Энергетическая безопасность Республики Казахстан как фактор обеспечения национальной безопасности страны
В Казахстане понятие энергетической безопасности изначально концептуально включалось в понятия национальной безопасности в рамках парадигмы устойчивого развития. В своем первом Послании народу Республики Казахстан от 11 октября 1997 года Президент страны Н.А. Назарбаев подчеркивал, что национальная безопасность является первым долгосрочным приоритетом национального развития страны. В тексте Послания национальная безопасность неразрывно связана с развитием топливно-энергетического комплекса, который призван обеспечить устойчивый экономический рост Казахстана в XXI столетии. Н.А. Назарбаев особо отмечает, что «Весь исторический опыт развития человеческой цивилизации свидетельствует, что изначальным из всех необходимых условий, в рамках которых осуществляется поступательный и устойчивый рост государства, является безопасность его нации и сохранение государственности», а также «...освоение богатых природных ресурсов... [должно] стать надежной основой для защиты национального суверенитета и территориальной целостности страны».[1]
Подобный рациональный и эффективный подход к пониманию энергетической безопасности в ее неразрывной связи с национальной безопасностью и задачами устойчивого развития страны прочно закрепился в законодательстве Казахстана. Энергетическая безопасность является одним из ключевых программных пунктов Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года.[2] Укрепление энергетической инфраструктуры в рамках Единой электроэнергетической системы - важнейший элемент Государствснной программы инфраструктурного развития «НЫрлы жол» на 2015- 2019 годы[3]. Особое внимание энергетической безопасности уделяется и в Стратегии «Казахстан-2050».[4] Таким образом, энергетическая безопасность занимает важное место в актуальной и перспективной национальной политике Казахстана.
Отличия заключались лишь в позиции этих сторон.
Данный факт сформировал имеющийся на сегодняшний момент контекст общей энергетической политики.
На рубеже 2008-2009 годов появился ряд ключевых факторов, определивших расстановку сил в мировой энергетической плоскости:
- • мировой финансово-экономический кризис;
- • сланцевая революция в добыче нефти и газа.
Несмотря на наличие ключевой тенденцией в мировой энергетике - глобализации энергетических рынков, сопровождающейся созданием единого энергетического пространства, в настоящее время мировой фокус перемещается региональные рынки энергетических ресурсов, завязанный на принцип обеспечения полномерной экономической и энергетической безопасности стран данных регионов. В то же время ввиду ограниченного промышленного опыта успешного ведения нефтегазового бизнеса на всем цикле разработки углеводородных запасов велика роль крупных инвестиций и инвесторов, благодаря которым активно развивается стратегическая отрасль сырьевого экспортноориентированного государства. Данные факторы объективно способствуют не только укреплению взаимодействия участников мирового энергетического процесса, консолидации их усилий для обеспечения устойчивого, надежного энергоснабжения в условиях нестабильности мировых цен на нефть и роста политической напряженности вокруг отдельных стран-производителей, но поиску компромиссов между приоритетами развития отрасли, формирующей основу бюджета, и сохранения энергетической безопасности при построении взаимоотношений с «донорами» финансовых инвестиционных потоков.
При этом объективная потребность в обеспечении энергетической безопасности в отраслях энергетики требует особого внимания к выстраиванию политико-экономических отношений со странами в рамках регионального взаимодействия, промышленный потенциал которых кратно превышает потенциал других стран. В данном случае Казахстану требуется адекватная расстановка приоритетов геополитики с целью сохранения и укрепления собственной энергетической безопасности через целевое привлечение инвестиций в оправданное развитие собственного нефтеперерабатывающего комплекса для обеспечения внутренней энергетической безопасности, сочетая ее с возможностью гармонично вписаться к процесс региональной интеграции, балансируя на стыке интересов стран-партнеров для нахождения и достижения собственных стратегических целей в рамках обеспечения внешней энергетической безопасности.
Стратегические запасы углеводородного сырья в странах Центральной Азии и Казахстана, в частности, и значимость региона являются пересечением геополитических интересов крупнейших держав не только евразийского континента. В связи с нахождением Казахстана на «перекрестном огне» противостояний интересов России с одной стороны, Китая - с другой и Соединенных Штатов Америки - с третьей, особо остро встает вопрос обеспечения внешней энергетической безопасности.
