурентоспособность российских нефтегазовых структур. Инновации в науке. - 2013. - № 28. - С. 180—184
• [4] Коноплянник А.А. Особенности формирования мировых энергетических рынков: состояниеи перспективы [Электронный ресурс] - Режим доступа : www.enippf.ru.
• [5] Коржубаев А.Г., Эдер Л.В. Иностранные инвестиции в нефтегазовом комплексе России//Бурение и нефть. - 2014. - №10. - С. 7-10.
• [6] 2 Там же.
• [7] Коржубаев А.Г., Эдер Л.В. Иностранные инвестиции в нефтегазовом комплексе России//Бурение и нефть. - 2014. - №10. - С. 7-10.
• [8] Там же.
• [9] Жабоедова Е. А. Трансформация экономических отношений рынка энергетических ресурсов. Автореф. дис. ... канд. эконом, наук / Жабоедова Е. А. - Иркутск, 2013. - 19 с. -[Электронный ресурс] - Режим доступа: локальная сеть СОУНБ им. Белинского, зал ЭИ
• [10] Решетько Н.И. Разработка конкурентной стратегии развития ТЭК России на базе инвестиционного потенциала. Экономика и современный менеджмент: теория и практика. -