ВВЕДЕНИЕ
7 февраля 2016 г. исполнилось пять лет, прошедших со дня подписания Президентом Российской Федерации Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»1 (далее — Закон о полиции). Закон был принят в рамках реформы МВД России, проводимой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации[1] . Главная задача преобразований — вывести систему МВД России на качественно новый уровень развития. Полиция функционально и организационно должна обеспечивать удовлетворение потребностей общества в надежной защите прав и свобод граждан, эффективно противодействовать преступности, обеспечивать правопорядок на улицах и в других общественных местах.
К настоящему времени приняты сотни законодательных актов, регулирующих полицейскую деятельность. Многие из них несколько раз существенно или полностью обновлялись. Это касается и таких базовых законов, как Закон о полиции, Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел». В результате была создана обширная законодательная основа полицейской деятельности, которая обладает определенным внутренним единством, а закрепленные ею место и роль, задачи, полномочия, организационная структура полицейских организаций в механизме государства и в жизни российского общества в целом весьма специфичны.
Административное право — это сравнительно молодая правовая отрасль, учебная дисциплина и наука, хотя система государственного управ
ления имеет тысячелетнюю историю. Учение о государственном управлении возникло в Европе в XVI в. под названием «камералистика», а в течение последующих трех веков переживало свое развитие, трансформируясь сначала в полицейское (государственное) право, а в дальнейшем (по мере сужения и обособления полицейской функции до рамок сугубо правоохранительной деятельности) в административное. «В эпоху конституционализма (конституционного государства или конституционных форм правления), — отмечает Ю. Н. Старилов, — сущность полиции определялась в собственном, “материальном” смысле как функция публичного управления по защите общественной безопасности и порядка и ликвидации возникающих опасных ситуаций. Это понимание осталось практически неизменным до настоящего времени»[2]. Отметим, что с появлением административного права полицейское право не исчезло. Вслед за ограничением функций полиции оно трансформировалось, сузив свои полномочия до собственно полицейской правоохранительной деятельности, но продолжает успешно функционировать там, где первоначально и появилось — в государствах Западной Европы. В Российской империи правовое регулирование полицейской деятельности, глубоко вторгавшейся во все сферы жизнедеятельности российского общества, осуществлялось посредством секретных циркуляров и инструкций Департамента полиции МВД. Поэтому в дореволюционных трудах известных российских ученых-административистов (а тем более в советский период) и в современных научных работах по административному праву
Профессор Ю. Н. Старилов в одной из своих работ называет точную дату, когда произошло сужение и обособление функций полиции в Европе, их отделение от функций общей администрации. Он пишет об известном «...“кройцберг-решении” (Kreuzberg-Urteil) прусского Высшего административного суда от 14 июня 1882 г., который окончательно установил, что главной задачей полиции должна стать защита общества от опасностей, обеспечение общественной безопасности и поряд
ка... В “кройцберг-решении” административного суда объявляется недействительным и незаконным изданное полицейское распоряжение, которое ограничивало высоту новой застройки земельных участков, чтобы не препятствовать обзору исторического военного памятника Победы, сооруженного в Берлине на возвышенности Кройцберг. Высший административный суд Пруссии усмотрел в запрете на строительство действие, на совершение которого полиция не имела компетенции. Суд ограничил задачи полиции защитой безопасности и порядка. С этого времени государственно-полицейское понимание термина “полиция” окончательно прекратило существование. Решением суда ограничивалось право полицейской исполнительной власти на издание общих административных актов без разрешения на то закона и в нарушение законодательных положений. Таким образом, важным практическим результатом данного решения административного суда стало принципиальное положение, согласно которому полиция не имеет права применять при исполнении своих задач и функций меры, направленные против свободы и собственности граждан, в отсутствие специальных законодательных основ для такого рода действий»[3]. В России процесс освобождения от несвойственных полиции (милиции) функций окончательно завершился лишь в ЗО-е гг. XX в.: после ликвидации (в декабре 1930 г.) Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) союзных и автономных республик. В приказе по НКВД РСФСР от 31 декабря 1930 г. № 337 о ликвидации наркомата было определено, что Главное управление коммунального хозяйства, ведавшее вопросами благоустройства и эксплуатации городской земли, а также Управление милиции с их полным штатом выделяются из состава НКВД и передаются в непосредственное подчинение Совета народных комиссаров РСФСР
Становление полицейского права в его современном понимании (как подотрасли российского административного права) пришлось на вторую половину прошлого столетия, в основном в рамках учебной дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел», что нашло свое отражение в трудах советских ученых-административистов, принадлежавших к системе МВД СССР: В. М. Безденежных, И. И. Веремеенко, М. И. Еропкина, А. П. Коренева, С. И. Котюргина, Л. Л. Попова, Ф. С. Разаренова, А. П. Шергина и др. И это притом, что по объективным