Казахстан, как часть Центральной Азии, до сих пор остается областью жизненно важных геополитических интересов России, и ослабление позиций в данном регионе недопустимо с ее стороны, так как это имеет прямое отношение к обеспечению безопасности самой России. Повышенный интерес Китайской Народной Республики к нефтяным богатствам Казахстана определен в первую очередь близостью географического расположения стран и крупнейшими разведанными запасами нефти.
В советское время Россия и три республики Центральной Азии - Казахстан, Туркменистан и Узбекистан - входили в число основных производителей углеводородов в бывшем СССР. Сегодня данные государства остаются таковыми на всем постсоветском пространстве, так как на их территориях сосредоточено около 95% доказанных запасов нефти и свыше 98% природного газа стран СНГ.
К сожалению, последствия глобальной геоэкономической катастрофы, вызванной распадом СССР, привели к формированию в большинстве стран пост-совстского пространства, богатых природными ресурсами, экстенсивно-сырьевой модели развития. Несмотря на более высокий уровень диверсификации и гибкости экономики, чем в большинстве стран Центральной Азии, основой экономического благополучия Казахстана до сих пор остается эксплуатация сырьевого потенциала страны.
Наличие богатой ресурсной базы на сегодняшний день не стало фактором и стимулом ощутимого экономического процветания Казахстана. Достаточно благоприятная конъюнктура мировых цен на минеральные и углеводородные ресурсы долгое время определяла положительное сальдо внешнеторгового баланса Республики Казахстан. По мнению руководства страны, рост добычи и экспорта нефти, тем не менее, не должны быть целью, но должны стать средством достижения конкурентоспособности страны в системе международного разделения труда.
Комплексно рассматривая проблему обеспечения энергетической безопасности Казахстана, важно отметить неизменность ее сущности: обеспечение многовекторности и бесперебойности поставок углеводородов. Казахстан первым в регионе взял на вооружение термин «многовекторная политика», правда в начале 1990-х гг. он больше относился к внешнеполитической ориентации, а не к энергоресурсам). Это было обусловлено не только географическим положением страны, располагавшейся в центре региона, но и тем, что при относительно небольшой численности населения территория Казахстана занимала большую площадь. При этом юридически признанные государственные границы, как правило, не совпадали с рельефом местности. Со временем термин многовекторная политика в основном стал использоваться применительно к экспорту энергорссурсов.
В настоящее время проблема энергетической безопасности Казахстана усугубляется общемировым падением цен на нефть, опосредованным влиянием антироссийских санкций, валютными колебаниями и тенденцией к снижению темпов роста добычи нефти в стране. За этими факторами скрываются некоторые фундаментальные проблемы, которые уходят своими корнями в начало девяностых годов двадцатого века. После распада СССР страны региона столкнулись с колоссальными экономическими трудностями, решение которых напрямую связывалось с ростом добычи нефти и газа. Кроме этого, большое внимание уделялось строительству новой инфраструктуры, необходимой для экспорта углеводородных ресурсов на внешние рынки - фактически, эксплуатация энергорссурсного потенциала стала средством выживания в условиях геополитической и геоэкономи- ческой катастрофы. Но в дальнейшем, с увеличением добычи углеводородных ресурсов и их последующим выходом на мировые рынки Казахстан связывал свои надежды на повышение энергетической безопасности, решение социально-экономических вопросов и укрепление государственных институтов власти. В достижении этих целей Казахстан получил поддержку со стороны западных государств и нефтегазовых компаний, которые приняли активное участие в продвижении новых проектов добычи и экспорта углеводородов.
Во время нефтяного бума Казахстан широко привлекал зарубежный нефтегазовый капитал. В итоге фактор углеводородных ресурсов скорректировал политику Казахстана, сказался на выборе маршрутов поставок нефти и одновременно превратил Казахстан в точку противоречивых интересов внерегиональных государств.
По меньшей мере около десяти лет назад проблема энергетической безопасности Казахстана касалась возникающих проблем вокруг транзита казахской нефти через территорию России на европейский рынок. Сейчас вопрос сменил вектор направленности с запада на восток, переформулировав и суть проблемы: выбор китайского направления в качестве приоритетного маршрута поставок нефти, порождающий острую конкуренция российской нефти маршрута ВСТО.
Политика многовекторности поставок углеводородов была поставлена во главу угла с целью снижения зависимости от любого партнера. Так, Казахстан расширил ведущий к границе с Россией трубопровод Каспийского трубопроводного консорциума (КТК) от месторождения Тенгиз, создал Казахстанско-Каспийскую транспортную систему, которая соединяется с нефтепроводом Баку-Тбилиси- Джейхан, идущим из Азербайджана в Турцию, и увеличил пропускную способность трубопровода Казахстан-Китай, запущенного в 2005 году.
Идея многовскторности в значительной степени ставит Казахстан в положение зависимой от геополитического «настроения» стран, применительно к которым данная политика используется. Манипулирование западными странами и региональными державами маршрутов поставок углеводородных ресурсов, создает вызовы проводимой страной политики диверсификации транспортных маршрутов в целях обеспечения энергетической безопасности в глобальном понимании.
Проводимая государственными структурами США и ЕС энергетическая политика на Каспийском шельфе Казахстана в целом преследовала геополитические цели, связанные с трансформацией постсоветского пространства, переориентацией Республики и всех прикаспийских государств на интересы западных стран. Вместе с тем, попытки Казахстана увеличить поставки углеводородных ресурсов на внешний рынок не всегда совпадали с российскими интересами, что оказало определенное влияние на темпы разработки месторождений на Каспии и реализацию трубопроводной инфраструктуры в регионе.
Кроме того, европейские страны и в меньшей степени США не испытывали острой необходимости в каспийских углеводородах. На западном побережье Каспия США инициировали реализацию нефтепровода Баку-Тбилиси-Джейхан и поддержали строительство Каспийского трубопроводного консорциума (несмотря на участие российских нефтяных компаний). Благодаря поддержке США усилилось энергетическое сотрудничество Астаны и Пекина через переориентацию экспорта туркменского газа с российского направления на Китай. В свою очередь, Китай реализовал проекты трубопроводов, обеспечивших ему прямые поставки нефти из Казахстана (и газа из Туркменистана). Проложив нефтепровод из Казахстана, Китай усилил свои позиции в этой прикаспийской стране и в регионе в целом. Пекин занял ключевые позиции, выступая в качестве одного из основных источников инвестиций, поставщика услуг и, главное, покупателя углеводородов.
Безусловно, нужно понимать, что для Казахстана китайское направление остается приоритетным в силу сохранения и, возможно, расширения географии экспортных энергопоставок, а также в связи с получением «легких» кредитных займов и инвестиционных пакетов, Пекин рассматривает свою деятельность через призму своего текущего экономического развития и реализации долгосрочных интересов на евразийском пространстве.
Пекин сформировал в регионе новую трубопроводную инфраструктуру, которая подчинена его долгосрочным интересам. Г азопровод Туркменистан-Казахстан-Китай закрепил поставку газовых ресурсов в китайском направлении. Мощность трубопровода достигла 65 млрд куб. м, что в среднесрочной перспективе снизило вероятность участия прикаспийских государств в альтернативных проектах - трубопроводов, идущих в западных направлениях.
В то же время в последние годы все отчетливее проявляется сырьевая зависимость Казахстана к потребностям китайской экономики и его инвестициям.
Реализация китайской энергетической стратегии в Казахстане характеризуется усилением присутствия в перспективных месторождениях, что подтверждает политику диверсификации источников углеводородных ресурсов. Тем не менее, и в данном вопросе Казахстан сохраняет политический диалог с Западом через трубопроводные проекты.
Углеводородные ресурсы Казахстана по-прежнему будут оставаться в фокусе внимания Китая, который сосредоточил свои геополитические усилия на восточном берегу Каспия и в решении долгосрочных задач нацелен на углубление отношений с Казахстаном в сфере поставок углеводородного сырья. Кроме того, Казахстана наряду с другими странами Центральной Азии рассматривается Пекином в качестве стратегического тыла в вопросах безопасности энергетики, создания новых рынков сбыта, получения безопасного и надежного доступа к углеводородным ресурсам.