причинам употребление в те годы в позитивном аспекте таких понятий, как «полиция», «полицейское право», «полицейские полномочия» было невозможно. Оставленное ими научное наследие еще долго будет актуально и востребовано учеными, изучающими феномен полицейского права. Современная система российского полицейского законодательства сложна и масштабна. Даже ее упрощенный анализ позволяет выделить ряд статусных законов: о полиции, внутренних войсках МВД России, Федеральной службе безопасности, государственной охране, судебных приставах, об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и др. Можно назвать и группу «технологических законов», определяющих правовые процедуры, формы и методы работы полицейских органов. Это УК РФ, КоАП РФ, законы об оперативно-розыскной деятельности, противодействии терроризму, противодействии экстремистской деятельности, об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации и пр.[4] Законы, регламентирующие деятельность полиции в определенных сферах, имеющих большое значение с точки зрения обеспечения безопасности (о безопасности дорожного движения, об оружии, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях и др.), наделяют полицию полномочиями, расширяющими ее компетенцию в сравнении с Законом о полиции. В последнее время можно наблюдать расширение и уточнение полицейских и контрольно-надзорных функций в интернет-пространстве, в сферах связи, в области оборота персональных данных. При этом часто речь идет о полномочиях, связанных с принуждением или понуждением к определенным действиям, что понятно с точки зрения самой природы полиции как силовой вооруженной структуры. Террористические акты в США 11 сентября 2001 г., во Франции 13 ноября 2015 г. и в Бельгии 22 марта 2016 г. послужили катализатором процесса перехода практически всех цивилизованных стран к так называемому приоритету коллективной (читай: национальной, общественной, государственной и т. п.) безопасности. Его суть заключается в том, что ради обеспечения безопасности общества и государства возможно частичное или полное ограничение прав и свобод отдельных граждан. Это неизбежно сопровождается расширением полицейских функций. В России также наблюдается ускоренный процесс наделения контрольно-надзорных, правоохранительных органов и спецслужб новыми полномочиями, свя-
занными с усилением их надзорной деятельности. При объективной обусловленности данных тенденций их быстрое распространение в мире вызывает вполне оправданное беспокойство. Министерство внутренних дел Российской Федерации, являясь активным участником административной реформы, реализуя в рамках своей системы Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг, среди других федеральных органов исполнительной власти занимает лидирующие позиции по количеству оказываемых государственных услуг. Полиция, претворяя в жизнь принципы общественного доверия и поддержки граждан, взаимодействия и сотрудничества, стремится делегировать часть своих полномочий негосударственным субъектам правоохранительной направленности. В настоящее время приняты и действуют федеральные законы «Об участии граждан в охране общественного порядка»[5], «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 образована Федеральная служба войск национальной гвардии РФ, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности и в сфере вневедомственной охраны
В структуру Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации включена вневедомственная охрана, в связи с этим
ей переданы Центр специального назначения вневедомственной охраны Министерства внутренних дел Российской Федерации и федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана» Министерства внутренних дел Российской Федерации. В структуру Росгвардии этим же указом переданы органы управления и подразделения МВД России, осуществляющие федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере оборота оружия и частной охранной деятельности. Войска национальной гвардии действуют на основе Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»[6]. При исполнении своих функций они тесно взаимодействуют со службами и подразделениями полиции МВД России. В правоприменительной деятельности российской полиции постепенно достигается баланс между ее социальной и правоохранительной функциями. Методы административного понуждения и принуждения по-прежнему широко применимы в деятельности полиции и ее должностных лиц. Это обусловлено спецификой ведомства, его социальным предназначением (защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан), противодействием преступности, обеспечением охраны общественного порядка, собственности и общественной безопасности. Без использования принудительных средств воздействия невозможно поддержание правопорядка. Принуждение в деятельности полиции занимает важное, но не главенствующее положение. Отметим, что полиция обладает достаточным арсеналом способов и средств убеждения, позволяющих контролировать общественный порядок и безопасность, не прибегая к принудительному воздействию. Умелое сочетание различных мер убеждения ведет к минимизации угрозы возникновения опасности совершения преступлений, административных правонарушений и иных противоправных деяний, обусловливает создание и поддержание чувства безопасности в обществе, повышение спокойствия населения как важнейших функций полиции в России и в зарубежных странах
Наиболее эффективными формами убеждения во внешней административной деятельности полиции остаются: агитационно-пропагандистская деятельность и информирование о состоянии общественного порядка; воспитательная работа; поощрение граждан, участвующих в охране общественного порядка.