Спустя 25 лет после изменения геополитической ситуации в Каспийском регионе углеводородный потенциал Казахстана как одной из богатых нефтью стран региона по-прежнему находится в центре пристального внимания прикаспийских стран и внерегиональных государств. Ключевой задачей для Казахстана выступает наращивание объемов добычи на Кашагане и недопущение падения общего объема экспорта.
Источник: составлено авторами по данным компаний, анализу ЯРІ
Рисунок 17. Прогноз добычи нефти в Казахстане в 2016-2030 годах в разрезе сухопутной и
морской добычи, млн т.
Помимо стратегического интереса со стороны Китая немаловажное геополитическое давление на транспортировку каспийских углеводородов Казахстана оказывают не только региональные государства, но и державы внерегионального характера.
Вслед за обострением конкуренции нефтяных компаний и ряда государств в борьбе за нефтяные запасы прикаспийского региона (месторождения Тенгиз, Карачаганак, Северный Кумколь, Северные Бу- зачи, Кожасай, Каракадук, Тюб-Караган, Курмангазы) наступил новый этап - транспортировка углеводородного сырья в промышленно развитые страны.
Проблемы, связанные с транспортировкой энсргоресурсов, с самого начала занимали центральное место.
Назовем основные факторы выбора маршрутов и транспортировки углеводородов:
- • нефте- и газодобывающие страны региона ввиду своей географической изолированности и отдаленности от мирового океана оказываются в зависимости от других стран, территории которых приходится использовать для транзита энсргоресурсов как в западном, так и в восточном направлениях, что требует обеспечения с одной стороны политической стабильности на всем маршруте транспортировки, с другой - наличия альтернативных, независимых друг от друга путей транспортировки добываемого сырья.
- • в силу исторически сложившихся условий трубопроводная система региона проходила в основном через российскую территорию. Такое положение дел не устраивает ни нефтегазовых Мейджеров, ни руководство западных стран, ни некоторые страны региона, стремящиеся освободиться от российской зависимости и, по возможности, обойтись без российских трубопроводов.
- • одна из главных особенностей нынешней ситуации в выстраивании энергетического сотрудничества в нефтегазовом комплексе заключается в преобладании геополитических факторов над экономическими. При этом в наибольшей степени политизирована именно сфера транспортировки энергорссурсов.
Исторически, острая борьба за маршруты транспортировки нефти на рынки Запада началась в 1994 году, сразу же после подписания Азербайджаном «контракта века», реализация которого предусматривала, что нефть с трех месторождений каспийского шельфа Азербайджана должна была пойти на Запад уже в 1996 году. Это была так называемая «ранняя» нефть Каспия. С того времени начало обостряться соперничество за транспортировку и «большой» нефти, которая ожидалась несколькими годами позже. Основополагающей была не только экономическая подоплека, соперничество приобрело явственный оттенок геополитического противоборства ведущих держав мира. Причина понятна - контроль над трубопроводами по существу обеспечивал контроль над всем весьма перспективным коммуникационным перекрестком мира, его значительными, даже по глобальным меркам, минеральными запасами возможность влиять на политику как каспийских, так и прилегающих к ним транзитных государств, а также беспрепятственное использование выгодного военностратегического положения стран региона.
В связи с этим сразу же выросла геополитическая роль основных нефтегазодобывающих государств региона: среди них был и Казахстан, позиции которого имеют превалирующее значение и в определение международного статуса государства, и, конечно, в выборе маршрутов каспийских нефтегазопроводов.
Борьба за контроль над трубопроводной системой определяла внешнеполитический курс супердержав и место региональных сырьевых стран, таких как Казахстан, который стремился к диверсификации поставок. Контроль одной страны над трубой и, следовательно, возможность внешнеполитического давления, не устраивал ни западные страны, ни США. Политика США в регионе строилась только на одном факторе: отсечь Россию от основных экспортных трубопроводов.
Многие годы трубопроводные потоки из Казахстана велись только в северном направлении, через Россию. В настоящий момент основными экспортными маршрутами по поставкам казахстанской нефти по территории России считаются нефтепровод «Каспийского трубопроводного консорциума», нефтепроводы «Атырау - Самара», «Казахстан - Китай» («Атасу - Алашанькоу») и морской порт Актау[5].