Сотрудники полиции распространяют среди населения правовые знания, выступают с разъяснениями правовых норм, регулирующих поведение в общественных местах, безопасность дорожного движения, оборот гражданского и служебного оружия и т. д. За пять лет, истекших с момента принятия Закона о полиции, российское законодательство, регулирующее полицейскую деятельность, заметно изменилось и продолжает качественно обновляться. Во многом это обусловлено повышением заинтересованности граждан в надлежащем осуществлении функций и в позитивных результатах деятельности полиции. Под влиянием как общественного мнения, так и политической воли заметно видоизменились задачи и круг полномочий самой полиции, которые постепенно эволюционируют от односторонне-властных к обслуживающим и договорным. Полицейское право не может являться неким тотальным и беспредельным юридическим образованием, у него вполне определенные конституционные ограничения. Оно и рождается в результате слияния расширения и усиления принудительных и иных полномочий полиции (их все более широкого вторжения в разные сферы жизни) и незыблемости конституционных прав и свобод граждан. Успехи реформирования полиции (как нового правоохранительного института) во многом зависят от того, каким образом будет строиться ее взаимодействие с институтами гражданского общества. Доверие граждан — необходимое условие эффективного функционирования полиции. Современное полицейское право, фактически продолжающее свое развитие в рамках дисциплины «Административная деятельность полиции», — это право, которое раскрывает не только содержание полицейских полномочий, но и имеет дело с регулированием и нормами поведения самих сотрудников правоохранительных органов, запрещает использование чрезмерной силы, осуществление неправомерных действий, противостоит коррупции и жестокости. Настоящее учебное пособие подготовлено в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом высшего образования и примерной учебной программой по дисциплине специализации «Административная деятельность полиции» в целях обеспечения обучающихся в образовательных организациях системы МВД России учебной литературой, раскрывающей содержание курса, применительно к современным правовым и организационным реалиям. Учебное пособие призвано оказать помощь обучающимся в успешном усвоении курса «Адми нистративная деятельность полиции», в приобретении ими компетенций, необходимых для будущих практических сотрудников органов внутренних дел (вне зависимости от избранной специализации). В данном труде отражены новации, происшедшие в МВД России и его структурных подразделениях после принятия указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[7], от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»
В учебном пособии представлена Особенная часть дисциплины «Административная деятельность полиции». Она включает темы, связанные с правовым положением и организационным построением, содержанием, формами и методами административной деятельности служб и подразделений полиции, осуществляющих охрану общественного порядка.
Учебное пособие подготовлено авторским коллективом Омской академии МВД России.
Полагаем, что данное издание будет полезно не только для использования в учебном процессе образовательных учреждений МВД России, но и в деятельности практических органов внутренних дел при решении сотрудниками полиции оперативно-служебных задач.
Авторский коллектив выражает искреннюю признательность доктору юридических наук, профессору, заслуженному юристу Российской Федерации Юрию Петровичу Соловью за неоценимые помощь и поддержку в подготовке настоящего учебного пособия.