Других вариантов просто не было. Игнорировать это США не могли ввиду того, что этим трубопроводам нет альтернативы.
Создание новой системы трубопроводов и транспортных коммуникаций, значительная часть которых пойдет в обход России, в определенной мерс изменила политическую ситуацию в регионе (конец российской монополии на экспорт туркменского газа). Подобная транспортная система в определенной степени снизила контроль России над экспортом государств Центральной Азии, в частности, Казахстана. Пример тому может служить ранее упомянутый Каспийский трубопроводный консорциум.
В свою очередь для Казахстана важно уравновесить «чашу весов» между необходимостью развития своей стратегической отрасли за счет иностранных инвестиций (в т.ч. Китай, США, страны Западной Европы) и интеграции в рамках существующего Евразийского экономического союза.
С одной стороны, стабильно реализуемая сегодня интеграция, пока еще в полной мере не коснувшаяся энергетической отрасли, не учитывает в равной мерс первостепенные (формирующие основу экономического развития государства) интересы стран-участников. Тем не менее, политическое влияние в регионе более крупного игрока «требует» концентрацию усилий по реализации внутренней политики, соответствующей общей концепции развития в рамках интеграционного образования.
С другой стороны, для возможности интегрироваться энергетически необходимо иметь стабильно функционирующую энергетическую систему. Во многом в Казахстане стабильность завязана на постоянном притоке иностранных инвестиций, в большей степени (на 20-25%) китайских. Процесс инвестирования не ограничивается финансовыми потоками, задействуя и развивая другие отрасли страны- донора: например, Китай первостепенно выдвигает условие привлечения китайской рабочей силы в строительстве трубопроводов, железной дороги и других объектов инфраструктуры Казахстана. Тем самым наблюдается не только целенаправленность политики Китая в оперативном управлении активами нефтегазового сектора Казахстана, но и в «захвате» других стратегических отраслей, таких как металлургия, угольная промышленность, строительство.
Курс на расширение своего влияния в целом в регионе Китай строит осмотрительно. Дипломатия КНР стремится избежать конкуренции с Россией, которую она рассматривает не как соперника, а больше как партнера в деле предупреждения усиления позиций Запада и США. Политически «большой» российско-китайский Договор о стратегическом партнерстве 2001 г. косвенно распространяется и на Центральную Азию. КНР позиционирует себя в Центральной Азии пока как государство, которое признает российские приоритеты в данном регионе, не пытается подменить или выдавить Россию, тем не менее плавно и осмотрительно ведет активную пропаганду расширения собственного экономического влияния в Центральной Азии через реализацию проекта «Один пояс - один путь». Однако (де-факто) экономически КНР (по объемам инвестиций, числу реализованных инфраструктурных и энергетических проектов за последние 15 лет) обошла Россию. Казахстан остается главным приоритетом для Китая в Центральной Азии в плане развития двустороннего сотрудничества. На Республику Казахстан приходится порядка 70% товарооборота между Китаем и всеми центральноазиатскими странами. Увеличение оборота торговли идет за счет открывшейся в 2006 г. на китайско- казахстанской границе трансграничной зоны свободной торговли.
Евразийский проект, по нашему мнению, объективно может стимулировать поиск политических и иных (экономических, энергетических, в сфере безопасности) компромиссов между Россией и Китаем в Казахстане и в целом в регионе Центральной Азии.
- [1] Послание Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана. 16 октября 1997 г.
- [2] Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года. Утвержден Указом Президента Республики Казахстан № 922 от 1 февраля 2010 года.
- [3] Государственная программа инфраструктурного развития «Н13рлы жол» на 2015 - 2019 годы. УтвержденаУказом Президента Республики Казахстан от 6 апреля 2015 года № 1030.
- [4] Стратегия развития Республики Казахстан до 2050 года была представлена в декабре 2012 года в ПосланииГлавы государства народу Республики Казахстан.
- [5] Освоение новых месторождений на шельфе Казахстана // ЦДУ ТЭК. 1ЖЬ: www.cdu.ru
